摘 要：PPP模式在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、促進社會經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。本文闡述了PPP模式背后的經(jīng)濟學(xué)意義，并分析了我國社會資本參與PPP項目積極性不高的主要原因，進而從社會資本關(guān)注的核心點的角度提出了提升我國社會資本參與PPP項目積極性的建議和對策。

關(guān)鍵詞：PPP；社會資本；思考

近些年來的實踐表明，PPP（Public-Private Partnership）模式在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮了積極的引領(lǐng)作用。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2017年三季度末，全國入庫項目14220個，總投資17.8萬億元。從項目行業(yè)角度看，落地項目數(shù)量居前三位的是市政工程、交通運輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護。從參與PPP項目的合作方類型分析，截至第三季度末，簽約企業(yè)共944家，其中民營獨資和控股企業(yè)共328家，國有獨資和控股企業(yè)共549家。 總體來說，國企依然是PPP項目的主力軍，民間資本參與PPP項目相對有限。所以，如何提高社會資本參與PPP項目投資的積極性是一個很有現(xiàn)實意義的問題。

一、PPP背后的經(jīng)濟學(xué)意義

由于公共產(chǎn)品的非排他性和非競用性，公共產(chǎn)品領(lǐng)域存在“免費搭車”現(xiàn)象，即使不付費的消費者也很難被排除在市場之外，若由私人提供，很難獲得收益。因此，在公共產(chǎn)品領(lǐng)域（如基礎(chǔ)設(shè)施）必須由政府干預(yù)，來修正和解決市場失靈問題。

在現(xiàn)實中，基礎(chǔ)設(shè)施的的建設(shè)和融資途徑包括公共部門、私人部門和公私合伙。很多理論研究和實證研究都表明，純粹由公共部門提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)會產(chǎn)生無效率的問題，如決策過程的緩慢、組織和制度框架缺乏效率、缺乏競爭等，會導(dǎo)致政府失靈；而純粹由私人部門提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)則需要政府部門強化監(jiān)管，否則會導(dǎo)致壟斷、定價過高等問題。因此，純公共部門和純私人部門提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)都不具有長期的可持續(xù)性，需要在公共部門和私人部門間建立一種適當(dāng)?shù)暮献麝P(guān)系。

廣義的PPP是指公共部門和私人部門的一種合作關(guān)系，由私人部門提供原本有政府部門提供的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)和相關(guān)服務(wù)，雙方共同分擔(dān)風(fēng)險和責(zé)任。雖然學(xué)術(shù)界對PPP并沒有一個統(tǒng)一的定義和界定，但普遍認為PPP應(yīng)包含一些共同的特點和要素：一是PPP是兩個或兩個以上當(dāng)事人的一種合作關(guān)系（當(dāng)事人中至少有一方是公共部門）；二是每一個參與者都是責(zé)任的承擔(dān)者；三是這種合作關(guān)系是持久的、穩(wěn)定的，并且是基于各方共同的或互補的目標(biāo)；四是每一個參與者都要將實物的或無形的資源轉(zhuǎn)移給合作體；五是基礎(chǔ)設(shè)施項目的風(fēng)險和責(zé)任由各參與方共同分擔(dān)。因此，合作、關(guān)系、資源、分享、持續(xù)是PPP最重要的幾個要素。

在PPP模式下，由公共部門和私人部門共同來生產(chǎn)和供給基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)可以帶來多方面的好處。特別是在發(fā)展中國家，公眾對基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的需要與國民經(jīng)濟生產(chǎn)能力之間的缺口可以由PPP模式進行彌補，更彰顯其重要性。

1.緩解政府公共支出資金緊張的狀況。PPP模式使得政府可以吸收和獲得私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，如私人投資、養(yǎng)老基金等，使得一些重要的、有迫切需求的項目可以馬上投入建設(shè)，同時，吸收新的私人資本參與也可以緩解公共支出緊張的狀況。

2.有利于節(jié)約成本。從短期來看，PPP模式有利于減少政府的公共支出和預(yù)算赤字。從長期來看，PPP模式有利于減少政府的先期投入成本和行政管理費用，同時私人部門也有動機盡可能快地完成基礎(chǔ)設(shè)施項目，以便于早日投入使用獲取現(xiàn)金收益回流。從實踐看，很多PPP項目都會比合同規(guī)定的時間提前完工并投入使用。除了初始投入成本，整個項目生命周期的成本也大大減少了。這些成本包括持續(xù)運營和維護成本、重大升級和修復(fù)成本、在項目生命周期結(jié)束時關(guān)閉或處置的成本等。

3.增強了客戶導(dǎo)向。由于基礎(chǔ)設(shè)施項目不再由公共部門管理，政府部門的管理者可以集中精力于確保服務(wù)的供給能達到消費者合意的水平上。PPP也可以改善基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的質(zhì)量。國際經(jīng)驗表明，PPP的服務(wù)質(zhì)量要高于傳統(tǒng)的政府采購項目。因為PPP合同里一般會規(guī)定項目業(yè)績的激勵措施和相應(yīng)的懲罰措施，使得項目的供給方能夠創(chuàng)新服務(wù)方式，提升服務(wù)質(zhì)量。

4.轉(zhuǎn)移風(fēng)險。PPP模式的一個核心原則就是參與各方共同承擔(dān)風(fēng)險，以最低成本管理項目。PPP項目的最重要的風(fēng)險包括融資風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險和政治風(fēng)險。政府部門和私人部門共同建設(shè)項目，可以將部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私人部門，而私人部門管理項目的成本更低，效率更高，從而在總體上降低了政府部門的成本。

5.PPP模式可以使政府將關(guān)注的重心從經(jīng)營方面轉(zhuǎn)向戰(zhàn)略方面，即從投入轉(zhuǎn)向產(chǎn)出。例如，政府無需再維護實物資產(chǎn)，而是思考如何更好地為公眾創(chuàng)造社會價值。從這個意義上說，PPP模式促進了經(jīng)濟和社會的發(fā)展。

值得注意的一點是，項目的私有化和私人資本的參與并不會自動帶來效率。隨著PPP模式的發(fā)展和演變，其面臨的風(fēng)險和缺陷也會更多。一是私人部門在PPP項目中會面臨很多困難和財務(wù)方面的問題，在某些情況下，無法完成合同中的承諾事項，這時政府就需要被迫中止PPP項目。政府部門需要在PPP合同中預(yù)期并考慮到這些問題和困難。因此，政府應(yīng)建立相應(yīng)的機制，創(chuàng)設(shè)良好的治理結(jié)構(gòu)，并加強社會對PPP項目的支持；二是由于PPP項目的投標(biāo)成本很高，缺少競爭就成為其固有的缺點。即使有幾個私人機構(gòu)能滿足項目的要求，但競爭也非常有限；三是政治方面的爭議、復(fù)雜點的談判過程、公眾的反對也會成為PPP項目實施的阻礙。PPP合約的不可逆性和項目的長期性會強化政治風(fēng)險。此外，項目決策過程的公開性和透明度也會影響政治風(fēng)險的大小；四是由于政府部門可以以低于私人部門的利率籌集資金，因此PPP項目中私人部門的資本成本要遠高于公共部門。這一點在計算現(xiàn)金價值時是一個非常重要的因素。

二、PPP模式下社會資本面臨的風(fēng)險和挑戰(zhàn)

從目前我國PPP項目的實際運營情況看，民間資本參與PPP項目相對有限，積極性不高，這主要源于以下幾方面的風(fēng)險。

一是政府風(fēng)險。一些地方政府對PPP模式的理解和認知不深，甚至存在誤區(qū)，有的只是單純地將PPP模式視為一種融資渠道，或者解決地方債問題及政府公共服務(wù)支出的措施，因此，在PPP項目合作中普遍存在政府契約意識淡漠、履約能力差、承諾無法兌現(xiàn)等問題，社會資本處于弱勢地位。PPP模式中的政府風(fēng)險主要表現(xiàn)為：政府換屆風(fēng)險。PPP項目周期通常很長，期間如經(jīng)歷政府換屆，會存在下一屆領(lǐng)導(dǎo)制定新政策、變更原政策或不承認合約承諾的現(xiàn)象；政府履約風(fēng)險。有時為了吸引社會資本參與某個PPP項目，政府會在項目前期做出不切實際的保證和承諾，以致于在項目周期內(nèi)無法完全兌現(xiàn)或只能部分兌現(xiàn)合約承諾，使得社會資本遭受風(fēng)險和損失。

二是融資風(fēng)險。民營企業(yè)融資難、融資貴是PPP模式下社會資本面臨的一個主要問題。在我國現(xiàn)有的金融體系中，以商業(yè)銀行為主的間接融資仍然在社會融資中占有最大比重。相比國有企業(yè)，民營企業(yè)的信用狀況和財務(wù)狀況較弱，銀行等金融機構(gòu)在貸款時更偏好國有企業(yè)，使得民營企業(yè)很難獲得PPP項目所需的大額資金缺口需求。即使民營企業(yè)能夠籌集到PPP項目所需的資金，但其融資成本一般高于國有企業(yè)，這樣會進一步壓縮其參與項目的盈利空間，從而使其對投資PPP項目望而卻步。

三是項目收益低，使得風(fēng)險和收益不匹配。財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2017年三季度末，我國PPP項目中使用者付費類項目1，384個，投資1.6萬億元，分別占管理庫的20.4%和16.3%；可行性缺口補助（即政府市場混合付費）類項目的數(shù)量和投資額分別占管理庫的40.1%和54.3%；政府付費類項目分別占管理庫的39.5%和29.4%。由此可見，完全靠使用者付費的PPP項目只占全部項目總數(shù)約五分之一，大多數(shù)項目仍需政府財政付費或補貼。據(jù)統(tǒng)計，PPP項目的平均收益率大約在6%-8%，相較于企業(yè)前期投入的資金量和融資成本，項目的盈利能力不強，企業(yè)的風(fēng)險和收益不匹配，也使得社會資本參與PPP項目的積極性有限。

四是法律風(fēng)險。目前，我國尚未有關(guān)于PPP的正式立法，造成PPP項目各環(huán)節(jié)適用的法律不清晰，在市場準(zhǔn)入、實施、退出機制方面無法可依，各利益方的爭議無法通過法律途徑協(xié)調(diào)解決，一些PPP項目的失敗案例嚴(yán)重挫傷了社會資本參與PPP項目的積極性。

三、吸引社會資本參與PPP項目的對策

站在社會資本的角度看，社會資本參與PPP項目關(guān)注的核心點無外乎是風(fēng)險、投資和收益。綜合以上分析，要想提升社會資本參與PPP項目的積極性，應(yīng)從其關(guān)注的核心點入手。

一是提高政府的契約意識。政府部門應(yīng)加強對PPP模式的認識和理解，了解其背后的經(jīng)濟學(xué)意義，理解在PPP模式中政府扮演的角色和所起作用。PPP模式可以理解為用市場經(jīng)濟手段來解決公共產(chǎn)品的供給問題。在市場交易中，各參與方必須遵守契約精神，即平等守信的精神。因此，政府部門應(yīng)強化契約精神，通過法律和制度約束政府權(quán)限，合理設(shè)計風(fēng)險分擔(dān)機制，建立各參與方的平等合作關(guān)系，切實落實政府履約責(zé)任，保障社會資本的合法權(quán)益。

二是保障PPP項目合理收益。公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的一個基本原則是應(yīng)保障供應(yīng)方獲得一個合理的、穩(wěn)定的回報，而不是超過社會平均回報的暴利。一方面，一個虧損的企業(yè)是無法持續(xù)有效地供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的；另一方面，如果公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給方獲得超額利潤，就意味著社會公眾承擔(dān)了額外的成本。因此，在PPP模式中，應(yīng)設(shè)計一個合理的利益平衡機制，通過合理有效的定價機制，必要時可以采用政府補貼的方式，保障社會資本可以獲得一個相對穩(wěn)定的長期收益，以吸引社會資本的參與。

三是解決資金瓶頸問題。PPP項目通常投資金額大、周期長，使得資金問題成為制約社會資本參與PPP項目的一個主要因素。政府可以利用自身資源和優(yōu)勢，創(chuàng)新性地解決社會資本的資金瓶頸問題。例如，對于投資規(guī)模大、周期長的項目，可以適當(dāng)進行拆分，以減少社會資本的投入；加強與項目利益相關(guān)方的合作，如設(shè)備的供應(yīng)方、項目施工方、項目受益方等，既可以減少項目投入，又可以實現(xiàn)多方共贏。此外，為了解決民營企業(yè)融資難、融資貴的問題，應(yīng)進一步拓寬融資渠道，完善PPP融資市場。例如引導(dǎo)金融機構(gòu)對PPP項目提供中長期、優(yōu)惠利率貸款，以降低企業(yè)融資成本；推進PPP項目資產(chǎn)證券化，為企業(yè)提供一個有效的退出機制，以提高其參與PPP項目的積極性。

四是加快PPP立法，為社會資本參與PPP提供良好的法律環(huán)境。政府部門應(yīng)做好頂層設(shè)計，完善協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。根據(jù)項目的行業(yè)特點細化項目管理措施，通過PPP合同明晰政府和社會資本的相互責(zé)任。在項目實施過程中出現(xiàn)了問題，要按照合同規(guī)定，通過法律途徑解決，以保護各參與方的合法權(quán)益。

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作者簡介：

趙海榮（1974年11月— ），女，漢族，經(jīng)濟學(xué)博士，遼寧金融職業(yè)學(xué)院金融系副教授，研究方向為國際金融、宏觀經(jīng)濟。