王錫鋅

[摘要]網(wǎng)約車(chē)新規(guī)所反映出來(lái)的種種改革糾結(jié)，包括新舊之間、放管之間、統(tǒng)分之間的糾結(jié)，表明這一改革將會(huì)是一個(gè)多階段的重復(fù)博弈。新規(guī)不是改革的結(jié)束，而是一個(gè)新的開(kāi)始。2016年11月1日，《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》將開(kāi)始實(shí)施，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐展開(kāi)的過(guò)程將提出更多的問(wèn)題，這個(gè)過(guò)程是一個(gè)重要的“政策學(xué)習(xí)”過(guò)程。

[關(guān)鍵詞]網(wǎng)約車(chē) 改革 政策分析

[中圖分類(lèi)號(hào)]C913 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

改革充滿(mǎn)糾結(jié)

2016年7月28日，交通運(yùn)輸部發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)網(wǎng)約車(chē)新規(guī)）。網(wǎng)約車(chē)新規(guī)的靴子落地，標(biāo)志著政策層面對(duì)網(wǎng)約車(chē)作為“互聯(lián)網(wǎng)+”這種共享經(jīng)濟(jì)模式的一種方向性認(rèn)同，從而為網(wǎng)約車(chē)到底是合法還是違法的利益博弈做了一個(gè)小結(jié)。然而，網(wǎng)約車(chē)新規(guī)的出臺(tái)，并不是對(duì)網(wǎng)約車(chē)政策討論的結(jié)束；恰恰相反，在網(wǎng)約車(chē)獲得合法性承認(rèn)之后，如何選擇有效率的、公平的監(jiān)管，必然成為新的政策分析的開(kāi)始。

這正是我們?cè)诰W(wǎng)約車(chē)新政出臺(tái)后所看到的。就在新政出臺(tái)之后。法律界、經(jīng)濟(jì)學(xué)界和政策分析專(zhuān)家已經(jīng)就這一新規(guī)展開(kāi)了更為密集和激烈的討論。

這一波新的有關(guān)網(wǎng)約車(chē)政策分析的討論，首先高度肯定了新政對(duì)網(wǎng)約車(chē)合法性的認(rèn)同。不過(guò)，在這一共同認(rèn)知之外。人們對(duì)網(wǎng)約車(chē)新政所選擇的政策工具、監(jiān)管方式以及在此背后的動(dòng)機(jī)，表示出很大的失望和質(zhì)疑。集中表現(xiàn)為幾個(gè)方面：第一，將網(wǎng)約車(chē)納入出租汽車(chē)范疇而選擇監(jiān)管政策，這到底是擁抱“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代共享經(jīng)濟(jì)的改革，還是一種代表傳統(tǒng)既得利益的“規(guī)制俘獲”（regulatoIy CaptuIe）？第二，采用經(jīng)營(yíng)許可證、運(yùn)輸證、網(wǎng)約車(chē)駕駛證等“三證”管理的許可模式對(duì)網(wǎng)約車(chē)進(jìn)行規(guī)制是否必要？這與政府正在推進(jìn)的簡(jiǎn)政放權(quán)系統(tǒng)性改革的方向是否一致？第三，網(wǎng)約車(chē)作為城市交通運(yùn)輸系統(tǒng)的新內(nèi)容。是中央事權(quán)的范圍還是地方性事務(wù)？與此相關(guān)的，對(duì)網(wǎng)約車(chē)的管理，到底應(yīng)當(dāng)由中央進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”還是應(yīng)當(dāng)由地方根據(jù)不同需要而進(jìn)行在地化的管理？

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，對(duì)新政的討論和質(zhì)疑，并非意味著對(duì)一項(xiàng)剛剛出臺(tái)的政策的顛覆與否定。從政策制定過(guò)程看，這其實(shí)是一種正?，F(xiàn)象。任何一項(xiàng)公共政策制定都牽涉方方面面的利益和與此相關(guān)的方案選擇，因此政策制定過(guò)程并非一次性博弈，而是階段性的重復(fù)博弈過(guò)程，構(gòu)成一種“政策圓環(huán)”（poliCyCyCling）。對(duì)已有的政策進(jìn)行評(píng)估，通過(guò)政策的具體落實(shí)和實(shí)施進(jìn)一步評(píng)估其有效性和效益，從而進(jìn)行政策調(diào)整，構(gòu)成政策制定的圓環(huán)。因此，這樣的政策討論，不應(yīng)被當(dāng)做“馬后炮”，而是新的政策改進(jìn)的開(kāi)始。

政策分析所指出的“政策圓環(huán)”，意味著所有的政策制定都只是間斷性的而非一勞永逸。這就是說(shuō)。政策的制定很難一步到位。其原因有很多方面，主要可歸納為兩類(lèi)：其一是技術(shù)和策略性的，例如信息短缺、規(guī)制工具陳舊、路徑依賴(lài)等；其二是立場(chǎng)性的，例如如何處理改革中現(xiàn)有利益格局與新興利益的關(guān)系。如何配置各方主體的權(quán)責(zé)利等。因?yàn)檫@些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的存在，改革中的政策制定往往充滿(mǎn)糾結(jié)。

新與舊的糾結(jié)

網(wǎng)約車(chē)行政的改革首先面臨如何對(duì)待新興的網(wǎng)約車(chē)與現(xiàn)有的出租車(chē)之間的利益競(jìng)爭(zhēng)。這當(dāng)然不是一個(gè)簡(jiǎn)單的選A還是選B的問(wèn)題。傳統(tǒng)的出租車(chē)管理體制涉及到地方政府、出租車(chē)公司、出租車(chē)司機(jī)、地方管理部門(mén)等主體的利益。這些利益在長(zhǎng)期的過(guò)程中已經(jīng)存在。網(wǎng)約車(chē)所具有的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和模式優(yōu)勢(shì)，使現(xiàn)有利益格局面臨崩潰。

一種理想化的政策方案是徹底放開(kāi)網(wǎng)約車(chē)，使兩者進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。然而這種政策選擇的結(jié)果必然是對(duì)傳統(tǒng)利益格局產(chǎn)生即刻的、顛覆性的影響。而這種基于競(jìng)爭(zhēng)效用的改革方案可能面臨巨大的社會(huì)和地方政治層面的風(fēng)險(xiǎn)。僅舉一例：數(shù)據(jù)顯示。目前全國(guó)共有出租車(chē)駕駛員約260萬(wàn)人，如果全面放開(kāi)網(wǎng)約車(chē)，這260萬(wàn)人面對(duì)網(wǎng)約車(chē)的競(jìng)爭(zhēng)成本優(yōu)勢(shì)。將陷入巨大困境?；蛟S我們可以爭(zhēng)辯：這些人可以去開(kāi)網(wǎng)約車(chē)。但不幸的是，這些出租車(chē)司機(jī)絕大多數(shù)并不具備擁有私家車(chē)的經(jīng)濟(jì)能力。從而也未必能失之東隅而收之桑榆。從政策影響評(píng)估看，新與舊的利益如何平衡，是政策制定者面臨的巨大糾結(jié)。

在這一問(wèn)題上，需要謹(jǐn)慎考慮如何超越新與舊的零和博弈困境。網(wǎng)約車(chē)新規(guī)在這一方面的處理是承認(rèn)網(wǎng)約車(chē)的合法性，但將網(wǎng)約車(chē)納入出租車(chē)進(jìn)行管理，對(duì)網(wǎng)約車(chē)采用類(lèi)似出租車(chē)管理的許可模式。同時(shí)，對(duì)出租車(chē)管理，新規(guī)也提出要改革原有的出租車(chē)管理體制，比如對(duì)出租車(chē)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償獲得，但必須規(guī)定期限等。這種貌似“各打五十大板”的方案選擇，反映出政策妥協(xié)，其背后主要是考慮如何權(quán)衡新與舊之間的利益緊張。應(yīng)該說(shuō)，這種妥協(xié)并不能產(chǎn)生理想的政策方案，但放在給定的時(shí)空和現(xiàn)實(shí)背景中，我們也不應(yīng)簡(jiǎn)單否定這種利益妥協(xié)的努力。

放與管的糾結(jié)

在承認(rèn)網(wǎng)約車(chē)合法性地位的前提下，新政對(duì)網(wǎng)約車(chē)的監(jiān)管采用了“三證”管理，即對(duì)于網(wǎng)約車(chē)的線(xiàn)下服務(wù)，網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)要根據(jù)經(jīng)營(yíng)區(qū)域向相應(yīng)的出租車(chē)行政主管部門(mén)申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)許可證；網(wǎng)約車(chē)駕駛員需要申請(qǐng)網(wǎng)約車(chē)駕駛員證；從事網(wǎng)約車(chē)業(yè)務(wù)的車(chē)輛需要申請(qǐng)網(wǎng)約車(chē)運(yùn)輸證?！叭C”管理模式迅速收獲嗆聲一片。

對(duì)于“三證”管理模式的批評(píng)歸納起來(lái)主要有：對(duì)許可證管理的迷信；背離了簡(jiǎn)政放權(quán)和減少市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管的大方向；增加監(jiān)管成本；違背“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)模式的規(guī)律等。這些批評(píng)者主張“三證”管理并無(wú)必要，應(yīng)當(dāng)通過(guò)“政府管平臺(tái)、平臺(tái)管實(shí)際和車(chē)輛”的分散化監(jiān)管模式來(lái)進(jìn)行網(wǎng)約車(chē)的管理。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這些政策批評(píng)無(wú)論在改革的方向?qū)用孢€是在管理的技術(shù)層面，都具有相當(dāng)?shù)暮侠硇??；氐角懊嫠f(shuō)的政策制定過(guò)程的“圓環(huán)”，我們應(yīng)當(dāng)將目前的監(jiān)管模式和策略選擇，僅僅當(dāng)做一個(gè)“過(guò)渡性”的權(quán)宜之計(jì)。未來(lái)的網(wǎng)約車(chē)改革2.0版本，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)管模式的優(yōu)化作為核心的政策議題。

但在當(dāng)下，這種“三證”管理其實(shí)反映出政策制定中的手段選擇的糾結(jié)。對(duì)于網(wǎng)約車(chē)，指導(dǎo)性原則到底是放還是管？技術(shù)上，放到何種程度？這些問(wèn)題的處理也涉及到很多方面的因素考量及權(quán)衡。如前文所說(shuō)。一個(gè)重要的考量其實(shí)是立場(chǎng)性的。也就是說(shuō)，立場(chǎng)決定了策略。既然對(duì)傳統(tǒng)出租車(chē)和網(wǎng)約車(chē)選擇了妥協(xié)性方案，那么在監(jiān)管方案上自然要加以體現(xiàn)，不可能全面放開(kāi)。另外，政府監(jiān)管的路徑依賴(lài)也是一個(gè)必須承認(rèn)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在技術(shù)層面，政府監(jiān)管部門(mén)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的新挑戰(zhàn)，其結(jié)果是在監(jiān)管技術(shù)上仍然限于用傳統(tǒng)的監(jiān)管技術(shù)來(lái)應(yīng)對(duì)新問(wèn)題。這一情形不僅反映在我們看到的網(wǎng)約車(chē)行政的監(jiān)管模式和手段中。其實(shí)早已存在于對(duì)互聯(lián)網(wǎng)言論和傳播的監(jiān)管、對(duì)諸如淘寶等B2C平臺(tái)交易模式的監(jiān)管以及新興的P2P交易模式的監(jiān)管。簡(jiǎn)單地說(shuō)，政府監(jiān)管部門(mén)新的監(jiān)管技術(shù)和手段的能力不足，強(qiáng)化了其路徑依賴(lài)的偏好。在某種意義上，網(wǎng)約車(chē)改革不僅要改革出租車(chē)管理體制?；蛟S更根本的是再一次提醒我們政府管理技術(shù)創(chuàng)新和能力建設(shè)的緊迫性及重要性。

統(tǒng)與分的糾結(jié)

在網(wǎng)約車(chē)政策制定的過(guò)程中，還面臨著統(tǒng)與分的糾結(jié)。就是說(shuō)，這一政策如何處理政策和管理的統(tǒng)一性與不同城市和地方的多樣性之間的關(guān)系？政策應(yīng)更多體現(xiàn)在中央層面的規(guī)定，還是放權(quán)地方，讓地方根據(jù)自身情況和需要進(jìn)行地方性的試驗(yàn)？

自2015年以來(lái)，法律和經(jīng)濟(jì)學(xué)界的諸多專(zhuān)家都提議，應(yīng)當(dāng)由地方先行出臺(tái)改革方案。對(duì)網(wǎng)約車(chē)管理進(jìn)行地方化的試驗(yàn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家周其仁教授一直強(qiáng)調(diào)，網(wǎng)約車(chē)問(wèn)題屬于城市管理方面的問(wèn)題。是一個(gè)地方性事務(wù)。應(yīng)當(dāng)由城市來(lái)進(jìn)行管理。這種觀點(diǎn)在學(xué)界具有相當(dāng)?shù)钠毡樾?。網(wǎng)約車(chē)新規(guī)似乎在一定程度上考慮了這種意見(jiàn)，在多處規(guī)范中體現(xiàn)了放權(quán)于地方的思路，并且網(wǎng)約車(chē)新規(guī)第40條明確規(guī)定，地方可根據(jù)本辦法結(jié)合本地實(shí)際制定具體實(shí)施細(xì)則。

基于此，一些學(xué)者已經(jīng)指出，已有的網(wǎng)約車(chē)新規(guī)，需要依賴(lài)地方性的具體規(guī)定而得以有效的落地。落地，就要接地氣，就要根據(jù)不同地方的情況而進(jìn)行差別化的、在地化的管理。毫無(wú)疑問(wèn)?？紤]到中國(guó)2800多個(gè)縣、區(qū)巨大的地域差異性，任何一項(xiàng)政策的落地，都必須給地方留出必要的空間，從而吸納、消化地方性需求。網(wǎng)約車(chē)新規(guī)在這方面的規(guī)定，留出了一定的“地方余量”，有助于接下來(lái)的政策實(shí)施階段地方在政策學(xué)習(xí)和實(shí)踐基礎(chǔ)上進(jìn)行相應(yīng)的政策微調(diào)。

但是，相關(guān)的擔(dān)憂(yōu)也是有道理的。放權(quán)于地方的效果，取決于地方政府在整個(gè)行政系統(tǒng)中的地位、角色、目標(biāo)追求，以及地方政府的規(guī)制能力和規(guī)制資源、技術(shù)的限制等因素。舉例來(lái)說(shuō)，由于地方政府更多考慮本地和短期的利益和政績(jī)，地方權(quán)力的行使有可能與中央設(shè)定的方向貌合神離。網(wǎng)約車(chē)新規(guī)規(guī)定城市人民政府認(rèn)為有必要“對(duì)網(wǎng)約車(chē)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)”時(shí)，可以限制市場(chǎng)調(diào)節(jié)的作用。這一規(guī)定賦于城市政府非常寬泛的政策裁量權(quán)，但這種權(quán)力是否會(huì)被濫用，是否會(huì)被用于政府干預(yù)市場(chǎng)的“尚方寶劍”？這些擔(dān)憂(yōu)反映了長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)地方性政府管理能力和視野的不信任，但卻不無(wú)道理。就算撇開(kāi)地方政府管理路徑依賴(lài)的問(wèn)題不說(shuō)，一個(gè)更重要的擔(dān)憂(yōu)是，地方政府的監(jiān)管部門(mén)是否具有足夠的能力和技術(shù)手段以實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代有效的監(jiān)管和執(zhí)法？

不難看出，面對(duì)新的情況，統(tǒng)還是分，這依然是個(gè)問(wèn)題。這一問(wèn)題在基于淘寶等平臺(tái)的管理中，其實(shí)早已出現(xiàn)，但遠(yuǎn)沒(méi)有得到解決。比如，淘寶的注冊(cè)地在杭州，但基于平臺(tái)的交易主體遍布全世界，所以，就算由地方來(lái)管理，應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)地方的政府部門(mén)來(lái)管理？如何進(jìn)行遠(yuǎn)程管理？由于在實(shí)際的監(jiān)管能力和信息采集處理方面，地方監(jiān)管部門(mén)并不具有“在場(chǎng)優(yōu)勢(shì)”。相反由于缺乏相應(yīng)的資源和手段，地方往往處于劣勢(shì)，所以實(shí)踐中也存在另一種吁求，那就是應(yīng)當(dāng)由中央的監(jiān)管部門(mén)對(duì)基于平臺(tái)的交易進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)管和管理。在實(shí)踐中，已經(jīng)有了一些嘗試。如質(zhì)檢總局在杭州設(shè)立了機(jī)構(gòu)對(duì)網(wǎng)購(gòu)商品質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和執(zhí)法協(xié)調(diào)；正在制定中的《電子商務(wù)法》也在考慮是否需要將統(tǒng)一監(jiān)管模式作為一個(gè)重要的政策選項(xiàng)。

因此。雖然在憲政和整體的公共治理語(yǔ)境中，放權(quán)于地方是一個(gè)非常重要的趨勢(shì)和改革方向，但對(duì)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的管理而言，管理地方化以及由此帶來(lái)的管理碎片化，其實(shí)人為割裂了互聯(lián)網(wǎng)的空間開(kāi)放和統(tǒng)一性，背離了互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的跨地域性這一重要特征。管理地方化不利于共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也超出現(xiàn)階段地方管理的權(quán)能。例如，新規(guī)規(guī)定網(wǎng)約車(chē)車(chē)輛要獲得縣級(jí)出租車(chē)管理部門(mén)的運(yùn)輸許可，那么，獲得A市許可后，可否在B市營(yíng)業(yè)？同理，網(wǎng)約車(chē)司機(jī)獲得駕駛許可后，可否異地駕駛網(wǎng)約車(chē)？既然現(xiàn)在已放權(quán)縣級(jí)政府的部門(mén)來(lái)頒發(fā)許可，那么按照誰(shuí)許可，誰(shuí)監(jiān)管的原則，恐怕獲得許可的車(chē)輛和司機(jī)就只能在本地營(yíng)業(yè)。否則許可部門(mén)實(shí)際上將很難進(jìn)行跨管轄區(qū)域的監(jiān)管和執(zhí)法。地方化的管理以地域管轄權(quán)為基礎(chǔ)，而這與互聯(lián)網(wǎng)的空間開(kāi)放性是無(wú)法匹配的。

超越監(jiān)管統(tǒng)與分的糾結(jié)。需要充分認(rèn)識(shí)到互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)而設(shè)計(jì)新的監(jiān)管模式。將過(guò)去那種縱向的統(tǒng)與分的兩分法思維，轉(zhuǎn)化為橫向的政府——平臺(tái)結(jié)合思維，這實(shí)際上是一種橫向的合作監(jiān)管模式。這就是監(jiān)管部門(mén)與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)合作。對(duì)新業(yè)態(tài)領(lǐng)域的問(wèn)題進(jìn)行合作治理。網(wǎng)約車(chē)新規(guī)體現(xiàn)了“政府管平臺(tái)，平臺(tái)管車(chē)輛和駕駛員”的思路，但在具體規(guī)定層面，仍存在比較大的不足，表現(xiàn)為多級(jí)政府都要管平臺(tái)，而平臺(tái)管車(chē)輛和駕駛員的權(quán)與責(zé)并不清楚。在未來(lái)政策調(diào)整中，應(yīng)當(dāng)將設(shè)立統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為唯一的一個(gè)政策選項(xiàng)，由統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)依托互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)公司對(duì)車(chē)輛和人員進(jìn)行管理。

網(wǎng)約車(chē)新規(guī)所反映出來(lái)的種種改革糾結(jié)，表明這一改革將會(huì)是一個(gè)多階段的重復(fù)博弈。新規(guī)不是改革的結(jié)束，而是一個(gè)新的開(kāi)始。11月1日。網(wǎng)約車(chē)新規(guī)將開(kāi)始實(shí)施，我們將會(huì)發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐展開(kāi)的過(guò)程將提出更多的問(wèn)題，這個(gè)過(guò)程是一個(gè)重要的“政策學(xué)習(xí)”（poliCyleamjng）過(guò)程。在學(xué)習(xí)中進(jìn)一步感知糾結(jié)，化解糾結(jié)，不斷調(diào)整，但一路向前，這是我們對(duì)網(wǎng)約車(chē)改革的期待。也是對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代所有公共政策制定過(guò)程的期待。

（作者為北京大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)）