聶珺

摘 要：就當(dāng)前形勢下簡單的對“雙規(guī)”和留置進(jìn)行比較分析，從法律淵源、權(quán)利主體、適用對象、適用場所以及律師介入問題分別進(jìn)行了論述，提出個人的一點意見。留置作為一項獨立的監(jiān)察新權(quán)力，怎樣合理準(zhǔn)確把握這種強制措施，合法合規(guī)使用留置措施是監(jiān)察委實現(xiàn)職能目的的重要保障。

關(guān)鍵詞：留置；“雙規(guī)”；法律淵源；適用對象；適用場所

中圖分類號：D9文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.06.064

留置自從《決定》 中將其作為一種強制措施備受爭議，尤其是其是否會取代“雙規(guī)”以及存在的一些法律問題直到目前仍是眾說紛紜。留置在當(dāng)前的政治框架下被賦予新的涵義，對比“雙規(guī)”二者有諸多不同。

1 法律淵源

“雙規(guī)”一詞最早見于1990年12月9日國務(wù)院頒布的《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》（1997年5月9日廢止），條例規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件調(diào)查中有權(quán)“責(zé)令有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點就監(jiān)察事項涉及的問題做出解釋和說明”。1993年，中紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公后，“雙規(guī)”的使用范圍擴(kuò)大。1994年5月1日《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》的施行，使“雙規(guī)”在黨內(nèi)的使用有了依據(jù)?！半p規(guī)”并非正式司法程序的一部分，而是一個先于司法程序的對人身自由進(jìn)行限制的黨內(nèi)措施，具有一定的強制性但是本質(zhì)上有別于刑事訴訟中的強制措施。

留置在現(xiàn)行的刑事訴訟法、行政監(jiān)察法、中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例中并沒有明確的規(guī)定，僅在《警察法》第九條第二款中有所體現(xiàn)。 留置作為一種行政強制措施，司法部門的這一行為兼具行政性和司法性雙重性質(zhì)，能夠強制違法犯罪嫌疑人到案接受調(diào)查，起到維護(hù)社會治安穩(wěn)定、打擊違法犯罪活動的司法目的，更是公安機(jī)關(guān)常用的司法措施。但是有專家指出《監(jiān)察法草案》中的留置不同于《警察法》中的留置，雖然《決定》中將留置列入強制措施，但是行為主體即監(jiān)察委人員的轉(zhuǎn)隸也只包括紀(jì)委和檢察院中的相關(guān)職能部門人員，為達(dá)到監(jiān)察目的時間上也理應(yīng)長于《警察法》中留置的時間規(guī)定。

2 行使權(quán)利的主體

根據(jù)究中紀(jì)委作出的相關(guān)政策解釋，有權(quán)使用“雙規(guī)”的機(jī)關(guān)只能是縣級以上（含縣級）紀(jì)檢部門。中紀(jì)委的政策解釋很明確的指出使用“雙規(guī)”的權(quán)利主體毫無爭議，并對主體級別給出明確指示，嚴(yán)格限制權(quán)力主體可以有效避免權(quán)力濫用，但是對于紀(jì)委自身手握權(quán)利是否會滋生腐敗也是公眾關(guān)心的焦點。

行使留置措施的主體是國家監(jiān)察委員會。監(jiān)察委員會作為與國務(wù)院平行的政治機(jī)關(guān)，其職能的內(nèi)涵與外延也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，性質(zhì)當(dāng)然也有所不同，這也是很多人疑惑已有行政監(jiān)察機(jī)關(guān)還要設(shè)立監(jiān)察委的地方。作為一種政治機(jī)關(guān)，不同于政府行政部門，更不是整合后司法部門，其政治內(nèi)涵難以說清，不過值得肯定的是將權(quán)力集中到監(jiān)察委不僅可以節(jié)約司法資源也可以更有效地對針對性案件辦理查處。監(jiān)察權(quán)是從中紀(jì)委和檢察院所述權(quán)利中剝離出的一項新權(quán)力，留置是行使監(jiān)察權(quán)的一項強有力的強制措施，其性質(zhì)是屬于行政權(quán)還是司法權(quán)，還是說一項綜合性權(quán)力？如果認(rèn)為這是一項司法權(quán)力，那么非司法機(jī)構(gòu)卻擁有司法權(quán)力會不會造成當(dāng)前我國依法治國框架下司法體系結(jié)構(gòu)的混亂。若因此將其界定為一種行政權(quán)力，《監(jiān)察法草案》中對于留置日期折抵刑期的規(guī)定又該如何理解，非司法性質(zhì)強制措施可以折抵刑事處分刑期，完全是兩個不同范疇的概念放到一起比較，即便是之前的“雙規(guī)”也沒有如此特權(quán)，也沒有法律依據(jù)可尋。

3 適用對象問題

“雙規(guī)”適用的對象，中紀(jì)委在不同時期作出的解釋也不同，對象涵蓋范圍也在不斷的變化，由最初凡是涉及違規(guī)違紀(jì)案件的黨員和非黨人士全部適用，到近些年隨著反腐敗力度日益加深，對適用對象要求也逐漸嚴(yán)格，目前要求只對“立案”黨員適用，也僅限定到黨員。紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)通常是在掌握一些違紀(jì)事實及證據(jù)的前提下，對需要立案調(diào)查的黨員或行政檢查對象采取“雙規(guī)”措施。對于“雙規(guī)”對象在未受到紀(jì)律處分之前仍然保留原職位，只是不能正常主持工作。

監(jiān)察對象要求對從事公權(quán)力的公職人員進(jìn)行全覆蓋，這也是一項創(chuàng)新，更是對“雙規(guī)”的重大突破。草案采用列舉的方式，并在最后列明其他依照法律從事公務(wù)的人員這種兜底條款 ，彌補列舉不能窮盡的缺陷。一則是對公務(wù)員和參公人員的監(jiān)察無可爭議，這也是對國家權(quán)利監(jiān)督最基本的要求；一種是監(jiān)察職務(wù)具有公權(quán)力性質(zhì)人員（突破人們對公權(quán)力的認(rèn)識，擴(kuò)大“公辦、集體”的范圍），這部分列舉方式有些欠缺，對于國家工作人員或者以國家工作人員論的部分可以參照刑法中有關(guān)表述方法，清晰明確的給出對象定義，可以一定程度上避免措施運用中產(chǎn)生爭議難以取得公信力的現(xiàn)象。

對比兩者的適用范圍可以看出，留置權(quán)的適用范圍明顯要比“雙規(guī)”擴(kuò)大許多。首先，不以黨員為界限劃分適用對象?！半p規(guī)”只對黨員適用，導(dǎo)致一些非黨人員一種僥幸心理，認(rèn)為不是黨員，雖然違反了黨規(guī)黨紀(jì)但是沒有涉嫌犯罪并不需要接受處罰，所以無需擔(dān)心一些小錯誤。即便是有違法行為，按照“雙規(guī)”處理模式以輕替重，甚至用行政處分代替刑事處分，免去牢獄之苦有可能還可以繼續(xù)享受行政待遇，致使很多人有恃無恐。留置對象范圍的擴(kuò)大讓人們重新認(rèn)識自身的違法違規(guī)甚至犯罪問題嚴(yán)重性，也符合當(dāng)前把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠的要求，消除處理“雙規(guī)”對象避重就輕的不良影響，對于提高工作人員的工作作風(fēng)和態(tài)度都有極大幫助；其次，留置對所有行使公權(quán)力的人均適用，尤其是受委托從事公務(wù)的人員，這一規(guī)定打破了“體制內(nèi)”的說法，形成了對整個大范圍的監(jiān)督監(jiān)管，彌補了中紀(jì)委只對公職單位內(nèi)進(jìn)行督查的缺陷，監(jiān)察委的全面監(jiān)察能夠有效避免一些手握國家權(quán)力卻在“雙規(guī)”對象之外違規(guī)違紀(jì)知法犯法的現(xiàn)象。

4 適用場所問題

“雙規(guī)”按照含義其“指定時間、指定地點”交代問題，這里指定地點通常是賓館、旅店等場所，這些場所往往僻靜，少有外界人員往來，吃住比較方便，對安全要求極高，保證“雙規(guī)”對象身心健康，對一切可能存在安全隱患或者可能出現(xiàn)的意外情況提前預(yù)防做好準(zhǔn)備工作。

留置場所目前并沒有給出具體指示，有人建議沿用“雙規(guī)”的場所，有人建議對現(xiàn)有的看守所稍加改造直接使用。對于“雙規(guī)”的場所用作留置場所完全沒有監(jiān)察委的威懾力，會使留置對象認(rèn)識不到問題的嚴(yán)重性，抱著最多按照以往慣例用黨內(nèi)處罰代替行政處分，甚至用行政處分代替刑事處罰的僥幸心理，僅交代一些輕微問題，完全不能達(dá)到懲處犯罪、依法治國的目的，違背設(shè)立監(jiān)察委的本意。對于看守所，首先看守所是針對犯罪人員，留置對象尚未進(jìn)入司法程序，是違規(guī)違紀(jì)還是涉嫌犯罪都尚未定論，直接在看守所留置未免有些未經(jīng)審查就加棺定論；其次若在看守所，司法部門必定介入，那么此時律師介入是不是也認(rèn)為是合理的，這樣會不會影響案件中監(jiān)察部門權(quán)利的形使，多部門介入權(quán)力交叉重合，資源浪費；再者，留置雖然僅是調(diào)查清楚問題的一種強制措施，留置期間依法取得的證據(jù)可以直接移交檢察院使用，比“雙規(guī)”的責(zé)任大，卻沒有在看守所執(zhí)行的那么嚴(yán)格。個人認(rèn)為對于留置場地，可以借鑒“雙規(guī)”場所的僻靜安全要求，結(jié)合看守所的監(jiān)管要求，實行24小時不涉及個人隱私的錄音錄像，避免侵害人身權(quán)利非法手段的使用，保護(hù)留置對象人身權(quán)利同時可以為非法證據(jù)的排除掃清障礙。

5 律師介入問題

在“雙規(guī)”中不存在這一問題的，因為“雙規(guī)”僅是一種黨內(nèi)紀(jì)律措施，如若“雙規(guī)”兌現(xiàn)涉嫌違法犯罪會 移交檢察院，此時才會涉及律師介入的問題。

留置對象既包括違規(guī)違紀(jì)人員也包括貪污賄賂、瀆職侵權(quán)、職務(wù)犯罪等這些觸犯刑法的人，因此有人對律師能否介入提出疑問。就目前從山西、北京、浙江這三個試點的辦案程序來看，不存在律師介入監(jiān)察委在辦案件的狀況。人大授權(quán)試點的決定明確表示，留置措施不屬于刑事訴訟強制措施，故不能依據(jù)刑訴法允許律師介入。個人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)有條件的賦予留置對象委托律師的權(quán)利。在留置調(diào)查期間尚未明確刑事犯罪之前，拒絕律師介入，不僅有利于監(jiān)察委對實施情況的調(diào)查，也有利于對留置對象名譽權(quán)的保護(hù)，以免造成公眾對其一旦留置即犯罪的錯誤認(rèn)識。當(dāng)監(jiān)察委決定刑事立案或移送檢察院時，及時告知留置對象有權(quán)委托律師，這也有利于保障人權(quán)，預(yù)防冤假錯案的發(fā)生。如果等到移交檢察院才允許律師的介入未免有些太遲了，同時加大了當(dāng)事人為自己辯護(hù)和律師調(diào)查取證及時了解案情為當(dāng)事人辯護(hù)的難度。

本文只是就當(dāng)前形勢下簡單的對“雙規(guī)”和留置進(jìn)行比較分析，從法律淵源、權(quán)利主體、適用對象、適用場所以及律師介入問題分別進(jìn)行了論述，提出個人的一點意見。留置作為一項獨立的監(jiān)察新權(quán)力，怎樣合理準(zhǔn)確把握這種強制措施，合法合規(guī)使用留置措施是監(jiān)察委實現(xiàn)職能目的的重要保障。

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