樊凱 董紅
關鍵詞 農村 環(huán)境污染 利益相關者理論 治理
作者簡介:樊凱,西北農林科技大學人文學院,碩士研究生,研究方向:環(huán)境與資源保護法;董紅,西北農林科技大學人文學院,教授。
中圖分類號:D922.6 文獻標識碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.297
環(huán)境問題是一個復雜的系統(tǒng)工程,農村環(huán)境問題更是如此。隨著農村城鎮(zhèn)化的進程加快,農村環(huán)境問題愈演愈烈,引發(fā)了眾多群體性事件,成為了影響社會穩(wěn)定的重要因素。我國是一個傳統(tǒng)的農業(yè)大國,農業(yè)生產是否安全決定了國民經濟能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。從人口數量上看,依據第六次全國人口普查的數據顯示,經過了這么多年的城市化運動,我們國家的農村地區(qū)仍然聚集了國民人口總數的50.32%。農村地區(qū)的環(huán)境質量直接影響了這半數人口的生活水平。然而,我國目前的法制建設整體上難逃“大城市中心主義”、“大企業(yè)中心主義”和“東南沿海中心主義”的怪圈,農村環(huán)境問題長期被忽略,導致農村整體生態(tài)環(huán)境退化,農民生存環(huán)境惡化,農業(yè)安全受到嚴重威脅。
我國農村地區(qū)面積廣袤(2005年的國家統(tǒng)計局數據顯示農村地區(qū)面積占國土面積的57.59%),自然環(huán)境條件復雜,各地經濟發(fā)展水平的差異,以及環(huán)境監(jiān)測數據的缺失,很難詳細羅列農村地區(qū)的環(huán)境污染狀況。所以近些年的《國家環(huán)境狀況公報》都未將農村環(huán)境狀況作為重點內容,然而綜合現(xiàn)有的數據我們依然可以大致刻畫出當下農村環(huán)境污染的惡化程度。總結起來,主要表現(xiàn)在三個方面:
(一)農村城鎮(zhèn)化產生的生活垃圾污染
由于農村發(fā)展功能的變化,尤其是農村城鎮(zhèn)化的發(fā)展,不斷引入城市的生活方式使得生活污水及垃圾廢棄物增加,嚴重超出了農村環(huán)境的自凈能力。與此同時,由于農村城鎮(zhèn)化發(fā)展中的基礎設施建設和環(huán)境管理的大量缺失,導致這些聚居點的生活污染物得不到有效處理。2014年的《國家環(huán)境狀況公報》數據顯示,截止2014年底,全國對生活垃圾進行處理的行政村有25.7萬個,占行政村總量的47.0%,對生活污水進行處理的行政村為5.5萬個,占行政村總量的10.0%,也就是說有一半以上的行政村的生活垃圾處于隨意排放的狀況,絕大多數的農村地區(qū)生活污水無人管理。
(二)城市污染向農村地區(qū)的轉移
隨著現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展,城市污染超出城市自身承受能力,開始向農村轉移。廢水、廢渣、城市生活垃圾污染河流、土壤,使農村生態(tài)環(huán)境雪上加霜。更有甚者,有的企業(yè)將有毒、放射性廢棄物易地傾倒、拋棄至農村,使城市工業(yè)污染人為地蔓延、擴散至農村,嚴重威脅農村居民的生命和財產安全。有學者將其稱作“污染轉嫁”。中國社科院環(huán)境與發(fā)展研究中心公布的《關于中國的環(huán)境與發(fā)展》指出:“有些污染從大城市向中小城市進而向農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移的趨勢在加強,從東部發(fā)達地區(qū)向西部欠發(fā)達地區(qū)轉移的趨勢尤其令人注目。”
(三)農業(yè)活動產生的面源污染和農村企業(yè)污染
我們國家是世界農藥生產和使用第一大國,但目前有效利用率只有35%左右;每年地膜使用量約130萬噸,超過其他國家的總和;此外我國每年的化肥當季使用率只有33%左右,遠遠低于發(fā)達國家的50%的平均水平。大量的化肥農藥的適用超出了土壤的分解和自凈能力,留存于農產品和土壤之中。
此外,農村地區(qū)的集約化規(guī)?;菪箴B(yǎng)殖業(yè)迅速發(fā)展產生了大量禽畜糞便和禽畜飼料殘渣,成為了農村環(huán)境的重要污染源。據統(tǒng)計,全國有24個省份的畜禽養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖專業(yè)戶化學需氧量排放量,占到本地農業(yè)面源排放總量的90%以上。近年來,我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)每年產生38億噸畜禽糞便,有效處理率卻不到50%,其污染總量是全國工業(yè)和城市排放量的4倍多。
最后,農村地區(qū)分布了數量可觀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),這些企業(yè)主要集中在造紙、印染、電鍍、化工、建材等少數產業(yè)和土法煉磺、煉焦等落后技術上,大多數設備相對落后,產品技術層次不高,嚴重污染了環(huán)境。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廢水和固體廢物等主要污染物排放量已占工業(yè)污染物排放總量的50%以上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所排放的廢水、廢氣和廢渣占全國“三廢”排放總量的比重分別為21%、67%和89%,已經成為環(huán)境保護的突出問題。
利益相關者理論是管理學中最重要的理論之一。利益相關者主要泛指某些特定活動或在企業(yè)工作中專門從事“下注”的人,也就是某項事業(yè)或者活動中代表不同利益的參與者,具有不同的利益訴求,鑒于有限的資源與平臺,各方利益者開始進行利益交換與利益讓步,從而希冀達到各自利益最大化的理論。基于此,農村環(huán)境污染是由政府,企業(yè),農民等組合而成的一個互相聯(lián)系互相影響的系統(tǒng)。
(一)政府層面:唯經濟利益,監(jiān)管缺失
管理學中的公共選擇理論啟示我們,政府中作為組成的官員個體也擁有理性經濟人的利益訴求,由此以經濟增長作為存在基礎的發(fā)展型政府模式出現(xiàn),各級地方政府都將主要力量投入到了經濟建設上,忽視了生態(tài)建設。其次,基層的環(huán)保行政機構長期處于人財物缺失的境況。我國的環(huán)境監(jiān)管部門只設置到縣級政府,鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村層次絕大多數沒有專門的環(huán)保機構和專職環(huán)保人員,據2012年的《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》顯示,在我國,鄉(xiāng)鎮(zhèn)級設立的各類環(huán)保機構數僅為2694個,人數也只有7653名,其中還包括大量的兼職人員,而我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位共有4萬多個。而環(huán)境問題是末端治理問題,最需要基層監(jiān)管部門的有效監(jiān)管。
(二)企業(yè)層面:缺少環(huán)境意識,環(huán)保監(jiān)督缺位
企業(yè)層面的問題主要集中于三個方面:第一,大量的重污染企業(yè)基于降低企業(yè)成本的目的,將企業(yè)轉移至農村地區(qū),帶來了大量的環(huán)境污染和生態(tài)破壞,引發(fā)了眾多群體性事件;第二,農村地區(qū)分布了數量龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),大多為粗加工、高能耗、高污染率的初級工礦企業(yè),布局分散且規(guī)劃不合理,這些企業(yè)技術水平較低,環(huán)保意識欠缺,大量的“三廢”污染隨意排放;第三,目前治理環(huán)境污染的“污染者付費”原則,由于農村地區(qū)面積廣袤,人員廠房分布分散而無法實現(xiàn)。
(三)農民層面:缺少環(huán)境安全意識,物質與精神層面環(huán)保乏力
農村是農民賴以生存的環(huán)境,但現(xiàn)實是農民成為破壞農村環(huán)境的積極參加者:首先,在農業(yè)生產過程中,出于增加農業(yè)產量和降低自身勞動強度的目的,過度過量的使用農藥和化肥,超過了土壤的凈化和分解能力,引發(fā)了土壤土質和水質破壞。其次,規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)已經成為農民收入的重要組成部分,但農民缺少處理生產造成污染的能力和意識。最后,隨著經濟的發(fā)展和農村生活水平的提高,農民的生活方式也迎來了巨大的變革,以一次性塑料制品為代表的現(xiàn)代生活方式極大改善農村,然而農村地區(qū)卻沒有建立與之相適應的配套設施和衛(wèi)生觀念,簡單的填埋和焚燒無助于環(huán)境,造成了“二次污染”。
綜上所述,由于各個農村環(huán)境治理主體在角色定位、責任承擔和功能作用等方面出現(xiàn)了錯誤思維,因而使得農村環(huán)境污染問題始終難以解決。
南京大學的張玉林教授在總結當下的農村環(huán)境問題時提出當下農村環(huán)境問題的特征是“系統(tǒng)性傷害與碎片化治理”。目前的農村環(huán)境治理存在的難題就是,農村環(huán)境問題本身是一種復合污染,是一種系統(tǒng)性行為的結果,然而現(xiàn)有的治理措施卻處在“頭疼醫(yī)疼,腳痛醫(yī)腳”的狀態(tài),這導致我們在農村環(huán)境污染治理問題上的無力,我們需要采取綜合性的手段去探尋一條可行之路。
(一)政府層面:轉變發(fā)展理念,加強農村基礎設施建設,完善監(jiān)管職能
農村環(huán)境問題的強外部性決定了這個問題的解決必須由政府發(fā)揮監(jiān)管和引導的作用。要求政府從發(fā)展型政府向監(jiān)管型政府轉變,積極而正確發(fā)揮政府職能。這需要從三個方面來著手:第一,轉變投資方向和招商引資的理念,杜絕盲目上馬高污染高耗能的項目,做好環(huán)境規(guī)劃,將地方經濟發(fā)展與保護環(huán)境有機協(xié)調起來,樹立“綠色發(fā)展”的理念;第二,加大農村的公共衛(wèi)生的基礎設施投入力度,盡快完善相關設施,可以引導城市的相關設施向周邊農村地區(qū)延伸,盡快在農村地區(qū)建立一套符合農村地區(qū)特征的鄉(xiāng)村環(huán)境衛(wèi)生制度,完成農村污染物的收集——處理——排放鏈條;第三,構建農村地區(qū)的基層環(huán)境監(jiān)管機構,建立跨片區(qū)環(huán)保監(jiān)測機構,降低行政成本,此外還需要大力充實基層的人員、技術、設備和資金,解決環(huán)境監(jiān)測的客觀難題,履行好末端監(jiān)管職能。
(二)企業(yè)層面:鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉型升級,城市遷出企業(yè)增強社會責任
企業(yè)是經濟發(fā)展的排頭兵,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為農村地區(qū)經濟發(fā)展發(fā)揮了巨大的作用,然而隨著客觀環(huán)境的變化鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經成為了農村環(huán)境污染的主力軍。所以在目前的情況下,需要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行轉型升級,淘汰鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的落后產能,摒棄高耗能、高污染、低產出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。積極引入新人才,新技術,新產業(yè),以此向集約型的現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展。另一方面,政府應當設置科學合理的農村地區(qū)遷入企業(yè)標準,嚴格限制高污染企業(yè)遷入農村地區(qū),對違規(guī)企業(yè)關停整改,追究企業(yè)相關責任。積極引入環(huán)境責任代履行制度,督促排污企業(yè)履行環(huán)境責任。
(三)農村層面:促進農村自發(fā)秩序發(fā)展,確認村規(guī)民約的法律效力
首先,應當落實村委會等基層組織環(huán)境法律責任,推行環(huán)境的“社區(qū)治理”模式。借鑒“社區(qū)治理”模式,積極動員村委會等基層村民自治組織的力量,賦予并強化其環(huán)境保護職能。應當授予基層自治組織一定的職權,例如環(huán)境規(guī)章制定權,環(huán)境事務處理權,以及環(huán)境情況的監(jiān)督權。其次,確認農村習慣以及村規(guī)民約的環(huán)境保護法律效力。鑒于我國農村環(huán)境的復雜性,這些本土產生的習慣往往更能適應當地的環(huán)境和社會狀況,也更容易被當地村民接受。同時,這些村規(guī)民約能夠更好的培養(yǎng)村民的主人翁意識和環(huán)境保護意識,村規(guī)民約的制定本身就是一次極好的環(huán)境保護教育活動。
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