王惠琴

[提要] 國土空間開發(fā)格局受到國土空間承載能力、政策環(huán)境以及發(fā)展階段等多種因素的影響。優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，政府應該充分考慮影響因素，合理規(guī)劃，積極完善組織協(xié)同機制、利益補償機制及績效評估機制。

關鍵詞：國土空間；影響因素；作用機制

基金項目：教育部人文社科研究一般項目：“滇桂黔連片特困地區(qū)社會-生態(tài)系統(tǒng)脆弱性與國土空間開發(fā)格局優(yōu)化研究”（15YJAZH072）；廣西區(qū)哲社規(guī)劃基金項目：“廣西中小城鎮(zhèn)建設用地保障問題研究”（15DJY001）

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年1月21日

國土是區(qū)域社會和經濟發(fā)展的空間載體。我國經過四十年的改革發(fā)展，支撐經濟社會發(fā)展的國土空間條件發(fā)生了巨大變化，在當前我國資源環(huán)境問題突出、經濟結構戰(zhàn)略性調整的背景下，國土空間開發(fā)格局及優(yōu)化越來越受到決策層關注和重視。黨的“十八大”報告首次將優(yōu)化國土空間開發(fā)格局提到戰(zhàn)略高度，被確定為我國生態(tài)文明建設的首要任務?，F(xiàn)有理論和國外發(fā)展經驗不足以提升我們對國土空間格局演變過程和機理的認知?；诖?，本文對國土空間開發(fā)格局的影響因素和作用機制進行分析。

一、國土空間開發(fā)的內涵

從區(qū)域經濟學的角度看，國土空間開發(fā)格局，是較長時期的生產生活等經濟活動形成的經濟要素在一定地理空間里的分布格局。從其內涵而言，國土空間主要包括三個方面：一是城市空間，是指主要提供第二產業(yè)和第三產業(yè)為主要功能的國土空間，產業(yè)結構主要包括工業(yè)和服務業(yè)，是現(xiàn)代社會中人們生產生活的主要場所，包括各種大中小型的城市或城市群。這類區(qū)域開放的強度一般比較大；二是農村空間，主要是以提供第一產業(yè)作為主要功能的國土空間，該類空間的產業(yè)結構主要是農業(yè)，具體體現(xiàn)為各類村莊和小鎮(zhèn)。隨著城鎮(zhèn)化的推進，城市空間不斷增加，農業(yè)空間有所縮小；三是生態(tài)空間，主要以提供生態(tài)產品為主體功能，具體包括各類森林、河流、湖泊、濕地等自然空間，這類空間開發(fā)強度更低。國土空間開發(fā)應該充分考慮不同土地空間的主體功能，統(tǒng)籌安排農業(yè)、工業(yè)和服務業(yè)的協(xié)調發(fā)展，在對自然資源合理開發(fā)利用的同時，充分保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)人口、資源與環(huán)境的均衡。

二、國土空間開發(fā)格局的影響因素

（一）承載能力?！俺休d能力”是生態(tài)學的重要概念，原本是指用以衡量特定區(qū)域在某一環(huán)境條件下可維持某一物種個體的最大數(shù)量。按照聯(lián)合國教科文組織的定義，它是指在可預見的時期內，利用本地資源及其他自然資源和智力、技術等條件，在保護符合其社會文化準則的物質生活水平下所持續(xù)供養(yǎng)的人口數(shù)量。承載能力主要包括一定地區(qū)的資源承載能力和環(huán)境承載能力。一個區(qū)域在一定時期內，土地資源、水資源、森林資源、礦產資源等承載能力是有一定的限度的。進行國土空間開發(fā)，首先要考慮的就是一定區(qū)域的承載能力。不同地區(qū)承載能力不同。比如，在我國滇桂黔石漠化地區(qū)，生態(tài)極其脆弱，并不適合進行大規(guī)模和高強度的開發(fā)建設。如果在這一地區(qū)強行發(fā)展產業(yè)，勢必對生態(tài)系統(tǒng)造成毀滅性的破壞，因此應該減少人口和產業(yè)，實施易地搬遷，維護地區(qū)生態(tài)功能。

（二）政策環(huán)境。政策環(huán)境是政策生成、運行、發(fā)生作用過程中一切條件的總和，是影響國土空間開發(fā)的又一重要因素。具體來說，主要包括發(fā)展戰(zhàn)略、經濟發(fā)展模式及體制等。發(fā)展戰(zhàn)略對國土開發(fā)格局的影響最為明顯，比如我國改革開放以來，實施的是對東南沿海率先開放開發(fā)的發(fā)展戰(zhàn)略，這一地區(qū)的國土空間開發(fā)明顯加速。十六屆三中全會提出區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略以后，中西部地區(qū)開發(fā)提速，逐步扭轉區(qū)域發(fā)展差距拉大的趨勢，形成東中西相互促進、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展的新格局；經濟發(fā)展模式是指一個國家或地區(qū)經濟發(fā)展的實現(xiàn)模式，它可分為粗放型和集約型兩種模式。粗放型發(fā)展方式是指產出的增長主要依靠擴大資本和勞動等生產要素的投入來實現(xiàn)的發(fā)展方式。由于不依賴技術進步，表現(xiàn)在投入產出比上的效益指標沒有明顯的提高。而集約型發(fā)展方式指的是產出的增長主要依靠技術進步，提高要素生產率實現(xiàn)的發(fā)展方式，表現(xiàn)為投入產出指標的不斷提高。粗放型的發(fā)展方式下，各種高能耗、高污染的產業(yè)紛紛上馬，土地利用效率低下，土地資源大量被破壞，大量的土地資源未能產生應有的效益，影響了經濟社會可持續(xù)發(fā)展。在集約型發(fā)展模式下，土地資源的稀缺性得到重視，國土空間開發(fā)的格局也更加科學。此外，經濟體制也是影響國土開發(fā)的因素之一。在計劃經濟體制下，要素完全按照從上而下的計劃進行配置，低層級政府組織經濟活動的積極性不高，包括土地在內的各類生產要素的配置勢必難以優(yōu)化。

（三）發(fā)展階段。區(qū)域空間和發(fā)展階段并非簡單的線性關系。1965年，威廉姆森發(fā)表《區(qū)域不平衡與國家發(fā)展過程》一文，通過對經濟增長的實證資料數(shù)據進行橫向分析和以時間為序的縱向分析，提出了區(qū)域經濟差距的倒U型曲線理論，認為均衡與增長之間的替代關系依時間的推移而呈非線性變化，其變動的軌跡是“先拉大，后改進”。按照這一理論，一個國家或地區(qū)在發(fā)展初期，區(qū)位條件好、資源稟賦高的地區(qū)和城市得到優(yōu)先發(fā)展，成為區(qū)域經濟的增長極。隨著增長極的發(fā)展，區(qū)域的空間資源會趨于緊張，土地、勞動力等要素價格趨于上升，進而需要引導經濟活動從增長極向周邊土地和勞動力價格較低的區(qū)域及城市擴散，促進區(qū)域經濟發(fā)展協(xié)調均衡發(fā)展。顯然，發(fā)展階段是國土空間開發(fā)的重要影響因素。

三、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的作用機制

從某種意義上說，國土空間開發(fā)格局是生產要素在空間維度的配置結果。黨的十八屆三中全會決議提出使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。市場決定資源配置是市場經濟的一般規(guī)律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規(guī)律。國土空間開發(fā)也必須遵循這條規(guī)律。在市場經濟條件下，國土空間開發(fā)的主要推動者應該是市場，應該由市場而不是政府來發(fā)揮決定性作用。但是同時，要更好地發(fā)揮政府作用，政府要積極行動，對國土空間開發(fā)格局進行優(yōu)化。具體來說，就是政府要進行宏觀統(tǒng)籌，合理規(guī)劃，避免市場失靈和扭曲不正當競爭。當前我國重點需要完善以下三個方面的機制：endprint

（一）組織協(xié)同機制。當前我國不同行政區(qū)之間的組織協(xié)調機制仍然不夠健全，處理區(qū)域間關系的協(xié)調機構停留在區(qū)域高層聯(lián)席會議、區(qū)域發(fā)展論壇、城市協(xié)作論壇等較淺層面，雖然一定形式上這些協(xié)作論壇或聯(lián)席會議對推動區(qū)域合作起到一定作用，地區(qū)之間的經濟合作有一定程度的發(fā)展，但這些組織形式還較為松散、制度化程度不高，停留在地方領導人的個人層面，一旦地方領導職位晉升或變動，這種制度化程度不高的協(xié)作機制就極易被架空或流于形式。因此，必須構建深度的組織協(xié)同機制。這種協(xié)同機制體現(xiàn)在兩個層面：一是在政府機構內部，在不同層級政府以及同一層級政府的不同區(qū)域地方政府之間，都應該有一系列的關系沖突、激勵約束、財政資金、監(jiān)督檢查等各個層面都有明文制度規(guī)定；二是在地方政府與非政府組織之間，同樣需要構建協(xié)同機制，充分發(fā)揮非政府組織的作用，形成多元主體參與的協(xié)同治理機制。這方面我們應該向發(fā)達國家學習。比如，美國的各種非政府組織就十分發(fā)達，在區(qū)域合作中發(fā)揮著不可取代的作用。我國目前登記在冊的各類行業(yè)協(xié)會等非政府組織無論是數(shù)量、規(guī)模還是發(fā)揮的作用方面都還有待提升?？梢灶A料的是，未來區(qū)域之間的各類公共問題會越來越多，諸如主體功能區(qū)、環(huán)境保護、流域治理等問題，依靠單一行政區(qū)無法解決，必須構建多元主體共同參與和協(xié)同治理的體制機制方能解決。

（二）利益補償機制。從區(qū)域經濟的角度看，生產要素的配置涉及不同的行政單元，不同的行政主體圍繞要素必然地會展開競爭和博弈，無序競爭和博弈必然不利于國土空間開發(fā)格局的優(yōu)化。以水資源為例，如果在河流上游的A省建水庫，讓其使用更多的水資源，下游的B省利益勢必受到傷害；如果要上游的A省限制工業(yè)發(fā)展進行生態(tài)保護，避免水土流失和河道淤積，有利于B省發(fā)展，而A省往往又不愿意。要解決行政區(qū)之間的矛盾，需要建立利益補償機制。利益補償機制的核心是博弈各方的雙贏或多贏，即利益的平衡而非簡單的帕累托改進。在當前，利益補償機制最核心的是生態(tài)補償機制。要通過制度化的財政補助、轉移支付等方式平衡流域上下游之間、不同主體功能區(qū)之間的利益。

（三）績效評估機制。國土空間開發(fā)格局優(yōu)化的核心是將國土空間開發(fā)重點從占用土地的外延擴張轉向調整優(yōu)化空間結構的內涵提升，需要落實主體功能區(qū)規(guī)劃，區(qū)分不同區(qū)域的承載能力、開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃經濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局。但長期以來，我國的績效考評模式過于關注經濟增長的績效，而對區(qū)域發(fā)展的經濟基礎、自然生態(tài)條件和主體功能定位關注不夠，因而造成了目前國土空間開發(fā)一定程度的不合理局面。早在2011年，我國制定的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》明確提出，對不同主體功能區(qū)要有各有側重的績效考核評價結果，并且考核結果要作為地方黨政領導班子和領導干部選拔任用、培訓教育、獎勵懲戒的重要依據。習近平在2013年5月的政治局集體學習時指出：“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。在這方面，最重要的是要完善經濟社會發(fā)展考核評價體系”。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》。隨后，國家統(tǒng)計局、中央組織部等四部門發(fā)布了《綠色發(fā)展指標體系》和《生態(tài)文明建設考核目標體系》?！耙粋€辦法、兩個體系”正式形成，目前針對不同區(qū)域、不同內容的政績考評機制建設的基本框架已經具備，今后需要在配套實施機制等方面繼續(xù)完善。

主要參考文獻：

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