王勇輝 余珍艷
摘 要 冷戰(zhàn)之后,中國(guó)與東盟國(guó)家所面臨的地區(qū)安全形勢(shì)并不樂(lè)觀,南中國(guó)海問(wèn)題持續(xù)升溫,同時(shí)還受經(jīng)濟(jì)安全、恐怖主義、走私販毒、生態(tài)環(huán)境、能源資源、疾病蔓延等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域問(wèn)題的困擾。為應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題,中國(guó)與東盟國(guó)家主要圍繞瀾滄江—湄公河建立了多個(gè)小多邊安全機(jī)制,這些機(jī)制致力于提供地區(qū)公共產(chǎn)品,取得了不小的成就,但也存在一些缺陷。如何解決和改進(jìn)中國(guó)與東盟小多邊安全機(jī)制內(nèi)公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題,直接關(guān)系到中國(guó)與周邊地區(qū)安全。
關(guān)鍵詞 小多邊安全機(jī)制 公共產(chǎn)品 供給障礙 改進(jìn)路徑
近些年來(lái),在東南亞國(guó)家聯(lián)盟(Association of Southeast Asian Nations,ASEAN)、東盟地區(qū)論壇(ASEAN Regional Forum,ARF)、東亞峰會(huì)(East Asia Summit,EAS)等多邊合作機(jī)制的框架下,中國(guó)與東盟國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、安全等方面開(kāi)展了多方位的交流與合作,建立了多種“大多邊”以及雙邊的安全合作機(jī)制;與此同時(shí),也涌現(xiàn)出多個(gè)小多邊安全機(jī)制。
中國(guó)與東盟所建立的小多邊安全機(jī)制主要是指中國(guó)與東盟兩個(gè)以上成員國(guó)間圍繞傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全問(wèn)題所進(jìn)行的合作, 鄭先武:《中國(guó)—東盟安全合作的綜合化》,載《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2012年第3期,第49頁(yè)。而這些小多邊安全機(jī)制的建立多是以瀾滄江—湄公河流域的安全合作與開(kāi)發(fā)為中心。圍繞大湄公河次區(qū)域 大湄公河次區(qū)域國(guó)家主要包括柬埔寨、中國(guó)、老撾、緬甸、泰國(guó)和越南六國(guó)?!癎reater Mekong Subregion”,Asian Development Bank, http://www.adb.org/countries/gms/main,訪問(wèn)日期:2015年3月10日。(Great Mekong Subregion,GMS)建立的小多邊安全機(jī)制主要有:由亞洲開(kāi)發(fā)銀行于1992年?duì)款^建立的大湄公河次區(qū)域合作機(jī)制;1993年形成的中、老、緬、泰“黃金四角”地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)合作,又稱為“黃金四角計(jì)劃”;1995年成立的新湄公河委員會(huì)(Mekong River Commission,MRC);中國(guó)、緬甸、老撾、泰國(guó)和聯(lián)合國(guó)禁毒署于1993年共同簽署的禁毒諒解備忘錄(柬埔寨、越南1995年加入這一禁毒合作機(jī)制);2011年10月31日,中、老、緬、泰四國(guó)建立的中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作機(jī)制。
一、 中國(guó)與東盟小多邊安全機(jī)制內(nèi)公共產(chǎn)品的供給
(一) 公共產(chǎn)品概念的厘定
公共產(chǎn)品(public goods)是相對(duì)于私人產(chǎn)品(private goods)而言的,私人產(chǎn)品通常在市場(chǎng)上進(jìn)行交易,買家和賣家通過(guò)價(jià)格機(jī)制,如果他們對(duì)價(jià)格達(dá)成一致,則這種物品或者服務(wù)的所有權(quán)就可以被轉(zhuǎn)移,因此,私人產(chǎn)品是排他性的,它們已經(jīng)明確了擁有者,且它們趨向于競(jìng)爭(zhēng)性。 Inge Kaul,“What is a public good?”June, 2000, http://mondediplo.com/2000/06/15publicgood,訪問(wèn)日期:2015年3月13日。而公共產(chǎn)品具有相反的特性,公共產(chǎn)品是非排他性的,即一旦物品或者服務(wù)被提供,每個(gè)個(gè)體都可以享用,就是未付費(fèi)者也不會(huì)被排除在外;同時(shí)也是非競(jìng)爭(zhēng)性的,即某種物品被一個(gè)人或者國(guó)家消費(fèi)時(shí),并不影響其他個(gè)體對(duì)其的消費(fèi)。 Hensengerth Oliver,“Transboundary River Cooperation and the Regional Public Good:The Case of the Mekong River,”Contemporary Southeast Asia, Vol.31,No.2,2009,pp.326–327.
全球公共產(chǎn)品(Global Public Goods)的惠及范圍跨越邊界、代際和人類群體,從而形成一部分國(guó)際公共產(chǎn)品(International Public Goods),而國(guó)際公共產(chǎn)品內(nèi)又包括地區(qū)公共產(chǎn)品(Regional Public Goods)。當(dāng)公共產(chǎn)品存在于一個(gè)特定的地理區(qū)域內(nèi)時(shí),它們可以被視為是地區(qū)公共產(chǎn)品,其有利于地區(qū)的和平、穩(wěn)定與發(fā)展。地區(qū)公共產(chǎn)品主要是靠地區(qū)主導(dǎo)國(guó)家、對(duì)外援助、國(guó)際金融機(jī)構(gòu)和地區(qū)性的合作機(jī)制等提供。 王?。骸渡虾:献鹘M織發(fā)展進(jìn)程研究——地區(qū)公共產(chǎn)品的視角》,上海社會(huì)科學(xué)院研究生學(xué)位論文,2012年4月,第40—42頁(yè)。而中國(guó)與東盟小多邊安全機(jī)制是在中國(guó)與東盟尤其是大湄公河次區(qū)域這一范圍內(nèi)建立的,從某種程度上說(shuō),這些小多邊安全機(jī)制屬于地區(qū)公共產(chǎn)品,同時(shí)其也提供地區(qū)公共產(chǎn)品。
(二) 中國(guó)與東盟小多邊安全機(jī)制提供的地區(qū)公共產(chǎn)品
自1992年大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制建立以來(lái),中國(guó)、緬甸、老撾、泰國(guó)、柬埔寨、越南六國(guó)開(kāi)展了多領(lǐng)域的合作,提供了能源資源、生態(tài)環(huán)境、禁毒、反恐等非傳統(tǒng)安全方面的公共產(chǎn)品,尤其是在水電能源以及生態(tài)環(huán)境方面,六國(guó)還分別建立了相應(yīng)的合作機(jī)制。2005年5月,面對(duì)嚴(yán)峻的大湄公河次區(qū)域環(huán)境安全形勢(shì),在上海舉行的首屆大湄公河次區(qū)域環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議上提出了“大湄公河次區(qū)域生物多樣性保護(hù)走廊倡議”, 鄭先武:《中國(guó)—東盟安全合作的綜合化》,載《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2012年第3期,第50頁(yè)。其是大湄公河次區(qū)域核心環(huán)境規(guī)劃的一部分,旨在建立連通次區(qū)域內(nèi)重要的生物多樣性區(qū)域,加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)。 趙曉輝、楊躍萍:《大湄公河次區(qū)域六國(guó)啟動(dòng)生物多樣性保護(hù)走廊計(jì)劃》,新華網(wǎng)云南頻道,2005年4月5日,http://www.yn.xinhuanet.com/topic/2005-07/05/content_4576026.htm,訪問(wèn)日期:2015年3月31日。
根據(jù)1995年由泰、老、越、柬簽署的《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》,新湄公河委員會(huì)得以成立,其代表了湄公河項(xiàng)目組織歷史的第三個(gè)時(shí)期,前兩個(gè)時(shí)期分別為1957至1978年的老湄公河委員會(huì)(The Mekong Committee)及1978至1995年的湄公河臨委會(huì)(The Interim Mekong Committee)。 Jeffrey W. Jacobs,“The Mekong River Commission:Transboundary Water Resources Planning and Regional Security,”The Geographical Journal, Vol.168,No.4,2002,p.354.湄公河委員會(huì)旨在協(xié)調(diào)湄公河下游的水資源計(jì)劃和發(fā)展,圍繞水文、水電、旅游、環(huán)境和水資源開(kāi)發(fā)等方面進(jìn)行廣泛合作。 吳世韶:《中國(guó)與東南亞國(guó)家間次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作研究》,華中師范大學(xué)博士學(xué)位論文,2011年9月,第51頁(yè)。
另外,瀾滄江—湄公河流經(jīng)的四個(gè)主要國(guó)家——中國(guó)、老撾、緬甸、泰國(guó)——也建立了多個(gè)小多邊安全機(jī)制,提供的公共產(chǎn)品較為豐富。中、老、緬、泰“黃金四角”地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)合作,雖其主要是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作,但在水電資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及禁毒等安全合作方面也取得了一些成就。為維護(hù)和保障湄公河流域的安全與穩(wěn)定,中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作機(jī)制得以建立。作為湄公河次區(qū)域首個(gè)專門的安全合作機(jī)制,自成立以來(lái),該機(jī)制在多個(gè)方面取得了顯著成效:成功偵破“10·5”案件;定期開(kāi)展聯(lián)合巡邏執(zhí)法行動(dòng);開(kāi)展聯(lián)合打擊跨國(guó)犯罪;務(wù)實(shí)開(kāi)展聯(lián)合調(diào)研與情報(bào)交流。 王文碩:《湄公河流域執(zhí)法安全合作機(jī)制建立兩年成效顯著》,載《人民公安報(bào)》2013年12月26日,第1版。
而在禁毒方面,1993年中國(guó)、緬甸、老撾、泰國(guó)和聯(lián)合國(guó)禁毒署 聯(lián)合國(guó)禁毒署于1997年和聯(lián)合國(guó)預(yù)防犯罪中心合并,改稱為聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問(wèn)題辦公室(The United Nations Office on Drugs and Crimes,UNODC)。所建立的禁毒合作機(jī)制可以稱得上是次區(qū)域禁毒合作的典范。其是世界上較早成立的次區(qū)域禁毒合作機(jī)制,而在其框架之下制定的《次區(qū)域行動(dòng)計(jì)劃》是世界上第一個(gè)次區(qū)域禁毒合作行動(dòng)計(jì)劃。 王文碩、林笛:《2014年?yáng)|亞次區(qū)域禁毒諒解備忘錄簽約方高官會(huì)議召開(kāi)》,載《人民公安報(bào)》2014年5月30日,第1版。二十多年來(lái),在該機(jī)制下,圍繞禁毒執(zhí)法開(kāi)展的合作,有效遏制了跨國(guó)制販毒活動(dòng)。
不可否認(rèn),這些小多邊機(jī)制的建立雖然提供了多種安全方面的公共產(chǎn)品,惠及了大湄公河次區(qū)域國(guó)家,但其仍是不健全的,存在公共產(chǎn)品的供給障礙。
二、 當(dāng)前中國(guó)與東盟小多邊安全機(jī)制存在的公共產(chǎn)品供給障礙
大湄公河次區(qū)域國(guó)家所建立的小多邊安全機(jī)制發(fā)展?jié)u趨完善,在次區(qū)域中發(fā)揮的作用越來(lái)越大,也越來(lái)越受到區(qū)域內(nèi)國(guó)家的重視,但仍存在一些缺陷,影響機(jī)制內(nèi)公共產(chǎn)品的提供。
(一) 機(jī)制建設(shè)障礙
(1) 小多邊安全機(jī)制的弱制度性
湄公河委員會(huì)是瀾滄江—湄公河流域唯一一個(gè)跨國(guó)界河流管理的政府間組織,擁有較為完善的工作機(jī)制和組織機(jī)構(gòu),但1995年簽訂的協(xié)定被認(rèn)為是軟弱的,允許成員國(guó)按照自己的意愿對(duì)其進(jìn)行解釋, Louis Lebel, Po Garden, and Masao Imamura,“The Politics of Scale,Position,and Place in the Governance of Water Resources in the Mekong Region,”Ecology and Society,Vol.10,No. 2, 2005,p.18.規(guī)制權(quán)威性比較有限,協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)。同時(shí),作為一個(gè)小多邊合作機(jī)制,湄公河委員會(huì)也缺乏具體的技術(shù)規(guī)范,單個(gè)的投資項(xiàng)目更多的是采用所在國(guó)的國(guó)內(nèi)法律、規(guī)定和程序。 盧光盛:《中國(guó)加入湄公河委員會(huì),利弊如何》,載《世界知識(shí)》2012年8月,第32頁(yè)。再加上三年一次的例會(huì),很難使湄公河的一些緊迫和突發(fā)問(wèn)題得到有效解決。
而中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作機(jī)制,雖開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)與周邊國(guó)家執(zhí)法安全合作的新模式,但這種模式剛起步,四國(guó)開(kāi)展聯(lián)合巡邏的法律基礎(chǔ)仍是臨時(shí)性和過(guò)渡性的聯(lián)合聲明,缺乏規(guī)范的執(zhí)法程序,四國(guó)還尚未達(dá)成落實(shí)聯(lián)合聲明中簽署《湄公河流域執(zhí)法安全合作協(xié)議》的一致意向,相關(guān)的制度構(gòu)建仍在探索之中。 孔令杰:《中老緬泰湄公河流域聯(lián)合執(zhí)法的法律基礎(chǔ)與制度建構(gòu)》,載《東南亞研究》2013年第2期,第73頁(yè);包才將:《湄公河安全合作中的信任元素與中國(guó)的戰(zhàn)略選擇》,載《亞非縱橫》2014年第3期,第37頁(yè)。另外,通過(guò)進(jìn)行預(yù)防教育、減少毒品需求、替代罌粟種植等舉措,次區(qū)域禁毒合作機(jī)制雖然成效顯著,但仍然面臨如協(xié)約約束性不足且缺乏服從機(jī)制等規(guī)制問(wèn)題。 王虎:《淺析中國(guó)—東盟禁毒合作機(jī)制建設(shè)》,載《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第3期,第140—143頁(yè)。
(2) 小多邊安全機(jī)制內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問(wèn)題
首先,在大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中,泰國(guó)、越南和中國(guó)都想掌握領(lǐng)導(dǎo)權(quán),而這種對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的競(jìng)逐,可能會(huì)導(dǎo)致機(jī)制內(nèi)各個(gè)項(xiàng)目的提出及執(zhí)行以本國(guó)為主導(dǎo),進(jìn)而會(huì)使國(guó)家之間產(chǎn)生矛盾,使機(jī)制的協(xié)調(diào)能力下降,影響其執(zhí)行效率。
其次,作為湄公河上游國(guó)家的中國(guó),并沒(méi)有成為湄公河委員會(huì)中的一員,而只是其對(duì)話國(guó)。沒(méi)有中國(guó)的積極參加,湄公河委員會(huì)并不能夠擔(dān)起協(xié)調(diào)瀾滄江—湄公河全流域環(huán)境安全合作的重任, 劉瑞、金新:《大湄公河次區(qū)域非傳統(tǒng)安全治理探析》,載《東南亞南亞研究》2013年第2期,第44頁(yè)。其項(xiàng)目也不可能覆蓋整個(gè)湄公河流域,這也是為何有媒體和官方人士經(jīng)常把中國(guó)加入湄公河委員會(huì)作為解決湄公河過(guò)度開(kāi)發(fā)的一副靈丹妙藥。
第三,這些小多邊安全機(jī)制雖側(cè)重點(diǎn)有所不同,但仍然有一些合作領(lǐng)域存在交叉重疊。如果沒(méi)有做到很好的協(xié)調(diào),不僅會(huì)造成人力、財(cái)力的浪費(fèi),還可能會(huì)使各國(guó)之間產(chǎn)生矛盾和摩擦甚至沖突,并進(jìn)一步影響地區(qū)公共產(chǎn)品的提供。
(二) 對(duì)公共產(chǎn)品的需求偏好不同
在地區(qū)公共產(chǎn)品的供給中,各成員國(guó)的需求偏好是采取集體行動(dòng)的一個(gè)重要因素。
(1) 出發(fā)點(diǎn)不同
湄公河流域內(nèi)各國(guó)參與開(kāi)發(fā)合作的出發(fā)點(diǎn)有所不同。中國(guó)和泰國(guó)在湄公河流域國(guó)家中綜合實(shí)力比較強(qiáng),兩國(guó)傾向通過(guò)湄公河流域的合作來(lái)提升其國(guó)家實(shí)力,并加強(qiáng)與周邊國(guó)家的合作;而緬甸、老撾和柬埔寨這些發(fā)展程度比較低的國(guó)家則希望通過(guò)區(qū)域內(nèi)的合作,得到一些援助,以促進(jìn)本國(guó)的發(fā)展。正如在中、老、緬、泰“黃金四角”地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)合作中,緬甸和老撾想通過(guò)此一合作機(jī)制來(lái)加速其北部貧困落后地區(qū)的開(kāi)發(fā),但同時(shí)又擔(dān)心受益不大,資源受到損失,所以他們參與合作的熱情不高,進(jìn)而影響湄公河流域開(kāi)發(fā)合作的順利開(kāi)展。
(2) 合作意愿不同