楊曉東

【摘 要】近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，國(guó)家財(cái)力的增強(qiáng)，民生工程的普遍實(shí)施，政府投資建設(shè)項(xiàng)目不斷增加，投入的資金量也在逐年增大，對(duì)這方面資金加強(qiáng)監(jiān)管的重要性日益顯現(xiàn)，投資審計(jì)成為各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要工作任務(wù)。

【Abstract】In recent years， with the rapid development of economic construction， the increase of national financial resources， widespread implementation of livelihood projects， the government investment construction projects continue to increase， the amount of capital investment is also increasing year by year， the funds to strengthen the supervision of the increasing importance of investment audit， has become an important task of the audit organs at all levels.

【關(guān)鍵詞】全覆蓋；政府投資審計(jì)；思考

【Keywords】full coverage； government investment audit； thinking

【中圖分類號(hào)】F239 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號(hào)】1673-1069（2018）02-0060-02

1 政府投資審計(jì)現(xiàn)狀

1.1 審計(jì)覆蓋面不夠廣

一是受機(jī)構(gòu)、人員和經(jīng)費(fèi)的限制，沒(méi)有足夠的審計(jì)資源對(duì)國(guó)家投資建設(shè)項(xiàng)目全面加以審計(jì)。二是法律法規(guī)不夠完善，有些部門、行業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目處于審計(jì)監(jiān)督之外。另外，審計(jì)人員對(duì)投資審計(jì)方面法規(guī)運(yùn)用存在困難，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題定性處理，難找到適用的處理法律法規(guī)，很多法規(guī)由于執(zhí)法主體原因，需謹(jǐn)慎使用。三是部分民營(yíng)企業(yè)項(xiàng)目因有部分政府出資找審計(jì)部門為企業(yè)的投資項(xiàng)目提供審計(jì)服務(wù)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)面臨兩難處境，一方面根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的要求，為民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展提供服務(wù)是審計(jì)部門應(yīng)該做的，另一方面受審計(jì)資源的限制，審計(jì)又力不從心，而且風(fēng)險(xiǎn)很大。

1.2 審計(jì)內(nèi)容不夠深

一直以來(lái)，由于投資領(lǐng)域的市場(chǎng)化運(yùn)作、建設(shè)管理尚不夠規(guī)范，真實(shí)性和合法性審計(jì)仍然是重點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)和揭露建設(shè)過(guò)程中的違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題仍然是投資審計(jì)的主要內(nèi)容。中介審計(jì)人員往往側(cè)重于工程造價(jià)等方面的審計(jì)，而在建設(shè)項(xiàng)目管理、資金管理、預(yù)算執(zhí)行、規(guī)范建設(shè)資金使用等方面往往沒(méi)給予重點(diǎn)關(guān)注，一方面因中介審計(jì)人員專業(yè)原因，不能揭露發(fā)現(xiàn)建設(shè)領(lǐng)域的違規(guī)腐敗現(xiàn)象，另一方面也是審計(jì)中介和審計(jì)部門合作方式上的原因。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這樣的審計(jì)內(nèi)容已經(jīng)滿足不了社會(huì)各方面對(duì)投資審計(jì)越來(lái)越高的期望。他們更關(guān)注投資是否合理、投資效益如何，對(duì)此，審計(jì)機(jī)關(guān)不管是人員、力度、審計(jì)方法、評(píng)價(jià)尺度都達(dá)不到社會(huì)各級(jí)成果運(yùn)用部門的要求。

1.3 審計(jì)方式很單一

目前，雖然部分建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)實(shí)施事前和事中審計(jì)，但大多數(shù)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)仍然以事后監(jiān)督為主，以項(xiàng)目竣工決算審計(jì)為主，缺乏必要的事前預(yù)防和事中監(jiān)控。對(duì)此，審計(jì)也只能是“事后諸葛亮”，對(duì)已給國(guó)家造成的資金損失，尚可采取一定的審計(jì)手段予以挽回或部分挽回，不能挽回的也只能當(dāng)作“藝術(shù)品”擺之。但對(duì)于工程質(zhì)量隱患，卻是無(wú)能為力，因?yàn)閷?duì)隱蔽工程的監(jiān)督，對(duì)工程質(zhì)量的檢測(cè)，不屬審計(jì)職能管轄范圍。

1.4 審計(jì)手段較落后

傳統(tǒng)的看圖紙、拖皮尺、滾測(cè)距儀等手工計(jì)算工程量的方法，依然是當(dāng)前現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核審計(jì)的主要手段，使審計(jì)人員大量有效工作時(shí)間耗費(fèi)在工程量的測(cè)量和計(jì)算上，更是加劇了審計(jì)資源和審計(jì)任務(wù)之間的矛盾，已越來(lái)越不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求。近年來(lái)各地審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)了與審計(jì)中介的合作，大量的計(jì)算機(jī)軟件運(yùn)用到投資審計(jì)領(lǐng)域中，大大減輕了投資審計(jì)人員勞動(dòng)強(qiáng)度。

2 政府投資項(xiàng)目建設(shè)易發(fā)典型問(wèn)題

①前期審批手續(xù)不完善。一是“四證”手續(xù)辦理不到位，土地證、用地規(guī)劃許可證、工程規(guī)劃許可證、施工許可證等四證不齊全。特別是在市縣區(qū)保障房、有些市政工程建設(shè)中此類現(xiàn)象較為普遍。二是在立項(xiàng)審批環(huán)節(jié)，大多數(shù)建設(shè)項(xiàng)目只有項(xiàng)目建議書批復(fù)，無(wú)可行性研究報(bào)告批復(fù)和初步設(shè)計(jì)批復(fù)。三是施工圖審查環(huán)節(jié)缺失，有的地方特別是縣級(jí)建設(shè)主管部門根本未設(shè)置施工圖設(shè)計(jì)文件審查機(jī)構(gòu)。

②以各種理由規(guī)避招標(biāo)。一是以為加快項(xiàng)目進(jìn)度為由，用會(huì)議形式直接指定項(xiàng)目實(shí)施單位，先施工后招投標(biāo)，邊施工邊設(shè)計(jì)。二是先以各種模式確定施工單位，簽訂協(xié)議，后又補(bǔ)充招投標(biāo)程序，簽訂標(biāo)準(zhǔn)施工合同備案。三是不具備邀請(qǐng)招標(biāo)條件的項(xiàng)目也采取邀請(qǐng)招標(biāo)的形式代替公開(kāi)招標(biāo)。

③施工合同簽訂前后矛盾。一是采用清單招標(biāo)的工程應(yīng)簽訂固定單價(jià)合同，但招標(biāo)后，施工合同卻簽訂為單價(jià)按相關(guān)定額、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、當(dāng)期材價(jià)據(jù)實(shí)結(jié)算，實(shí)為開(kāi)口合同。二是固定總價(jià)合同中合同價(jià)雖然是按中標(biāo)價(jià)簽訂，但在施工合同具體結(jié)算方式中卻明確為據(jù)實(shí)結(jié)算，前后矛盾。三是主要項(xiàng)目類別雖然是一類，施工合同結(jié)算方式中卻將室外食堂、道路、綠化等配套工程應(yīng)降1類的仍然按一類工程結(jié)算，多結(jié)算費(fèi)率。

④項(xiàng)目五大員不到位；在項(xiàng)目施工管理過(guò)程中，項(xiàng)目五大員項(xiàng)目經(jīng)理、施工員、質(zhì)檢員、安全員、預(yù)算員均未到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性管理。實(shí)際由非中標(biāo)單位人員全權(quán)負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的施工管理、財(cái)務(wù)開(kāi)支及處理與項(xiàng)目相關(guān)的一切事務(wù)。中標(biāo)單位未按照投標(biāo)書承諾設(shè)立項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)或即使設(shè)立了管理機(jī)構(gòu)，但是派駐的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量管理負(fù)責(zé)人、安全管理負(fù)責(zé)人等主要管理人員與投標(biāo)書人員不符，造成技術(shù)力量薄弱，與投標(biāo)書承諾的技術(shù)人員要求差距很大，從而使項(xiàng)目施工質(zhì)量低下。

⑤以墊資為由爭(zhēng)利益。采取各種模式簽訂施工協(xié)議約定先由施工單位全額墊資建設(shè)，待項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格經(jīng)結(jié)算審計(jì)后分年度付清工程款。但在實(shí)際執(zhí)行合同中施工單位往往以融資難、資金不足等理由要求政府按施工進(jìn)度支付工程款，并支付按施工進(jìn)度墊資的高額利息，結(jié)算時(shí)又要求按協(xié)議計(jì)算投資回報(bào)，失去了政府緩解資金困難的意義，助長(zhǎng)了政府盲目投資，最后因資金缺口形成“半拉子工程”。

⑥建設(shè)過(guò)程監(jiān)管較少。目前層層轉(zhuǎn)包、違規(guī)分包的現(xiàn)象還較為突出，有些項(xiàng)目還造成嚴(yán)重的質(zhì)量問(wèn)題，我國(guó)早就制定了《建筑法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)來(lái)約束違規(guī)轉(zhuǎn)分包行為。但部分建設(shè)行政主管部門還真正缺乏的是對(duì)建設(shè)過(guò)程的監(jiān)管執(zhí)行力，重審批，輕監(jiān)管，重視前置管理，忽視事中和事后監(jiān)管。

3 做好政府投資審計(jì)的建議

第一，要以依法審計(jì)為基礎(chǔ)，實(shí)事求是開(kāi)展問(wèn)題定性和審計(jì)評(píng)價(jià)。

《審計(jì)署關(guān)于適應(yīng)新常態(tài)踐行新理念更好地履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的意見(jiàn)》創(chuàng)造性地提出了三個(gè)區(qū)分審計(jì)定性判斷的新標(biāo)準(zhǔn)，指出“要嚴(yán)格遵循憲法和基本法律法規(guī)，以是否符合中央決定精神和重大改革方向作為審計(jì)定性判斷的標(biāo)準(zhǔn)，把推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把上級(jí)尚無(wú)限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把為推動(dòng)發(fā)展的無(wú)意過(guò)失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)，審慎做出結(jié)論和處理”。

第二，要堅(jiān)持“兩手抓、兩手硬”的基本點(diǎn)，形成新的審計(jì)方法常態(tài)。

審計(jì)長(zhǎng)劉家義在今年兩會(huì)“部長(zhǎng)通道”說(shuō)“審計(jì)工作將本著適應(yīng)新常態(tài)、踐行新理念的原則，堅(jiān)持兩手抓：即一手抓重大違法違紀(jì)問(wèn)題，促進(jìn)依法行政和科學(xué)發(fā)展；一手抓重大體制障礙、制度性缺陷，促進(jìn)深化改革?！痹谛鲁B(tài)下要更好地做好政府投資審計(jì)工作，筆者認(rèn)為應(yīng)一方面抓利益輸送，查處重大經(jīng)濟(jì)犯罪案件。另一方面要揭示工程建設(shè)領(lǐng)域中管理漏洞，促進(jìn)體制、機(jī)制、制度改革完善。要從施工合同、項(xiàng)目班子實(shí)際管理人員、施工質(zhì)量等關(guān)鍵因素進(jìn)行深入剖析，從而揭示建設(shè)單位管理漏洞，促進(jìn)其體制、機(jī)制、制度進(jìn)一步改進(jìn)。

第三，要以強(qiáng)化追責(zé)問(wèn)責(zé)為切入點(diǎn)，促進(jìn)審計(jì)整改落實(shí)。建立政府投資項(xiàng)目問(wèn)責(zé)機(jī)制，成立專門政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)整改檢查、督察小組，狠抓整改落實(shí)。嚴(yán)格追責(zé)問(wèn)責(zé)，防止違規(guī)違法問(wèn)題再次發(fā)生。