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        國土空間規(guī)劃編制的幾點思考

        2018-09-28 00:12:34賈志剛
        智富時代 2018年8期
        關鍵詞:國土空間國土規(guī)劃空間規(guī)劃

        賈志剛

        【摘 要】國土空間是人們賴以生存的基礎保障,也是我國生態(tài)文明建設的重要組成部分,隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展,國土空間面積逐漸減少,呈現(xiàn)失衡失序的狀態(tài)。這就需要大力推進生態(tài)文明建設,構建完善的國土空間治理體系,轉變國土資源開發(fā)利用方式?;诖?,下文主要對國土空間規(guī)劃編制進行相關思考。

        【關鍵詞】國土空間;空間規(guī)劃;規(guī)劃編制;國土規(guī)劃

        建設生態(tài)文明,是黨的十七大提出的戰(zhàn)略任務,十八大明確提出建設美麗中國,實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展,凸顯了生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略性、基礎性地位。2017年黨的第十九次人民代表大會對于生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展高度重視,指出我們要建設的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化,生態(tài)文明建設功在當代、利在千秋,建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。

        一、國土空間相關概述

        國土空間是經(jīng)濟社會高質量發(fā)展的基本載體,是人民賴以生存和發(fā)展的幸福家園,特別是在“兩個一百年”奮斗目標交匯的關鍵節(jié)點,我國即將進入全面建成小康社會決勝期,必須堅定實施鄉(xiāng)村振興,區(qū)域協(xié)調發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展等重要戰(zhàn)略,加快生態(tài)文明體制改革,建設美麗中國。近年來,優(yōu)化國土空間開發(fā)格局普遍被認為是關系我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略問題,是推動“生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”的重要路徑。特別是在經(jīng)濟社會快速轉型背景下,基于各區(qū)域的資源基礎和發(fā)展目標,空間功能和結構不斷擴展,主導功能日益凸顯。在識別和定位不同區(qū)域國土空間功能特征方面,國內外已出現(xiàn)從生態(tài)系統(tǒng)價值、氣候變化、資源環(huán)境承載力,生態(tài)位理論,適宜性,生產、生活和生態(tài)等“三生”視角對國土空間格局進行分類、優(yōu)化、重構。各部門各省市不斷推進基于各類保護紅線劃定以及各類空間的協(xié)調有序開發(fā),借助“多規(guī)合一”、國土空間規(guī)劃等工作,進行了一系列的研究和實踐。國土空間利用是一個典型的動態(tài)復雜系統(tǒng),其識別特征包括國土空間系統(tǒng)要素、互饋機制及其動態(tài)演變規(guī)律等方面。各級政府部門必須清楚識別各類空間資源要素配置狀況及發(fā)展趨勢,為認清和守好底線,協(xié)調各類空間保護與利用、構建科學空間管制體系提供基礎;為建設美麗中國、美麗浙江提供基礎保障。推進經(jīng)濟和環(huán)境可持續(xù)與均衡發(fā)展,構建高品質生產、生活、生態(tài)空間,勾繪保護與開發(fā)融為一體的空間藍圖,為高質量發(fā)展提供重要保證。

        二、國土空間規(guī)劃對生態(tài)環(huán)境的重要作用

        建設用地碳排放強度遠遠高于其他土地,控制國土開發(fā)強度就成為綠色低碳發(fā)展的根本要求。國土開發(fā)強度是指單位國土面積上的經(jīng)濟社會投入規(guī)模,可用建設用地占區(qū)域國土面積的比例近似地反映。此外,按照維持生物圈碳平衡的要求,未來要實現(xiàn)碳中性的目標,即人為排放的二氧化碳與通過人工措施吸收的二氧化碳動態(tài)平衡,可以此確定區(qū)域國土開發(fā)強度的適當指標。其次,構建基于低碳導向的國土空間組織體系,是優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的基本指向。按照綠色低碳發(fā)展要求,有必要從碳增匯和碳減排兩方面出發(fā),調整優(yōu)化國土空間利用結構。碳增匯方面,林地、濕地是具有凈碳吸納能力的兩類土地,要繼續(xù)盡可能增加;對于陡坡耕地及其他生態(tài)條件脆弱的耕地,在解決好糧食保障和農民增收問題的前提下,應有計劃、有步驟地安排退耕。碳減排方面,我國建設用地的碳排放強度是其他土地類型碳排放強度的數(shù)十倍乃至上百倍,建設用地中工礦用地碳排放強度又顯著高于城鄉(xiāng)住宅和交通用地的排放強度。目前珠三角、長三角等地制造業(yè)比較發(fā)達的城市,工業(yè)用地占比普遍超過40%,而國際上一般只有5%~8%。因此,在繼續(xù)從嚴控制建設用地規(guī)模擴張的同時,要著力優(yōu)化建設用地結構,大幅度壓縮工礦用地規(guī)模和比例。

        三、國土空間規(guī)劃編制策略

        (一)實行國土資源利用統(tǒng)一分類和統(tǒng)一調查

        改變國土資源利用分類由各自主管部門主導、標準各異的現(xiàn)狀,統(tǒng)籌整合城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等對于土地的分類標準,形成統(tǒng)一銜接的分類體系。將第三次全國土地調查調整為自然資源調查,增強調查的全面性、系統(tǒng)性,系統(tǒng)查清全國自然資源的數(shù)量、質量、權屬、分布等情況,形成各方認同、共享的調查數(shù)據(jù),為自然資源的權屬管理、國土空間規(guī)劃編制、信息平臺的搭建奠定堅實基礎。

        (二)落實主體功能區(qū)劃

        在《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》中明確指出,要按照優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)的原則,分析和明確不同區(qū)域的功能定位和發(fā)展方向,將區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃和環(huán)境保護目標有機結合起來。黨的十八大報告中也明確提出,生態(tài)文明建設的重要任務之一就是優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。同時以皋市為例:《江蘇省主體功能區(qū)規(guī)劃》中,如皋市為重點開發(fā)區(qū)域,該區(qū)域的功能定位為區(qū)域重要的經(jīng)濟增長極,具有較強國際競爭力的制造業(yè)基地;具有一定影響的新型城鎮(zhèn)密集帶;輻射帶動能力強的東方橋頭堡;我國重要的高效農業(yè)示范區(qū);全省率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要保障區(qū)。以此為依據(jù),構建高效協(xié)調可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局。

        (三)加強生態(tài)文明建設

        黨的十八大報告提出:面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢,必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念,把生態(tài)文明建設放在突出地位?!渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》提出:“樹立綠水青山就是金山銀山的理念”、“劃定并嚴守生態(tài)紅線”。土地規(guī)劃由于不管控建設用地性質和強度,難以從源頭上控制生態(tài)敏感區(qū)域的建設訴求,該區(qū)域往往成為利益團體爭奪的焦點。生態(tài)文明體制改革需要土地規(guī)劃將生態(tài)環(huán)境保護擺在更加突出的位置,樹立底線意識,優(yōu)先落實生態(tài)保護紅線,協(xié)調好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、基本農田紅線、生態(tài)保護紅線之間的關系,完善土地用途管制制度,優(yōu)化國土空間格局。

        (四)建立高效便捷的審批監(jiān)管體系

        在建立空間規(guī)劃體系和用途管制制度的同時,結合政府機構職能改革,對現(xiàn)行國土空間管控的政策法規(guī)、制度規(guī)范等進行梳理,整合國土空間轉用審批事項,明晰審批權限,重構空間轉用審批流程。將建設項目占用耕地、林地、濕地等土地類型的審批職責歸并到自然資源管理部門,辦理國土空間用途審批或許可,落實國家統(tǒng)一國土空間用途管制的要求。搭建統(tǒng)一共享、上下銜接的國土空間基礎信息平臺,將基礎調查數(shù)據(jù)、空間規(guī)劃、政務管理等納入平臺,自然資源部門及相關部門在共同的平臺上,依據(jù)國土空間用途管制要求和項目準入條件,對不同類型空間的轉用實行信息化審批管理,提升國土空間治理能力。在不影響用途管制效果的前提下,按照“放、管、服”改革要求,合并精簡現(xiàn)行的審批手續(xù)或許可管理,提高行政效能。如將項目建設合規(guī)性審查涉及的建設項目用地預審、項目選址意見書、建設用地規(guī)劃許可證合并為國土空間規(guī)劃許可證,將項目建設占用耕地、林地、濕地等轉用手續(xù)的辦理統(tǒng)一為國土空間用途轉用許可證,推進“多證合一”。

        四、結語

        世界范圍內的環(huán)境問題甚至是環(huán)境危機已經(jīng)為我們敲響了警鐘,加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式,科學開發(fā)我們生存和發(fā)展的空間,已經(jīng)刻不容緩地擺在我們面前。優(yōu)化國土空間規(guī)劃有助于城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、人與自然的和諧發(fā)展,能夠滿足我國可持續(xù)發(fā)展要求,是促進地區(qū)經(jīng)濟建設的重要方式。由此可見,優(yōu)化國土空間的規(guī)劃編制對貫徹落實社會經(jīng)濟建設具有重要意義。

        【參考文獻】

        [1]姜楠,武長安.國土規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護之間的關系[J].住宅與房地產,2017(23):65.

        [2]金衛(wèi)華.淺析國土規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護之間的關系[J].資源節(jié)約與環(huán)保,2016(08):152+156.

        [2]孫紹騁.努力開創(chuàng)生態(tài)國土建設新境界[J].中國土地,2017,(12):4-7.

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