劉軒

[提要] 隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐的加快，國家和地方相繼出臺(tái)一系列返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策，為返鄉(xiāng)人員提供創(chuàng)業(yè)支持和制度保障。本文針對江蘇省頒布的系列返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策文件，對比國務(wù)院頒布的指導(dǎo)文件，進(jìn)行政策比較和分析，并根據(jù)存在的不足，提出優(yōu)化建議，希冀為有關(guān)部門提供決策參考。

關(guān)鍵詞：江蘇；返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)；政策分析；優(yōu)化對策

本文為2016年教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目：“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下返鄉(xiāng)農(nóng)民工的創(chuàng)業(yè)支持網(wǎng)絡(luò)研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：16YJC630079）

中圖分類號：F24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年1月18日

一、引言

李克強(qiáng)在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議和各種場合上多次提到和闡釋“雙創(chuàng)”的重大意義，并在政府工作報(bào)告中突出強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步推進(jìn)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”。國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見》（國辦發(fā)[2015]47號）文件指出，要支持農(nóng)民工、大學(xué)生和退役士兵等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，通過大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新使廣袤鄉(xiāng)鎮(zhèn)百業(yè)興旺，促就業(yè)增收入惠民生，打開新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)同發(fā)展的新局面。江蘇作為我國東南沿海經(jīng)濟(jì)大省，在城鎮(zhèn)化建設(shè)之初便走在時(shí)代的前列，形成城鎮(zhèn)化建設(shè)的“蘇南模式”。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，江蘇緊跟中央步伐，在“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”時(shí)代背景和戰(zhàn)略要求下，結(jié)合自身特點(diǎn)，積極改革，勇于探索，出臺(tái)系列返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)支持政策。

二、江蘇省返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策比較與解讀

為支持農(nóng)民工、中高等院校畢業(yè)生、退役士兵和科技人員等返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，江蘇省政府根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》（國辦發(fā)[2016]84號），結(jié)合江蘇實(shí)際，頒布了《江蘇省政府辦公廳關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的實(shí)施意見》，該文件相比較于江蘇省2015年出臺(tái)的《江蘇省政府辦公廳關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的實(shí)施意見》具有以下一些特點(diǎn)：

（一）領(lǐng)域更突出，方向更明確。相對于2015年出臺(tái)的實(shí)施意見，最新發(fā)布的江蘇省返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實(shí)施意見中更加突出了對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)類型、生產(chǎn)性和生活性服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域的重點(diǎn)發(fā)展，這也充分反映了促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展的新思路，通過農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)的深度融合，能夠有效延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提升農(nóng)業(yè)價(jià)值鏈，給農(nóng)民帶來二三產(chǎn)業(yè)的增值收益，擺脫以往只靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的單一局面。此外，新政還提出采用多種方式進(jìn)一步豐富新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，培育產(chǎn)權(quán)清晰、利益共享、機(jī)制靈活的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新共同體，使得創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方式更加靈活多樣。

（二）扶持對象范圍擴(kuò)大。在2015年的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)實(shí)施意見中，政策的扶持對象為“農(nóng)民工、大學(xué)生和退役士兵等人員”，而在2017年的新政當(dāng)中，扶持對象的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，增加了對科技人員和中等院校畢業(yè)生的扶持，這使得收益群體的范圍進(jìn)一步拓展，這有利于調(diào)動(dòng)更多有志投身于農(nóng)村建設(shè)的人加入到返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的行列當(dāng)中，滿足廣大民眾的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)需求。同時(shí)，科技人員的加入，將更加有利于提高農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的科技含量，為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供創(chuàng)新服務(wù)和科技支持。

（三）責(zé)任主體更為明確。在2015年的創(chuàng)業(yè)政策中，并沒有對各項(xiàng)舉措的責(zé)任主體和有關(guān)部門做出明確的規(guī)定，這樣容易造成各個(gè)部門責(zé)任不清、容易發(fā)生推諉、政策落實(shí)不到位等問題。但是在新政當(dāng)中，每項(xiàng)具體的政策措施后面都補(bǔ)充了有關(guān)責(zé)任部門，如“加大財(cái)政支持”措施后面，指出該政策由省財(cái)政廳、省教育廳、省科技廳、省經(jīng)濟(jì)和信息化委、省人力資源社會(huì)保障廳、省農(nóng)委、省國稅局、省地稅局、省林業(yè)局、團(tuán)省委、省婦聯(lián)等負(fù)責(zé)。責(zé)任的落實(shí)有利于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的貫徹和執(zhí)行，防止有關(guān)部門不作為現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）政策內(nèi)容更加豐富，支持力度不斷增強(qiáng)。相比較于2015年的實(shí)施意見，新政無論是在內(nèi)容上還是在具體舉措上都更加完善和具體，更具有針對性。同時(shí)，新政也加大了對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者的扶持力度，能夠較好地完善過去創(chuàng)業(yè)政策中存在的不足，解決返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)過程中遇到的實(shí)際問題。例如，在新政中明確增加對于創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的財(cái)政支持力度，要求各地方要將返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)納入到財(cái)政預(yù)算當(dāng)中；另外，新政也增加了為創(chuàng)業(yè)失敗者提供社會(huì)保障的政策內(nèi)容，保證創(chuàng)業(yè)者在創(chuàng)業(yè)失敗后有基本的生活保障。新增加的內(nèi)容在一定程度上能夠更好地調(diào)動(dòng)創(chuàng)業(yè)者的積極性，解決返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者的后顧之憂。

三、江蘇省返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策問題分析

江蘇省2017年頒布的《江蘇省政府辦公廳關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的實(shí)施意見》，較《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》（國辦發(fā)[2016]84號）更為完善及貼近江蘇實(shí)際。政策文件在政策內(nèi)容和具體舉措上進(jìn)行了針對性調(diào)整，使得舉措更加具體，更切合時(shí)代發(fā)展的背景，充分考慮了江蘇返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的實(shí)際情況，但是該政策文件還存在以下一些方面的不足，需要進(jìn)一步的思考。

（一）責(zé)任主體的監(jiān)督考核機(jī)制仍有待完善。政策在執(zhí)行過程中往往會(huì)涉及多個(gè)責(zé)任部門，這需要落實(shí)相關(guān)責(zé)任，推進(jìn)部門協(xié)作，加強(qiáng)監(jiān)督和考核，這樣才能充分發(fā)揮政策的效能和作用。與2015年江蘇省頒布實(shí)施的創(chuàng)業(yè)政策相比，新政對于各項(xiàng)政策措施的有關(guān)責(zé)任部門進(jìn)行了規(guī)定，但對于各部門在政策中的具體職責(zé)、角色和任務(wù)分工并未進(jìn)行說明，這有可能會(huì)給后面創(chuàng)業(yè)政策的執(zhí)行及部門間的協(xié)作造成一定的障礙。另外，新政當(dāng)中也未對責(zé)任部門的監(jiān)督和考核提出明確要求，監(jiān)督考核機(jī)制的缺失有可能會(huì)造成相關(guān)部門責(zé)任分散，工作效率低下，甚至是懶政、不作為現(xiàn)象的發(fā)生。因此，不僅需要建立起政策的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，更要進(jìn)一步完善政策執(zhí)行的監(jiān)督和考核機(jī)制。

（二）創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范措施不足。在黨和國家政策的吸引下，農(nóng)村無限商機(jī)及利益的驅(qū)動(dòng)下，不少人員積極響應(yīng)號召，投身于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、建設(shè)新農(nóng)村的洪流中。國家也從財(cái)政、金融、社會(huì)保障、培訓(xùn)、用電用地、創(chuàng)業(yè)載體、公共服務(wù)、信息技術(shù)等方面為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員提供了全面的、系統(tǒng)的、有力的政策支持。然而創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的，創(chuàng)業(yè)失敗也是不可回避的話題，盡管目前新政增加了對于創(chuàng)業(yè)就業(yè)困難者提供社會(huì)救助的政策內(nèi)容，但是國家并沒有太多的舉措來防范創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，尤其在源頭上進(jìn)行創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的防控。

（三）社會(huì)組織的合作和激勵(lì)機(jī)制不健全。要穩(wěn)步推進(jìn)返鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)，單靠政府的力量是不夠的，更需要引導(dǎo)和激勵(lì)更多的社會(huì)組織加入到返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的支持網(wǎng)絡(luò)中。但是政府與社會(huì)組織如何更好地開展合作，如何發(fā)揮社會(huì)組織在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)中的作用，這些在新政中鮮有提及。另外，新政對于返鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)互助組織，創(chuàng)業(yè)互助聯(lián)盟也缺少政策支持，而這些社會(huì)組織和民間組織對于拓展創(chuàng)業(yè)人員的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和創(chuàng)業(yè)支持網(wǎng)絡(luò)，獲取創(chuàng)業(yè)資源，推進(jìn)返鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)是不可或缺的力量。

（四）扶持政策有可能造成社會(huì)不公。任何政策的制定與實(shí)施，都要考慮其社會(huì)公平問題，創(chuàng)業(yè)政策同樣需要面臨著社會(huì)公平正義的考驗(yàn)。在新政的財(cái)政支持舉措中提出：“有涉農(nóng)財(cái)政政策措施向返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新傾斜，大學(xué)生、留學(xué)回國人員、科技人員、青年、婦女等人員創(chuàng)業(yè)的財(cái)政支持政策，要向返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新延伸覆蓋”，這些政策的傾斜，雖然能夠更好地促進(jìn)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，但是也有可能會(huì)造成創(chuàng)業(yè)資源分配的不平衡，會(huì)對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民以及其他創(chuàng)業(yè)群體造成不公，打擊個(gè)人的創(chuàng)業(yè)熱情，導(dǎo)致個(gè)人利益的損害，這需要在實(shí)際的工作中加以平衡和協(xié)調(diào)。

四、江蘇省返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策優(yōu)化對策

（一）完善部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對政策執(zhí)行的監(jiān)督。各地方相關(guān)部門需要充分認(rèn)識(shí)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的重要意義，將其作為社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)進(jìn)行合理統(tǒng)籌和部署。各部門應(yīng)當(dāng)明確推進(jìn)機(jī)構(gòu)，不定期召開工作推進(jìn)會(huì)，建立部門間協(xié)調(diào)機(jī)制，明確任務(wù)分工，落實(shí)部門責(zé)任，加強(qiáng)調(diào)查研究，結(jié)合實(shí)際地情，研究制定、落實(shí)支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的政策措施。同時(shí)也要加強(qiáng)工作指導(dǎo)，建立政策執(zhí)行的監(jiān)督和巡查機(jī)制，強(qiáng)化主體責(zé)任意識(shí)，定期做好考核工作，對于創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行過程中，不作為的部門領(lǐng)導(dǎo)予以堅(jiān)決的懲處。

（二）完善創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范措施。政府需要進(jìn)一步完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策結(jié)構(gòu)體系，建立創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的防范機(jī)制，提出切實(shí)可行的舉措，穩(wěn)步推進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，切不可盲目投資。一方面政府需要在源頭上做好創(chuàng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)防范，建立創(chuàng)業(yè)人員及創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評估體系，對于創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶持，降低因?yàn)閯?chuàng)業(yè)人員資質(zhì)不足以及項(xiàng)目的先天缺陷所造成的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面對于有問題的創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目要及時(shí)中止，避免盲目投資所造成的損失，提高創(chuàng)業(yè)投入的效率以及創(chuàng)業(yè)扶持的精準(zhǔn)性。最后政府還需要建立起創(chuàng)業(yè)人員的退出機(jī)制，為創(chuàng)業(yè)失敗者提供必要的扶持，建立創(chuàng)業(yè)失敗與再就業(yè)的對接機(jī)制，通過職業(yè)技能培訓(xùn)方式等幫助創(chuàng)業(yè)失敗者實(shí)現(xiàn)再上崗、再就業(yè)，保證返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)合理、有序的進(jìn)行。

（三）引導(dǎo)社會(huì)組織廣泛參與。引導(dǎo)社會(huì)組織積極參與到支持返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的工作中來，整合社會(huì)組織力量，形成推進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作的合力。在政策中要增加對于社會(huì)組織扶持的具體內(nèi)容，對于符合條件的社會(huì)組織在財(cái)政及稅收等方面給予一定支持。除政府所構(gòu)建的創(chuàng)業(yè)支持網(wǎng)絡(luò)外，已有研究表明非正式的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)對于返鄉(xiāng)人員的創(chuàng)業(yè)活力、創(chuàng)業(yè)行為同樣具有非常重要的影響。因此，政府可以鼓勵(lì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員建立創(chuàng)業(yè)互助組織和創(chuàng)業(yè)聯(lián)盟，通過搭建平臺(tái)，實(shí)施引導(dǎo)，發(fā)揮創(chuàng)業(yè)互助組織或創(chuàng)業(yè)聯(lián)盟在引領(lǐng)示范、創(chuàng)業(yè)幫扶、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)大賽等方面的積極作用，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織的良性互動(dòng)和深入合作。

（四）平衡政策資源分配，把握公平原則。公共政策是對社會(huì)資源的權(quán)威性分配，政府在維護(hù)社會(huì)公正方面責(zé)無旁貸，雖然不同群體有不同的利益訴求，但這種利益沖突在人民內(nèi)部是可以協(xié)調(diào)的。新政中所提及的創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策、人員生活保障政策等各種福利政策更多是向返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員傾斜，較少涉及本地農(nóng)民等創(chuàng)業(yè)群體。社會(huì)資源分配不平衡勢必會(huì)引起各方面的社會(huì)矛盾，因此在政策制定和實(shí)施中應(yīng)注重政策資源分配的平衡，把握好公平的原則。這要求各地方政府既要考慮返鄉(xiāng)人員的便利、福利，也要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況做好政策資源分配，協(xié)調(diào)好優(yōu)先與公平的關(guān)系，加強(qiáng)政策宣傳和解釋，減少社會(huì)矛盾的發(fā)生，爭取獲得其他創(chuàng)業(yè)群體的理解和支持，在吸引返鄉(xiāng)人才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，保障好本地人口的基本利益。

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