金哲

摘要：自20世紀80年以來，我國高等職業(yè)教育政策大致經(jīng)歷了外延建設(shè)與內(nèi)涵建設(shè)兩個重要時期。目前，高等職業(yè)教育政策配套體系不完善、政策本體操作性不強、政策定位不明確、財政投入政策存在偏頗等成為高等職業(yè)教育政策發(fā)展的主要問題。因此，應(yīng)從完善高等職業(yè)教育政策法規(guī)體系、提高政策本體可操作性、明確政策定位、改善財政投入政策四個方面，推進我國高等職業(yè)教育政策的合理化與科學化。

關(guān)鍵詞：高等職業(yè)教育政策；演進；現(xiàn)實問題；改進路徑

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1672-5727（2018）02-0005-05

在我國高等職業(yè)教育發(fā)展歷程中，政府出臺的教育政策不僅對提高整體國民素質(zhì)、推動經(jīng)濟發(fā)展起到積極作用，而且也使得高等職業(yè)教育出現(xiàn)了新的生機與活力。盡管教育政策的出臺引領(lǐng)著我國高等職業(yè)教育事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展，但在某種程度上仍然不可避免地出現(xiàn)了諸多問題。因此，有必要對我國高等職業(yè)教育政策演變的過程進行梳理，以呈現(xiàn)高等職業(yè)教育政策存在的現(xiàn)實問題，并為這些現(xiàn)實問題尋求有效的解決之策。

一、高等職業(yè)教育發(fā)展的政策演進

我國學界一般認為，政策是指在特定時期國家機關(guān)或執(zhí)政黨為了實現(xiàn)既定的目標與任務(wù)所采取的行為規(guī)范和價值準則的總稱。它是一種政治意志的體現(xiàn)，具有權(quán)威性、整體性、目的性以及動態(tài)性等特點。而教育政策則是教育領(lǐng)域的價值或資源進行權(quán)威性分配的必然產(chǎn)物，特別是近些年，國家與政府部門多次下發(fā)教育政策文件，明確指出要不斷擴大高等職業(yè)教育規(guī)模，提高教育教學質(zhì)量。但由于在特定歷史時期，高等職業(yè)教育政策與法規(guī)體系不健全，以致于不能滿足職業(yè)教育發(fā)展的需要，進而經(jīng)歷了一個歷史賡續(xù)的過程?？疾煳覈?0世紀80年代以來高等職業(yè)教育的政策演進，大致分為以下幾個時期。

（一）高等職業(yè)教育政策外延建設(shè)時期

1.高等職業(yè)教育政策初創(chuàng)時期（1983—1990年）

1983年4月《國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部、國家技委關(guān)于加速發(fā)展高等教育的報告》倡導：“對經(jīng)濟發(fā)展較快的大、中等城市，大企業(yè)要舉辦高等?？茖W校和短期職業(yè)大學，并為本地區(qū)與單位培養(yǎng)人才。[1]”1985年5月《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》是我國教育體制改革的開端，《決定》不僅首次對高等職業(yè)技術(shù)教育進行了闡述，而且將職業(yè)技術(shù)教育與高等職業(yè)技術(shù)院校作為發(fā)展重點，以形成結(jié)構(gòu)合理的職業(yè)技術(shù)教育體系。在1986年召開的全國首屆職業(yè)技術(shù)教育工作會議，主要有兩部分內(nèi)容值得關(guān)注：其一，明確了該階段職業(yè)技術(shù)教育的發(fā)展目標；其二，總結(jié)了幾年來職業(yè)技術(shù)教育取得的顯著成就以及亟待解決的問題。

從該階段的政策發(fā)展來看，盡管國家政策對高等職業(yè)教育定位、辦學方向、管理體制、辦學模式與辦學特色等方面進行了探索，并為以后高等職業(yè)教育政策的調(diào)整與發(fā)展打下了基礎(chǔ)，但由于對高等職業(yè)教育管理缺乏足夠的經(jīng)驗，對教育教學與培養(yǎng)方式的特點不夠鮮明，致使人才培養(yǎng)與社會需求之間存在很大的差異。

2.高等職業(yè)教育政策調(diào)整時期（1991—1995年）

1991年1月，國家越來越意識到普通高等學校辦學質(zhì)量的重要性，據(jù)此出臺了《關(guān)于加強普通高等?？平逃ぷ鞯囊庖姟氛呶募?993年2月《中國教育改革和發(fā)展綱要》出臺，標志著我國高等職業(yè)教育體制改革進入了一個全新階段。《綱要》提出將社會各界參與到高等職業(yè)教育辦學體系中，以形成全方位的辦學格局。1994年6月召開第二次全國教育工作會議，提出了“三補（將高等?？茖W校、職業(yè)性大學以及成人高等院校進行改革）一改（將中等專業(yè)學校舉辦成高等職業(yè)教育班）”的政策措施。1995年10月，國家教委在強調(diào)教育質(zhì)量問題的基礎(chǔ)上又闡述了高等職業(yè)教育在教育體系中的作用與地位，并頒布了《關(guān)于推動職業(yè)大學改革與建設(shè)的幾點意見》的政策文件。

從該階段的政策發(fā)展來看，國家為高等職業(yè)教育的發(fā)展提供了具體而詳盡的政策依據(jù)，并提出了“三補一改”方針，調(diào)整了高等職業(yè)教育的基本格局，并為高等職業(yè)教育的良性發(fā)展奠定了理論基礎(chǔ)。但由于出現(xiàn)了某些失誤，如忽略了高等職業(yè)教育的辦學質(zhì)量、“三改”學校的探索出現(xiàn)了困境等，阻礙了我國高等職業(yè)教育的發(fā)展。

3.高等職業(yè)教育政策發(fā)展時期（1996—2003年）

1996年5月《中華人民共和國職業(yè)教育法》正式頒布，該法不僅標志著我國高等職業(yè)教育以法律形式固定下來，而且也是我國實施依法治教的重要體現(xiàn)。1997年9月，國家教委在《關(guān)于高等職業(yè)學校設(shè)置問題的幾點意見》提出：高等職業(yè)教育的質(zhì)量得以提升；就必須對高等職業(yè)學校的發(fā)展制定詳細標準。1998年8月《中華人民共和國高等教育法》應(yīng)運而生，在此法的相關(guān)條款中不僅確立了高等職業(yè)教育的法律地位，全面系統(tǒng)地回答了高職教育發(fā)展中的重大問題，而且也為我國高等職業(yè)教育走向依法治教的道路提供了重要的法律依據(jù)與法律保障。1999年1月，國家計委與教育部聯(lián)合印發(fā)《試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業(yè)技術(shù)教育的實施意見》，提出了高職畢業(yè)生不包分配、不發(fā)教育部印制的畢業(yè)證內(nèi)芯、不發(fā)普通高等學校畢業(yè)生的就業(yè)派遣報到證；教育事業(yè)費以學生繳費為主、省級財政補貼為輔，即“三不一高”教育政策[2]。進入21世紀，國務(wù)院連續(xù)出臺了一系列與高等職業(yè)教育相關(guān)的政策與法規(guī)文件。如2000年1月，《關(guān)于加強高職高專教育人才培養(yǎng)工作的意見》提出了高職高專在人才培養(yǎng)模式上的基本方針和基本思路[3]。2002年7月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》對我國高等職業(yè)教育的長足發(fā)展具有重要意義。《決定》明確規(guī)定了我國高等職業(yè)教育發(fā)展的新目標、改革的新工作等內(nèi)容；明確指出要不斷擴大我國職業(yè)教育辦學規(guī)模數(shù)量，從而進一步構(gòu)建現(xiàn)代化職業(yè)教育體系等。

從該階段的政策發(fā)展來看，國家頒布的相關(guān)政策與法規(guī)日臻完善，既確定了我國高等職業(yè)教育的法律地位，實現(xiàn)了高等職業(yè)學校發(fā)展有章可循、有法可依，也明確了我國高等職業(yè)教育的發(fā)展思路以及人才培養(yǎng)目標等，從而使高等職業(yè)教育健康、和諧、有序地發(fā)展。endprint

（二）高等職業(yè)教育政策內(nèi)涵建設(shè)時期

我國高等職業(yè)教育政策在順應(yīng)社會時代發(fā)展需求、關(guān)注人才培養(yǎng)模式、提高整體教育質(zhì)量的同時，從2004年開始逐漸趨于理性化與穩(wěn)定化，進而轉(zhuǎn)向了內(nèi)涵建設(shè)階段。自當年始，在頒布的《關(guān)于進一步加強職業(yè)教育工作的若干意見》文件中涉及高等職業(yè)教育方面的內(nèi)容有：一是明確指出了我國職業(yè)教育在教育發(fā)展中的重要性，二是對提高高等職業(yè)教育質(zhì)量問題給出具體意見。2005年10月，在全國職業(yè)教育會議召開后下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》中首次對重點建設(shè)100所示范性職業(yè)院校以及1000所示范性中職學校的未來發(fā)展戰(zhàn)略進行部署。2006年11月，《關(guān)于全面提高高等職業(yè)教育教學質(zhì)量的若干意見》對提高高等職業(yè)教育質(zhì)量問題具有很強的理論與實踐意義，該文件十分詳盡地將教育教學質(zhì)量問題加以分析，并提出要加大課程建設(shè)、大力推行工學結(jié)合、注重學生實踐能力的培養(yǎng)等方面的改進措施。2009年2月，教育部印發(fā)《關(guān)于加快高等職業(yè)教育改革促進高等職業(yè)院校畢業(yè)生就業(yè)的通知》，《通知》的內(nèi)容主要是圍繞高等職業(yè)教育畢業(yè)生的就業(yè)率問題進行闡述。2010年《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》）的頒布實施對我國教育事業(yè)的發(fā)展具有綱領(lǐng)性作用，該《綱要》對當前我國職業(yè)教育的發(fā)展進行了全新規(guī)劃，同時將提升教育質(zhì)量作為工作重點，著力提出校企合作等。

從該階段的政策發(fā)展來看，國家確立了高等職業(yè)院校的辦學思路與發(fā)展進路，建立起現(xiàn)代職業(yè)教育體系與制度，保障了高等職業(yè)教育質(zhì)量的提升，強調(diào)了高等職業(yè)教育的就業(yè)導向等，從而促進了我國教育事業(yè)發(fā)展日趨合理化、科學化與持續(xù)化。

綜上所述，國家在頒布相關(guān)政策與法規(guī)上采取了較為務(wù)實的、循序漸進的政策執(zhí)行方式，以順應(yīng)教育事業(yè)的實際發(fā)展狀況與社會經(jīng)濟的發(fā)展要求為理念，指出我國高等職業(yè)教育發(fā)展需要一個不斷探索的過程，由宏觀到微觀，由局部到整體，為保障我國高等職業(yè)教育的發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)，并指明了前進方向。

二、高等職業(yè)教育政策的現(xiàn)實問題

回顧歷史，正視現(xiàn)實。我國高等職業(yè)教育政策法規(guī)的連續(xù)發(fā)布與不斷調(diào)整，既表明了國家對高等職業(yè)教育的廣泛認可與高度重視，同時也說明在高等職業(yè)教育發(fā)展中還面臨著諸多問題與矛盾。從整體上看，高等職業(yè)教育政策的現(xiàn)實問題主要表現(xiàn)為政策配套體系不完善、政策本體操作性不強、政策定位不明確以及財政投入政策存在偏頗。

（一）高等職業(yè)教育政策配套體系不完善

我國高等職業(yè)教育政策配套體系就是將相關(guān)教育政策的實施細則與實施條例作為配套設(shè)計，以各地方政府的相關(guān)教育政策與法規(guī)作為支持和配合。目前，我國現(xiàn)行的教育法律在數(shù)量上已初具規(guī)模，但從內(nèi)部結(jié)構(gòu)上仍然存在不平衡性，甚至還未形成上下有序、內(nèi)容涵蓋廣、完整統(tǒng)一的教育法律體系[4]。

在法域面上，盡管全國人大通過并頒布《教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》等已有多年，但這些教育法律條款更多的是在強調(diào)宗旨性與原則性，甚至存在著教育法律覆蓋范圍不全面現(xiàn)象。如在這些教育法律文件中涉及到高等職業(yè)教育內(nèi)容的條款寥寥無幾，這就使得高等職業(yè)教育幾乎成了法律調(diào)整和規(guī)范的真空地帶。

在實踐層面上，國家在出臺高等職業(yè)教育政策與法規(guī)的同時，仍然會呈現(xiàn)諸多新情況。如我國現(xiàn)代高等教育體系分為高等職業(yè)教育與普通高等教育兩種類型，它們之間所采取的培養(yǎng)模式截然不同，前者偏重于技能，后者側(cè)重于理論知識，而在實踐中我國并未將兩種培養(yǎng)模式區(qū)別對待，后續(xù)的配套措施更沒有做出明確的說明。

（二）高等職業(yè)教育政策本體操作性不強

在過去的幾十年間，盡管國家各級行政部門已經(jīng)頒布了百余部與高等職業(yè)教育相關(guān)的政策與法規(guī)，但總體操作性差，政策難以落實是阻礙我國高等職業(yè)教育發(fā)展的最大弊病。

首先，高等職業(yè)教育在政策條文上用語比較宏觀、抽象，甚至在具體問題上并未做出詳盡的規(guī)定與說明。如《教育規(guī)劃綱要》中“加強教師隊伍建設(shè)”一章指出：“提高教師專業(yè)水平和教學能力、要加強‘雙師型職業(yè)院校教師隊伍建設(shè)”[5]。從該政策中不難看出，教師專業(yè)水平和教學能力是我國當前高等職業(yè)教師隊伍建設(shè)的核心，但由于政策與法規(guī)內(nèi)容過于寬泛，甚至缺少相關(guān)的配套機制與保障措施，最終導致教師隊伍建設(shè)面臨諸多困境與挑戰(zhàn)。

其次，在我國高等職業(yè)教育相關(guān)政策與法規(guī)中，還留有一部分“意見”“暫行”“試行”等名稱，這些名稱已經(jīng)使用多年，其硬性規(guī)定程度較低。另外，對這些法律、法規(guī)名稱既不能及時的修改，也不作為正式的法規(guī)發(fā)布，這必然會降低高等職業(yè)教育政策法規(guī)的效力性和權(quán)威性，最終影響我國依法治教的整體進程。

（三）高等職業(yè)教育政策定位不明確

政策定位決定了我國高等職業(yè)教育的培養(yǎng)目標、辦學宗旨、教育模式等。在高等職業(yè)教育快速發(fā)展的同時，其政策定位也產(chǎn)生了一系列問題。

已頒布的教育法律、政策與法規(guī)并未對高等職業(yè)教育地位做出明確規(guī)定。盡管我國明確了職業(yè)教育是教育體系組成的一部分，但尚未對高等職業(yè)教育地位給予準確說明，這就使得我國高等職業(yè)教育處于尷尬地位。如《高等教育法》第六十八條明確規(guī)定：“高等學校是指大學、獨立設(shè)置的學院和高等?？茖W校，其中包括高等職業(yè)學校和成人高等學?！盵6]。又如《職業(yè)教育法》第三條規(guī)定：職業(yè)教育是我國教育事業(yè)的重要組成部分……”[7]。由上可知，我國高等職業(yè)教育地位定位問題在教育法律文本中欠缺明確的規(guī)定與指導方向。

教育法律、政策與法規(guī)并未對高等職業(yè)教育目標做出明確規(guī)定。盡管我國政府根據(jù)不同階段的基本國情與特定時期的目標對高等職業(yè)教育目標定位進行調(diào)整，但從整體上來看，目標定位仍然較為宏觀，并未對如何實現(xiàn)這些宏觀目標作出具體的規(guī)定。

（四）高等職業(yè)教育財政投入政策存在偏頗

財政標準和財政投入是實現(xiàn)高等職業(yè)教育發(fā)展的重要保障。近些年來，從我國教育政策文件中不難看出，高等職業(yè)教育在財政撥款方面仍存在著來源渠道單一、分配失衡等現(xiàn)象。endprint

高等職業(yè)教育財政渠道單一。財政性經(jīng)費投入和事業(yè)收入是構(gòu)成我國高等職業(yè)教育經(jīng)費的兩種主要來源渠道。國家在不斷推進高等職業(yè)教育發(fā)展的同時，與其他教育財政投入相比仍然存在著高等職業(yè)教育財政投入不足現(xiàn)象，從而嚴重制約了我國高等教育事業(yè)均衡發(fā)展的狀態(tài)。

高等職業(yè)教育財政分配失衡。據(jù)2014年國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)可知，國家財政性教育經(jīng)費占GDP的4.15%，其中，重點高校和義務(wù)教育是我國經(jīng)費投入的重點，相比于普通高等教育而言，高等職業(yè)教育經(jīng)費投入所占比重相對較小。由此可見，這種財政失衡現(xiàn)象不僅違背了教育協(xié)調(diào)、公平、均衡發(fā)展的要求，而且也制約了高等職業(yè)教育的發(fā)展進程。

三、我國高等職業(yè)教育政策的改進路徑

結(jié)合我國高等職業(yè)教育政策面臨的現(xiàn)實問題和未來發(fā)展趨勢，需要教育政策在如下幾方面作出不斷改善。

（一）完善高等職業(yè)教育政策體系

隨著我國教育事業(yè)的迅猛發(fā)展，高等職業(yè)教育體系建設(shè)愈來愈受到國家的重視。為了有效實現(xiàn)高等職業(yè)教育依法治理、依法治教、依法治校的局面，必須要啟動立法工作，完善高等職業(yè)政策與法規(guī)體系。

一方面，國家應(yīng)加快制定并頒布《中華人民共和國高等職業(yè)教育法》，并對我國高等職業(yè)教育的性質(zhì)與地位、作用與任務(wù)、實施機構(gòu)以及管理部門的職責等以法律形式規(guī)定下來[8]，從而增強我國高等職業(yè)教育法律的系統(tǒng)性與針對性。同時，還要以出臺的《高等職業(yè)教育法》為核心，積極推動高等職業(yè)教育法律與法規(guī)的實施細則以及配套性地方規(guī)章與法規(guī)的制定與實施。

另一方面，國家在出臺與高等職業(yè)教育相配套的具體細則時，特別要注意對實踐問題的具體規(guī)范與說明。如高等職業(yè)教育和普通高等教育兩種教育模式的銜接問題，除了對具體銜接的課程、教育教學模式以及教材選擇等做出明確規(guī)定外，還可以適當借鑒國外教育相關(guān)政策，從而保證普通高等教育與高等職業(yè)教育兩者之間的有效銜接。

（二）提高高等職業(yè)教育政策本體可操作性

高等職業(yè)教育政策本體操作性主要體現(xiàn)在教育政策有效執(zhí)行的技術(shù)層面，其核心是在成本最低的基礎(chǔ)上順利實現(xiàn)教育預(yù)期目標。

我國在制定高等職業(yè)教育相關(guān)政策與法規(guī)時，應(yīng)盡量做到條文細致化、完整化與具體化。另外，在語言描述方面，應(yīng)盡量避免使用“原則上、適用、可以”等彈性詞匯與語句，從而確保高等職業(yè)教育政策的有效執(zhí)行。

高等職業(yè)教育政策文件清理或修訂不及時是政策與法規(guī)的缺陷。根據(jù)客觀形勢的變化，我國高等教育職業(yè)教育相關(guān)政策與法規(guī)也要做出必要的修改、調(diào)整以至廢除，同時還應(yīng)及時頒布與高等職業(yè)教育政策相配套的實施條例與實施細則，增強相關(guān)政策與法規(guī)的權(quán)威性與效力性，從而保證我國高等職業(yè)教育健康可持續(xù)地發(fā)展。

（三）明確高等職業(yè)教育政策定位

明確高等職業(yè)教育的地位。首先，國家應(yīng)該通過教育法律法規(guī)明確高等職業(yè)教育在整個教育體系中的重要地位，如國家可將高等職業(yè)教育賦予與普通高等教育同樣的法律地位與法律待遇。其次，運用立法手段來轉(zhuǎn)變各級地方政府決策層對高等職業(yè)教育的錯誤觀念等。

明確高等職業(yè)教育目標的定位。我國在制定或出臺教育法律、政策與法規(guī)時，要有效區(qū)別高等職業(yè)教育的宏觀目標與微觀目標，使兩者相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在宏觀目標上，相關(guān)教育政策與法規(guī)作應(yīng)為綱領(lǐng)性文件，要充分體現(xiàn)出實現(xiàn)該目標的指導性與方向性的作用。在微觀目標上，各級地方政府應(yīng)根據(jù)國家確立的基本目標，對實現(xiàn)本地區(qū)的目標進行細致的規(guī)定，使我國高等職業(yè)教育的目標定位逐漸完善起來。

（四）改善高等職業(yè)教育財政投入政策

拓寬多渠道的財政格局。政府在發(fā)揮供給主體作用的同時，還要制定相關(guān)的財政政策。如政府在財政投入不足的情況下，應(yīng)積極鼓勵事業(yè)單位、社會團體與公民個人等作為補充，當然，政府對公民個人，社會團體等要給予一定的優(yōu)惠政策，從而形成高等職業(yè)教育多元化的籌資體系。

建立公平的財政政策。國家應(yīng)依據(jù)教育資金的配置比例來確定高等職業(yè)教育成本的標準，并逐步對高等教育實際發(fā)展狀況作出有效的財政分配。如加大對高等職業(yè)教育實施設(shè)備、教學實訓基地建設(shè)等方面的投入。此外，對我國經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)應(yīng)給予適當?shù)呢斦A斜。

參考文獻：

[1]國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部、國家技委關(guān)于加速發(fā)展高等教育的報告[EB/OL].（2011-04-28）[2017-05-10].http：//www.scio.gov.cn/wszt/wz/Document/901416/901416.htm.

[2]李均.我國高等職業(yè)教育法規(guī)與政策探析[J].職業(yè)技術(shù)教育，2003（350）：13-17.

[3]胡愛民.我國高等職業(yè)教育法規(guī)政策的現(xiàn)狀及思考[J].職教論壇，2008（2）：19-22.

[4]李春霞.我國教育法制建設(shè)問題及對策研究[J].鄭州經(jīng)濟管理干部學院學報，2003（4）：40-42.

[5]國務(wù)院法制辦公室.中華人民共和國教育法典[M].北京：中國法制出版社，2014：68.

[6]國務(wù)院法制辦公室.中華人民共和國教育法典[M].北京：中國法制出版社，2014：203.

[7]國務(wù)院法制辦公室.中華人民共和國教育法典[M].北京：中國法制出版社，2014：281.

[8]李向東，盧雙盈.職業(yè)教育學新編[M].北京：高等教育出版社，2005：326-327.

（責任編輯：楊在良）

Abstract： Since 1980s，China's higher vocational education policy has experienced two important periods： extension construction and intension construction. Nowadays， the imperfect matched system of higher vocational education policy， weak policy operation， unclear policy positioning， imbalanced financial investment policy and so on， are becoming the main problems of higher vocational education policy development. So， perfecting high level profession education policy rules system， improving policy body's operation， clearing the policy positioning and improving financial investment policy should be noted to make China's higher vocational education policy reasonable and scientific.

Key words： higher vocational education policy； evolution； practical problems； path for improvementendprint