賀超

摘 要：近年來，食品安全問題呈易發(fā)、多發(fā)態(tài)勢，食品安全問題涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)，監(jiān)管缺失的憂慮隱現(xiàn)。這些在不斷地拷問法治文明、拷問法治的有效性，事關(guān)人民群眾生命健康安全，必須下大力氣研究解決。在眾多的原因中，立法的紕漏和執(zhí)法的倦怠是非常重要的兩個原因。著力從立法和執(zhí)法兩個方面發(fā)力，解決這一頑疾意義重大。

關(guān)鍵詞：食品安全;現(xiàn)狀;法治;對策

一、食品安全問題的現(xiàn)狀

（一）食品安全危機(jī)事件易發(fā)、多發(fā)

近年來，人民群眾對食品安全問題的詬病可謂頗多，但食品安全問題卻并沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，總體呈易發(fā)、多發(fā)的特點(diǎn)。比如雀巢金牌成長3+”奶粉碘含量超標(biāo)事件、飼料添加劑濫用事件、劇毒農(nóng)藥使用問題、轉(zhuǎn)基因食品問題等等。幾乎每年或每隔幾年就會爆發(fā)一次食品安全問題危機(jī)。國內(nèi)爆發(fā)的一系列食品安全事件，給人民群眾留下對自身安全的焦慮。損害了廣大人民群眾的切身利益。

（二）食品安全問題涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)

食品安全問題包含樂廣闊的科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域。既可以從食品生產(chǎn)的縱向領(lǐng)域分析到食品原材料的生產(chǎn)、食品運(yùn)輸、食品深加工、食品儲存等;又可以從食品生產(chǎn)的橫向領(lǐng)域進(jìn)行分析得出食品添加劑問題、轉(zhuǎn)基因食品問題等;還可以從食品相關(guān)領(lǐng)域分析到農(nóng)活產(chǎn)品問題、飼料添加劑問題、獸藥殘留問題等。不但涉及到食品科學(xué)、還涉及到微生物學(xué)、動物科學(xué)、防疫醫(yī)學(xué)、人體免疫學(xué)、基因?qū)W、食品化學(xué)、營養(yǎng)學(xué)等等。食品安全問題涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)，問題復(fù)雜，具有很強(qiáng)的系統(tǒng)性、廣域性特點(diǎn)。

（三）食品安全問題的行業(yè)、群體利益屬性突出

每一次食品安全問題曝光、食品安全事件爆發(fā)，都牽涉到一條產(chǎn)業(yè)鏈、一眾企業(yè)、一群人的利益。往往是社會安全問題與部分企業(yè)、群體的經(jīng)濟(jì)利益的沖突，更是法治與少數(shù)群體利益的沖突。比如當(dāng)年的“三鹿奶粉”事件，直接導(dǎo)致三鹿集團(tuán)的破產(chǎn)和中國嬰幼兒奶粉市場的大震動和大洗牌。在以后的很多年里，國內(nèi)消費(fèi)者都不在待見國產(chǎn)奶粉，紛紛選購國外奶粉。這一事件帶來的是特大型企業(yè)的倒臺、眾多企業(yè)職工下崗和對國產(chǎn)嬰幼兒奶粉產(chǎn)業(yè)的沉重打擊。又比如2017年央視315晚會曝光的飼料添加劑和獸藥濫用問題，同樣牽扯到了眾多禽獸養(yǎng)殖戶、飼料生產(chǎn)企業(yè)的利益。在法治秩序的沖突中，牽涉到了眾多階層、群體的利益，導(dǎo)致治理解決這些問題時受到特定階層和群體的集體抵制，使問題變得更加復(fù)雜。

二、食品安全問題的法治分析

（一）立法紕漏

我們以2017年央視曝光的飼料添加劑和獸藥濫用問題涉及的，飼料和飼料添加劑國家相關(guān)法律為考查對象來說明問題。我國飼料和飼料添加劑領(lǐng)域相關(guān)的全國性法律法規(guī)主要包括國務(wù)院制定的兩部行政法規(guī)《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》、《獸藥管理?xiàng)l例》，以及農(nóng)業(yè)部制定的三部部門規(guī)章《飼料和飼料添加劑生產(chǎn)許可管理辦法》、《飼料原料目錄》和《飼料添加劑目錄》。這五部法律法規(guī)中，最重要的是國務(wù)院制定的《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》，這部行政法規(guī)對我國飼料和飼料添加劑領(lǐng)域各個環(huán)節(jié)都做了制度性安排。

對飼料和飼料添加劑的監(jiān)督抽查檢測是發(fā)現(xiàn)非法添加、強(qiáng)化市場監(jiān)管必不可少的工作?！讹暳虾惋暳咸砑觿┕芾?xiàng)l例》對這項(xiàng)工作的具體規(guī)定是該條例第32條，規(guī)定：國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門和縣級以上地方人民政府飼料管理部門，應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要定期或者不定期組織實(shí)施飼料、飼料添加劑監(jiān)督抽查;飼料、飼料添加劑監(jiān)督抽查檢測工作由國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府飼料管理部門指定的具有相應(yīng)技術(shù)條件的機(jī)構(gòu)承擔(dān)。飼料、飼料添加劑監(jiān)督抽查不得收費(fèi)。這個法條有三句話，三層意思，第一句話講誰來抽查、什么時候需要抽查以及抽查的時間或頻率;第二句話講抽查檢測由誰來實(shí)施;第三句話講抽查收費(fèi)。

仔細(xì)研讀這條法律會發(fā)現(xiàn)這條法規(guī)不夠明確，具體哪里不明確？第一個不明確是“根據(jù)需要”的規(guī)定，到底是根據(jù)什么需要？根據(jù)誰的需要？第二個不明確是定期或不定期的時間不明確，一個季度抽查一次，一年抽查一次，五年抽查一次？第三個不明確是第二句話中講到了抽查后檢測的主體，但還有一個重要的方面沒有明確，就是檢測的項(xiàng)目或范圍。查不查蘇丹紅？查不查瘦肉精？查不查違禁藥物成分？都沒有明確。

法條既沒有直接予以明確，也沒有委任性條款或準(zhǔn)用性條款予以明確。比如《行政許可法》第四十條行政機(jī)關(guān)作出的準(zhǔn)予行政許可決定，應(yīng)當(dāng)予以公開，公眾有權(quán)查閱。這條法律非常明確，在法理上叫確定性法律規(guī)范。又如《計(jì)量法》第三十三條：中國人民解放軍和國防科技工業(yè)系統(tǒng)計(jì)量工作的監(jiān)督管理辦法，由國務(wù)院、中央軍事委員會依據(jù)本法另行制定。這一法條在法理上叫委任性法律規(guī)范或委任性條款。什么意思呢？《計(jì)量法》對軍工系統(tǒng)的計(jì)量工作沒有做出明確的規(guī)定，而是委任國務(wù)院和中央軍委另行做出規(guī)定。再如《商業(yè)銀行法》第17條：商業(yè)銀行的組織形式、組織機(jī)構(gòu)適用《中華人民共和國公司法》的規(guī)定。這一法條在法理上叫準(zhǔn)用性法律規(guī)范或準(zhǔn)用性條款。什么意思？《商業(yè)銀行法》對商業(yè)銀行的組織形式、組織機(jī)構(gòu)沒有直接做出明確規(guī)定，而是直接準(zhǔn)許援引《公司法》。

飼料和飼料添加劑相關(guān)法律法規(guī)既沒有直接明確，又沒有采用必要的立法技術(shù)間接明確。法律法規(guī)的這種不明確導(dǎo)致法律法規(guī)對監(jiān)管主體沒有約束力！我們大家都能判斷，飼料和飼料添加劑監(jiān)管主體對飼料實(shí)施抽查檢測，應(yīng)當(dāng)是加強(qiáng)監(jiān)管必須履行的職責(zé)，但是依照這條法規(guī)，監(jiān)管部門似乎并非必須履行！所以我們說這個法律是有紕漏的！

（二）執(zhí)法倦怠

1.監(jiān)管執(zhí)法人員不作為的問題

市場監(jiān)管部門的少數(shù)公職人員工作倦怠，老百姓對這些“太平官”長期尸位素餐反映強(qiáng)烈，形象地描述這些“官老爺”，是“平平安安占位子、舒舒服服領(lǐng)票子、庸庸碌碌混日子”。當(dāng)前市場監(jiān)管的各個領(lǐng)域往往與民生緊密相連，比如飼料添加劑、食品安全等領(lǐng)域，這些都事關(guān)人民群眾的生命健康安全，市場監(jiān)管執(zhí)法人員的倦怠，就是在不把群眾的利益放在心里，忽視群眾呼聲與疾苦。

2.缺少問責(zé)的問題

一是行政問責(zé)的主體呈現(xiàn)多元化。問責(zé)主體既可以是政府行政監(jiān)察部門，也可以是公務(wù)員主管部門、還包括各級黨委政府。多頭問責(zé)往往造成無人問責(zé)。這一方面導(dǎo)致行政效能低下，另一方面導(dǎo)致行政不作為者有恃無恐。

二是行政問責(zé)的依據(jù)呈現(xiàn)單一化。行政問責(zé)依據(jù)往往看重已經(jīng)造成不良的危害后果，甚至是強(qiáng)調(diào)造成嚴(yán)重的社會不料影響，反而沒有重視行政職能部門日常監(jiān)管履職的重要作用，淡化了監(jiān)管過程。須不知，一旦造成嚴(yán)重的不良后果，必已經(jīng)對社會產(chǎn)生嚴(yán)重影響，對人民群眾造成了嚴(yán)重傷害。這不是理智的法治社會所期望出現(xiàn)的現(xiàn)象，也違背了法治的初衷。人民群眾期待的是對未來的合理的安全預(yù)期，市場經(jīng)濟(jì)須要的是對秩序和法治的遵從下穩(wěn)定。

三是行政問責(zé)方式彈性化。行政問責(zé)以彈性問責(zé)為主，缺乏制度剛性。行政不作為是否被問責(zé)主要依賴于行為導(dǎo)致的不良社會影響和上級領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識和意見。法治社會最重要價值追求莫過于現(xiàn)有規(guī)則的確定、有效。如果行政問責(zé)方式彈性化，直接導(dǎo)致市場規(guī)則的隨意化，這對市場秩序?qū)⑹侵旅驌簟?/p>

三、克服市場監(jiān)管缺位的法治建議

（一）以“立法為民”理念，消除立法紕漏

1.提升市場監(jiān)管立法者的專業(yè)化水平

第一，有極高的法律素養(yǎng)和立法技術(shù)。提高立法者的法律素養(yǎng)，使他們深諳法治精神，崇尚法治文明，善于運(yùn)用法律手段、運(yùn)用法言法語，應(yīng)對復(fù)雜紛繁的實(shí)際情況，并能理清其中的利害，確保他們制定的法律富有預(yù)見性，并能有效指導(dǎo)實(shí)踐，解決實(shí)際問題。要使他們掌握極高立法技術(shù)，確保所立之法無邏輯缺陷、無常識和理論錯誤，真正成為精妙的法律典章。

第二，精通市場和市場監(jiān)管專業(yè)領(lǐng)域。食品安全領(lǐng)域涉及的面很廣、牽涉學(xué)科多、利益紛繁復(fù)雜，這就要求立法者隊(duì)伍中必須要有這方面額度權(quán)威專家，既要強(qiáng)調(diào)理論水平，又要突出實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)情況永遠(yuǎn)是多彩的，這就決定了，立法者要擁有過人的學(xué)識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這些都是立法者能否成就一部善法的前提。因此，對立法者的素質(zhì)要求就非常高。

2.及時發(fā)現(xiàn)并彌補(bǔ)市場監(jiān)管的立法漏洞

受限于過去的立法技術(shù)和立法水平，現(xiàn)存的法律法規(guī)的立法質(zhì)量不高，少數(shù)法律法規(guī)難免有漏洞。 同時，市場經(jīng)濟(jì)還處于逐步摸索和完善的階段，市場經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過程中會不斷涌現(xiàn)出各種新情況、新問題。意味著新的市場監(jiān)管漏洞可能出現(xiàn)。 這時要用好“補(bǔ)漏石”。一是立法機(jī)關(guān)要建立發(fā)現(xiàn)并彌補(bǔ)市場監(jiān)管立法漏洞的工作機(jī)制。二是廣開發(fā)現(xiàn)市場監(jiān)管立法漏洞的建言渠道與平臺。三是實(shí)施反映市場監(jiān)管法律漏洞的獎勵制度。要充分調(diào)動人民群眾參與市場監(jiān)管立法漏洞彌補(bǔ)的積極性，凝聚全體人民的智慧與力量。踐行總書記“立法為民”的理念。

（二）以“為民執(zhí)法”理念，破解執(zhí)法倦怠

首先是要強(qiáng)化教育引導(dǎo)。市場監(jiān)管缺失的問題不是一個孤立的問題，它涉及到食品安全、產(chǎn)品質(zhì)量等民生問題，關(guān)系到廣大人民群眾的生命健康、人身財產(chǎn)安全，涉及群眾切身利益，既是社會熱點(diǎn)問題，更是廣大人民群眾急切期望黨和政府解決的問題。廣大市場監(jiān)管執(zhí)法人員，應(yīng)當(dāng)牢固樹立這份擔(dān)當(dāng)和責(zé)任！

其次，要強(qiáng)化問責(zé)。市場監(jiān)管不到位，人民群眾不會同意，因此要強(qiáng)化失職問責(zé)，向尸位素餐的“太平官”和慵懶散漫的市場監(jiān)管者及時亮劍。

1.制定頒布《行政問責(zé)法》，構(gòu)建統(tǒng)一的國家行政問責(zé)體系，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督和日常監(jiān)督。統(tǒng)一問責(zé)主體，問責(zé)方式從彈性問責(zé)向制度問責(zé)轉(zhuǎn)變。問責(zé)對象既重視過錯問責(zé)又重視庸政怠政問責(zé)。

2.打破體制壁壘和技術(shù)壁壘?？朔袌霰O(jiān)管主體實(shí)施垂直管理對同級行政監(jiān)察部門的“體制壁壘”，實(shí)現(xiàn)對市場監(jiān)管主體庸政懶政的異體監(jiān)督問責(zé)。加強(qiáng)垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對下級市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的履職監(jiān)督。同時要培養(yǎng)專業(yè)化的市場監(jiān)管行政問責(zé)隊(duì)伍并可借助專業(yè)第三方的技術(shù)力量。使市場監(jiān)管在陽光下運(yùn)行，自覺接受監(jiān)督。

參考文獻(xiàn)：

[1][英]邊沁：《道德與立法原理導(dǎo)論》，商務(wù)印書館2000年版，第90頁.

[2]中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第36頁.

[3]吳瓊.基于博弈分析的食品安全規(guī)制研究[D]. 蘇州大學(xué)： 蘇州大學(xué)，2010.