摘 要 留置在十九大之后替代了之前一直實(shí)行的雙規(guī)。本文從中國(guó)監(jiān)察制度的發(fā)展尋找可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)，從雙規(guī)的性質(zhì)及實(shí)施中存在的法律問(wèn)題中分析其被取代的原因，從留置制度建設(shè)思考分角度討論留置的意義以及留置的主體、場(chǎng)所、后續(xù)問(wèn)題的解決等。從雙規(guī)到留置的改革，是社會(huì)主義法治社會(huì)反腐的需要，留置的制度建設(shè)也要符合習(xí)近平新時(shí)代社會(huì)主義思想。

關(guān)鍵詞 監(jiān)察制度 雙規(guī) 留置 反腐

作者簡(jiǎn)介：張津婕，揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院研究生，研究方向：行政法。

中圖分類號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.302

從古至今，有官僚制度，就會(huì)有監(jiān)察制度，回顧并總結(jié)我國(guó)歷代的監(jiān)察機(jī)制的發(fā)展，隨著監(jiān)察制度的發(fā)展和完備，統(tǒng)治者的封建專制統(tǒng)治得以逐漸鞏固，封建社會(huì)逐漸穩(wěn)定并不斷發(fā)展，而且也為后世積累了珍貴的文化遺產(chǎn)，提供了大量可供借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。監(jiān)察作為腐倡廉一個(gè)重要的途徑，為歷代所重視。

一、中國(guó)古代監(jiān)察制度

（一） 發(fā)展概況

為了監(jiān)察百官，維護(hù)封建王朝的統(tǒng)治地位，我國(guó)古代設(shè)置了監(jiān)察制度。從秦始皇建立了封建專制統(tǒng)治國(guó)家開始，監(jiān)察制度也就應(yīng)運(yùn)而生，到了魏晉南北朝，隨著統(tǒng)治者對(duì)監(jiān)察意義的重視，監(jiān)察制度開始得以發(fā)展，隋唐時(shí)期監(jiān)察方面的立法不斷完善，到了宋元，嚴(yán)密的監(jiān)察機(jī)構(gòu)強(qiáng)化了監(jiān)察的作用，最終于明清時(shí)期有了完備的監(jiān)察體系。經(jīng)歷了千年的風(fēng)雨洗禮，監(jiān)察制度一脈相承的基礎(chǔ)上不斷完善，有力的保障了國(guó)家的統(tǒng)治秩序，其中有些做法，對(duì)當(dāng)今監(jiān)察制度建設(shè)仍能起到很好的借鑒作用。

（二） 中國(guó)古代監(jiān)察制度的主要特點(diǎn)

1. 監(jiān)察活動(dòng)有法可依。我國(guó)古代監(jiān)察過(guò)程中，恪守"以法理官"的監(jiān)察原則，依法監(jiān)察的重要性已經(jīng)在朝廷上下得到很好的普及。西漢開創(chuàng)了監(jiān)察專門性立法的先河，《監(jiān)御史九條》《六條問(wèn)事》等監(jiān)察方面的立法，給監(jiān)察立法的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。為了給監(jiān)察活動(dòng)提供更好的法律支撐，貞觀年間，唐太宗在隋代的察吏六條的基礎(chǔ)上，親自巡行監(jiān)察地方官吏。隨著監(jiān)察機(jī)構(gòu)的逐步嚴(yán)密，監(jiān)察立法的逐漸重視，監(jiān)察的范圍也在不斷的擴(kuò)大，清朝的《欽定臺(tái)規(guī)》為不斷涉及到行政、禮儀、社會(huì)等領(lǐng)域的監(jiān)察權(quán)提供了法律依據(jù)。這些監(jiān)察立法，一脈相承的基礎(chǔ)上，體系發(fā)展的越來(lái)越完善，對(duì)后世產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，

2. 監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)。縱觀中國(guó)古代的監(jiān)察史，會(huì)發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)構(gòu)從監(jiān)察與行政合一，到監(jiān)察與行政逐步分離。秦漢時(shí)期御史大夫，司吏校尉和刺吏都具有檢察職能，但是監(jiān)察權(quán)和行政權(quán)沒有分開。漢武帝時(shí)期，設(shè)立了十三州刺史，監(jiān)察與行政開始分離。為了更好的監(jiān)察百官，唐朝設(shè)置了臺(tái)院，殿院，察院的監(jiān)察制度。到了元朝，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的地位得到了提升，與最高行政機(jī)關(guān)中書省，最高軍事機(jī)關(guān)樞密院地位同等重要，而且還可以監(jiān)督彈劾中書省和樞密院的官員。明代為了加強(qiáng)對(duì)六部的監(jiān)督，創(chuàng)建了都察院制度，設(shè)置了六科給事中的言諫監(jiān)察系統(tǒng)。在中央， 監(jiān)察機(jī)構(gòu)擁有獨(dú)立的檢察權(quán)。在地方上， 實(shí)行行政監(jiān)督和執(zhí)行相對(duì)獨(dú)立的行政二分制度。這樣自上而下的層層監(jiān)察，能有效地行使監(jiān)督權(quán)， 提高監(jiān)察效率。

（三）啟示

1.完善監(jiān)察法律體系。中國(guó)古代監(jiān)察制度之所以在歷朝歷代的更替中得以延續(xù)，并且不斷完善發(fā)展，最重要的原因之一就是有嚴(yán)密的監(jiān)察法律體系，并且依法進(jìn)行監(jiān)察。時(shí)代不同，監(jiān)察的方式和社會(huì)背景可能不同，但是監(jiān)察的目的，為了維護(hù)國(guó)家秩序以及社會(huì)穩(wěn)定秩序的目標(biāo)是不變的。我們?cè)诮ㄔO(shè)法治國(guó)家的過(guò)程中，要以史為鑒，借鑒其中合理可行的方式，完善監(jiān)察法律體系。

2.減少對(duì)監(jiān)察權(quán)的干預(yù)。歷史上王朝得以延續(xù)數(shù)百年，經(jīng)濟(jì)政治文明達(dá)到發(fā)展的巔峰，都離不開完善的監(jiān)察制度。從目前來(lái)看， 雖然立法、司法和行政相互配合，都有明確的職能， 但監(jiān)察權(quán)一直沒有完善的法律支撐來(lái)鞏固其法律地位，有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)職能交叉的情況。監(jiān)察機(jī)構(gòu)擁有獨(dú)立性， 才能讓監(jiān)察功能得到最大程度的發(fā)揮，在社會(huì)中形成清正廉潔的風(fēng)氣。

二、雙規(guī)

（一） 雙規(guī)的性質(zhì)

從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，雙規(guī)并不是嚴(yán)格意義上的法律術(shù)語(yǔ)，也并非正式司法程序的一部分，它先于司法程序，是中國(guó)共產(chǎn)黨在進(jìn)行紀(jì)律檢查方面調(diào)查的一個(gè)措施，是指共產(chǎn)黨黨員在接受檢察機(jī)關(guān)調(diào)查前的黨內(nèi)調(diào)查，是一種限制人身自由的隔離審查，主要目的是調(diào)查該黨員是否具有違反黨的紀(jì)律的行為，防止被調(diào)查人拖延時(shí)間、逃避調(diào)查，甚至串供、外逃，從而既維護(hù)黨紀(jì)的嚴(yán)肅性，又教育本人和廣大黨員。

（二） 雙規(guī)在實(shí)行中存在的法律問(wèn)題

1.限制人身自由的合法性問(wèn)題。結(jié)合《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例 》和 《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》的規(guī)定，從雙規(guī)在實(shí)踐中執(zhí)行的情況來(lái)看 ， “雙規(guī) ”期間 ， 違紀(jì)嫌疑人不能隨意離開規(guī)定地方和規(guī)定地點(diǎn)，也不能隨意與外界聯(lián)系 ， 其人身自由是處于被限制的狀態(tài)。

由于雙規(guī)不屬于司法程序，監(jiān)察機(jī)關(guān)也是秘密地調(diào)查，不向外界公開，雙規(guī)期間，被調(diào)查人員基本與外界隔離，在雙規(guī)結(jié)束，轉(zhuǎn)為司法程序之前，律師是不可以會(huì)見被調(diào)查人的。此外，被雙規(guī)的期限不算入刑期，因?yàn)檫@不屬于刑法上面的羈押期間，也無(wú)權(quán)獲得國(guó)家賠償。

在法治社會(huì)中 ， 程序的正義的重要性是不可置否的 ，雖然社會(huì)上腐敗行為造成了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)和分配不公，破壞了社會(huì)穩(wěn)定和秩序，侵犯了廣大人民群眾的利益，我們也不應(yīng)忽視了被調(diào)查的人員也享有憲法賦予其權(quán)利的事實(shí)。

2.雙規(guī)規(guī)定對(duì)象的不全面性。在雙規(guī)通常用于查處涉嫌違反黨的紀(jì)律的黨員，但在實(shí)踐過(guò)程中，也有雙規(guī)被違規(guī)使用在非黨員的農(nóng)民，生二胎的婦女等非黨員身上的報(bào)道。隨著監(jiān)察制度的發(fā)展，由監(jiān)察委員會(huì)對(duì)非黨員進(jìn)行“兩指”，黨員一般由紀(jì)委適用“雙規(guī)”。

從本質(zhì)上來(lái)講，雙規(guī)和兩指就是兩塊牌子，一班人馬，內(nèi)容是一樣的，只是說(shuō)法不同。雙規(guī)在實(shí)踐中的合法性一直處于爭(zhēng)議狀態(tài)，如果說(shuō)一直以來(lái)，雙規(guī)是靠黨紀(jì)對(duì)黨員的規(guī)范來(lái)得以實(shí)施，那非黨員就沒有理由在發(fā)現(xiàn)其有違法事實(shí)而不走司法程序。與其這樣，不如規(guī)范制度，保證程序的公平和正義，使標(biāo)準(zhǔn)得以統(tǒng)一。endprint

3.雙規(guī)期限的隨意性?！半p規(guī)”的時(shí)間長(zhǎng)短， 從一開始無(wú)限制期限到6個(gè)月等有限制期限的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)雙規(guī)經(jīng)歷了不斷發(fā)展完善，雙規(guī)存在發(fā)揮過(guò)一定的歷史作用。但是，雙規(guī)的局限性是我們有目共睹的，以及其中不符合社會(huì)主義法治建設(shè)的發(fā)展潮流的部分都應(yīng)該剔除，在十九大后，雙規(guī)最終被留置取代。

三、留置

全國(guó)人大常委會(huì)《決定》賦予監(jiān)察委員會(huì)對(duì)被調(diào)查人員采取留置措施的權(quán)力，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議決定：在全國(guó)各地推開國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作。為了規(guī)范留置措施的運(yùn)行，應(yīng)結(jié)合中國(guó)監(jiān)察制度的發(fā)展，在三個(gè)試點(diǎn)省份中總結(jié)出的經(jīng)驗(yàn)，以及雙規(guī)在實(shí)踐中存在的不足，在其制度建設(shè)過(guò)程中明確留置的主體，對(duì)象，期限等基本問(wèn)題，使其符合習(xí)近平新時(shí)代社會(huì)主義思想，順應(yīng)中國(guó)當(dāng)下時(shí)代發(fā)展的潮流。

（一） 留置的性質(zhì)

1.留置的起源。留置一詞的具體解釋在行政監(jiān)察法、刑事訴訟法、和中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查各種條例中，都沒有明確的規(guī)定。在《警察法》中，第九條第二款規(guī)定，對(duì)被盤問(wèn)人的留置時(shí)間自帶至公安機(jī)關(guān)之時(shí)起不超過(guò)二十四小時(shí)，在特殊情況下，經(jīng)縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)至四十八小時(shí)，并應(yīng)當(dāng)留有盤問(wèn)記錄 。這里的留置是一種強(qiáng)制措施，既具有行政性也具有司法性，是公安機(jī)關(guān)用于打擊犯罪活動(dòng)的措施。

十九大后，留置取代雙規(guī)，又賦予了留置新的意義，作為一種調(diào)查措施，它的本質(zhì)和警察法中的留置盤問(wèn)是有區(qū)別的。

2. 留置措施的行使主體。第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議決定在各省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，行使監(jiān)察職權(quán)。留置措施是為了開展監(jiān)察活動(dòng)實(shí)施的措施，其行使主體為各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。此外，決定還將縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局和人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)，這樣明確了主體范圍更有利于規(guī)范留置的實(shí)施。

3.留置措施的行使對(duì)象?！稕Q定》指出試點(diǎn)地區(qū)的監(jiān)察委員會(huì)，對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察。要規(guī)范留置措施的行使，首先需要根據(jù)法律規(guī)定，明確對(duì)象，即“行使公權(quán)力的公職人員”的具體范圍。其次，要明確行使公權(quán)力公職人員問(wèn)題嚴(yán)重到什么程度才能被留置：調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為并作出處置決定；對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。

（二）留置過(guò)程中的注意事項(xiàng)

1.留置場(chǎng)所要求。監(jiān)察委員會(huì)可以利用看守所的設(shè)施優(yōu)勢(shì)，對(duì)被調(diào)查人員進(jìn)行統(tǒng)一留置，在留置場(chǎng)所設(shè)置辦公地點(diǎn)，建立嚴(yán)密的安全防范和應(yīng)急處理機(jī)制。被調(diào)查人員更快的交代事實(shí)的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)人權(quán)的保障，選擇合理合法的方式留置被調(diào)查人員。

監(jiān)察委員會(huì)的留置場(chǎng)所應(yīng)按照規(guī)定設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，包括留置場(chǎng)所本身也要做好防護(hù)措施。留置場(chǎng)所應(yīng)實(shí)行24小時(shí)的全方位視頻監(jiān)控，設(shè)置專門看守人員和具有醫(yī)療資格的急救人員，被留置人員出現(xiàn)疾病死亡等情形時(shí)，保證留置人員的生命健康權(quán)。

2. 留置看管人員及責(zé)任。被留置人在留置期間，要按照“誰(shuí)留置、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則進(jìn)行看管。為了保障人權(quán)，被留置時(shí)同時(shí)通知家屬，并且可以在監(jiān)察委員會(huì)同意的情況下或事實(shí)交代清楚的情況下進(jìn)行會(huì)見。

監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)設(shè)置專門的執(zhí)行部門，配合看守所的工作人員負(fù)責(zé)留置的執(zhí)行和人員看管問(wèn)題。實(shí)行面對(duì)面、不間斷看管，安排專人巡邏。保證被看管人員的人身安全，以及避免傷害看管的工作人員，預(yù)防被留置人員逃脫，直到審查結(jié)束后交接完成。

3.監(jiān)察委員會(huì)的合法性問(wèn)題。監(jiān)察委員會(huì)的留置權(quán)，目前并沒有相關(guān)法律規(guī)定，僅僅靠會(huì)議文件等決定，不能符合依法治國(guó)的要求，根據(jù)職權(quán)法定原則，為了防止權(quán)力的濫用權(quán)力，保護(hù)被留職人員的合法利益，應(yīng)當(dāng)修改憲法，建立并完善國(guó)家監(jiān)察制度，賦予其合法的權(quán)利，并讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

（三） 留置對(duì)象的權(quán)利保障

實(shí)施留置措施的同時(shí)，也要注意保護(hù)被調(diào)查人員的合法權(quán)益。

1.留置期間應(yīng)能折抵刑期。無(wú)論是從執(zhí)行方式，還是從對(duì)被調(diào)查人員的強(qiáng)制程度來(lái)看，留置措施都與監(jiān)視居住有著很大程度上的相似。《刑法》、《刑事訴訟法》等明確規(guī)定，有關(guān)判處管制的，指定居所監(jiān)視居住一日折抵刑期一日，先行羈押一日折抵刑期二日；判處拘役、有期徒刑的，指定居所監(jiān)視居住二日折抵刑期一日，先行羈押一日折抵刑期一日 。那么，留置也應(yīng)該納入法治的軌道，遵循現(xiàn)有法律的規(guī)定，根據(jù)法院判處情況，決定留置折抵刑期的情況。即被調(diào)查人員被法院判處管制的，則留置一日折抵刑期一日；如果被法院判處拘役、有期徒刑的，則留置二日折抵刑期一日。

2. 留職期間法律援助人員是否可以介入。從以往雙規(guī)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，被調(diào)查人員在強(qiáng)制措施實(shí)行過(guò)程中，律師是不可以介入案件的。這樣被調(diào)查人的權(quán)利就得不到很好的保護(hù)。應(yīng)結(jié)合被調(diào)查人員案情，在規(guī)定范圍內(nèi)的案件，自被調(diào)查人被訊問(wèn)之日起，由監(jiān)察委員會(huì)決定是否可以許可律師會(huì)見，如重大貪污受賄類案件，被調(diào)查人會(huì)見律師應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察委員會(huì)許可。

四、結(jié)語(yǔ)

在中國(guó)特色社會(huì)主義法治社會(huì)中，要借鑒古代監(jiān)察制度長(zhǎng)處，在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)監(jiān)察制度立法，減少對(duì)監(jiān)察權(quán)的干預(yù)，在監(jiān)察中加強(qiáng)對(duì)人權(quán)的保障，使之符合習(xí)近平新時(shí)代社會(huì)主義思想，早日實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的總目標(biāo)。

注釋：

尹維達(dá).留置措施初探.太原理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）.2017-04-25.

王曉.監(jiān)察委員會(huì)的留置措施論要.北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）.2017-04- 20.endprint