漆銘

【摘要】伴隨我國(guó)《存款保險(xiǎn)條例》的正式實(shí)施，金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制的建立也引發(fā)各界廣泛探討。目前西方各國(guó)已建立較為成熟的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制，本文基于美英兩國(guó)相關(guān)機(jī)制的啟示，結(jié)合我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出現(xiàn)狀，引用海南發(fā)展銀行倒閉的實(shí)例，分析存款保險(xiǎn)制度建立后我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出存在的問(wèn)題，進(jìn)而為相關(guān)機(jī)制的完善提出設(shè)計(jì)框架，并提出今后的發(fā)展重點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出 存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu) 破產(chǎn) 框架設(shè)計(jì)

一、引言

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定起著至關(guān)重要的作用。2008年的金融危機(jī)引發(fā)了全世界范圍內(nèi)的大量銀行破產(chǎn)，金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制的改革和完善問(wèn)題再次引起各國(guó)的重視。隨著金融體制改革的深化，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)之間的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出成為可能。為了維護(hù)金融穩(wěn)定，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，研究相關(guān)退出機(jī)制是我國(guó)金融業(yè)所面臨的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

二、金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制概述

（一）金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的一般界定

現(xiàn)行的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出并沒(méi)有一個(gè)明確的定義，商業(yè)銀行法中提到商業(yè)銀行的三種終止方式，即“商業(yè)銀行因解散、被撤銷(xiāo)和被宣告破產(chǎn)而終止”。一般可理解為當(dāng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)生于法律法規(guī)和公司章程規(guī)定的必須退出的事由或者到期不能償還債務(wù)，必須進(jìn)行拯救和破產(chǎn)清算的過(guò)程。從法律層面來(lái)說(shuō)，是金融機(jī)構(gòu)民事權(quán)利能力和行為能力的喪失。

按照意愿特征，金融機(jī)構(gòu)退出分為自愿退出和強(qiáng)制退出。自愿退出是指金融機(jī)構(gòu)根據(jù)其章程和股東會(huì)決議，自愿申請(qǐng)終止其金融業(yè)務(wù)，退出市場(chǎng)。強(qiáng)制退出是指金融機(jī)構(gòu)因經(jīng)營(yíng)不善或者違規(guī)經(jīng)營(yíng)等因素，出現(xiàn)支付困難等情況，被監(jiān)管當(dāng)局發(fā)布撤銷(xiāo)關(guān)閉等行政命令，或者根據(jù)破產(chǎn)法的相關(guān)規(guī)定宣告企業(yè)破產(chǎn)，從而被迫退出市場(chǎng)的過(guò)程。本文所指的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出，主要是指金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制退出這一情況。

（二）金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的特殊性

金融機(jī)構(gòu)作為特殊的企業(yè)，在退出市場(chǎng)過(guò)程中，具有不同于一般的企業(yè)的特點(diǎn)：一是金融機(jī)構(gòu)具有社會(huì)性，涉及公眾財(cái)產(chǎn)，易引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。二是退市成本高，金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)時(shí)，一方面政府給予行政性救助基本上是無(wú)法收回的，另一方面?zhèn)鶛?quán)人擠兌無(wú)形中提高金融體系的社會(huì)邊際成本，增加國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行成本。三是債務(wù)清償困難，由于金融機(jī)構(gòu)的杠桿性，一旦退出市場(chǎng)，能用于清償?shù)馁Y產(chǎn)只限于其自身財(cái)產(chǎn)，債務(wù)償還難度較大。因此在對(duì)待金融機(jī)構(gòu)退市問(wèn)題上，應(yīng)當(dāng)保持審慎的態(tài)度，深入比較鑒別他國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制的相關(guān)建設(shè)。

三、西方主要國(guó)家金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制的相關(guān)比較

從全球來(lái)看，各國(guó)針對(duì)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的立法規(guī)定不盡相同，其中以英美兩國(guó)立法模式最具代表性。一種是以美國(guó)為代表的專門(mén)適用性立法模式，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的退出進(jìn)行單獨(dú)立法。另一種是以英國(guó)為代表的普遍實(shí)用性立法模式，以普遍適用型立法模式為基礎(chǔ)，增設(shè)一些專門(mén)的法規(guī)。

（一）美國(guó)

美國(guó)制定了《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》，此法案只針對(duì)銀行破產(chǎn)適用，一般企業(yè)破產(chǎn)法不再適用。同時(shí)對(duì)于聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司明確界定：一是負(fù)責(zé)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)基金的管理；二是作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使一部分的監(jiān)管職能，三是啟動(dòng)和主持整個(gè)破產(chǎn)程序。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司是處置銀行破產(chǎn)的主要權(quán)力機(jī)構(gòu)，從早期監(jiān)管到破產(chǎn)介入，繼而到資產(chǎn)處置和清盤(pán)。這種集權(quán)制能有效提高行政處理的效率，但也會(huì)引發(fā)“一人獨(dú)大”的詬病。

該項(xiàng)機(jī)制的主要特點(diǎn)有：

1.設(shè)有前置預(yù)防性監(jiān)管措施。美國(guó)的銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括美聯(lián)儲(chǔ)、貨幣監(jiān)管局或聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司，分別監(jiān)管不同性質(zhì)的銀行。當(dāng)銀行出現(xiàn)資本不足等風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可根據(jù)嚴(yán)重程度，采取相應(yīng)的早期風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)救措施。大型系統(tǒng)性金融公司必須向監(jiān)管機(jī)構(gòu)遞交“生前遺囑”。在某些流動(dòng)性危機(jī)發(fā)生時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可依照相關(guān)規(guī)定提供資金援助、短期抵押貸款或者債務(wù)擔(dān)保等。多樣的監(jiān)管措施和手段，能及早遏制風(fēng)險(xiǎn)，有效避免或降低銀行破產(chǎn)帶來(lái)的不良影響。

2.有明確的破產(chǎn)觸發(fā)機(jī)制。根據(jù)《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》第11章和第13章，除去通常標(biāo)準(zhǔn)，即銀行不能清償?shù)狡趥鶆?wù)外，美國(guó)破產(chǎn)法還特別制定了一條最下限規(guī)定，只要資本充足率在2%以下，即認(rèn)為銀行的財(cái)務(wù)狀況存在危機(jī)，必須被政府關(guān)閉。這一措施是為防止因延遲啟動(dòng)破產(chǎn)程序?qū)е沦Y產(chǎn)進(jìn)一步惡化。

3.以行政性處置為主。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司作為處置銀行及其他金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的主要政府部門(mén)。一旦問(wèn)題銀行進(jìn)入破產(chǎn)階段，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司即成為破產(chǎn)處置的仲裁人，全權(quán)接管問(wèn)題銀行，司法部門(mén)無(wú)權(quán)干涉，僅事后進(jìn)行有限審查。這種集權(quán)式處置方式，體現(xiàn)了對(duì)處置效率的重視。

4.結(jié)合市場(chǎng)化手段。美國(guó)的破產(chǎn)程序有兩個(gè)過(guò)程，一是轉(zhuǎn)賣(mài)重組，二是清算重整。絕大多數(shù)破產(chǎn)銀行都會(huì)被迅速地賣(mài)掉并進(jìn)行重組，原因在于美國(guó)采取了靈活的市場(chǎng)化方式，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)，并提供“損失共擔(dān)協(xié)議”{1}等方式處置破產(chǎn)銀行，無(wú)法轉(zhuǎn)賣(mài)的銀行資產(chǎn)則被徹底清算重整。

（二）英國(guó)

英國(guó)破產(chǎn)制度改革實(shí)施于2009年。主要特點(diǎn)是基于原有的“司法破產(chǎn)”傳統(tǒng)模式，出臺(tái)了針對(duì)銀行特殊性的《2009年銀行法》，從而形成了以《破產(chǎn)法》為普通法、以《2009年銀行法》為特別法的銀行破產(chǎn)制度體系，實(shí)現(xiàn)了英國(guó)銀行破產(chǎn)立法的重大變革。

《2009年銀行法》最大特點(diǎn)是引入所謂的“特別處理機(jī)制”，涵蓋穩(wěn)定化措施、銀行破產(chǎn)程序和銀行管理程序三大方面。

1.穩(wěn)定化措施（事前干預(yù)）。穩(wěn)定化措施是指破產(chǎn)程序啟動(dòng)之前的行政化處置措施，對(duì)問(wèn)題機(jī)構(gòu)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓（私人部門(mén)或過(guò)橋銀行）或者臨時(shí)接管（臨時(shí)國(guó)有化）。金融服務(wù)局作為主要監(jiān)管部門(mén)，一旦發(fā)現(xiàn)銀行不滿足流動(dòng)性、資本充足率以及風(fēng)險(xiǎn)管理等方面的監(jiān)管要求，且銀行自身無(wú)法采取有效措施改變現(xiàn)狀，則請(qǐng)英格蘭銀行或財(cái)政部定奪是否啟動(dòng)穩(wěn)定措施進(jìn)行財(cái)政援助。這種穩(wěn)定權(quán)的啟動(dòng)需要金融服務(wù)局與財(cái)政局或英格蘭銀行協(xié)同啟動(dòng)，起到有效的制衡作用。endprint

2.銀行破產(chǎn)程序（破產(chǎn)清算）。一旦英格蘭銀行、金融服務(wù)局或國(guó)務(wù)大臣認(rèn)定銀行喪失債務(wù)清償能力，可依據(jù)相關(guān)條例向法院申請(qǐng)啟動(dòng)銀行破產(chǎn)令，并進(jìn)行清算。由英格蘭銀行、金融服務(wù)局以及“金融服務(wù)補(bǔ)償計(jì)劃”指派的專人共同組成清算委員會(huì)，優(yōu)先對(duì)合格存款人進(jìn)行清償（通過(guò)賬戶轉(zhuǎn)移或者直接償付），再對(duì)破產(chǎn)銀行進(jìn)行清算。

3.銀行管理程序（破產(chǎn)重整）。銀行管理程序作為最后一個(gè)步驟，將無(wú)法轉(zhuǎn)讓和出售的資產(chǎn)（以下簡(jiǎn)稱“剩余銀行”），由英格蘭銀行向法院申請(qǐng)銀行管理令，指定銀行負(fù)責(zé)銀行管理工作，對(duì)剩余銀行進(jìn)行破產(chǎn)重整。

（三）英美銀行制度之比較

英國(guó)很大程度上借鑒了美國(guó)的銀行特殊處置制度，但仍存在較大的差異。差異主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.是否沿用普通破產(chǎn)法體系。美國(guó)針對(duì)銀行的特殊性進(jìn)行單獨(dú)立法，新建的銀行破產(chǎn)體系基本上拋棄了原有的公司破產(chǎn)法。而英國(guó)則保留了原公司破產(chǎn)法，新設(shè)銀行特殊處置程序，對(duì)于部分涉及銀行特殊性的流程進(jìn)行了修正。

2.處置權(quán)限。為增強(qiáng)破產(chǎn)處置的效率，美國(guó)將處置權(quán)限集中于聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司。英國(guó)則存在權(quán)力制衡機(jī)制，無(wú)論是穩(wěn)定化措施的實(shí)施，還是破產(chǎn)程序的實(shí)施，均由多個(gè)部門(mén)共同協(xié)商決定。同時(shí)英國(guó)的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)僅履行支付機(jī)構(gòu)職能。

3.法院的作用。美國(guó)的法院不參與整個(gè)破產(chǎn)程序的處置，僅在事后對(duì)于聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司進(jìn)行有限的司法審查。英國(guó)的法院則起到重要作用，相關(guān)機(jī)構(gòu)必須向法院申請(qǐng)銀行破產(chǎn)令，由法院任命銀行清算人。

經(jīng)過(guò)比較，美國(guó)制度的優(yōu)勢(shì)在于集中快速，在前期處置上，介入較早，決策迅速，有效預(yù)防系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)蔓延；英國(guó)的制度則致力于穩(wěn)定制衡，在后期清償賠付時(shí)，避免集權(quán)處理，充分維護(hù)債權(quán)人的合法權(quán)益。

四、我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出現(xiàn)狀分析

（一）近年來(lái)我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出情況

根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)主要金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出情況，主要以撤銷(xiāo)關(guān)閉為主。詳見(jiàn)下表：

（二）我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出主要方式

1.并購(gòu)重組。金融機(jī)構(gòu)的并購(gòu)重組是指通過(guò)資產(chǎn)或股權(quán)的收購(gòu)合并等方式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難、競(jìng)爭(zhēng)力弱的金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)。并購(gòu)重組是金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化發(fā)展的一種重要方式，對(duì)金融資源實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，有效提高金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)也能在一定程度上保持金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定性，降低對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的不良影響。如中國(guó)投資銀行，中銀信托等均是采取這種方式實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)退出。

2.撤銷(xiāo)關(guān)閉。撤銷(xiāo)關(guān)閉是指國(guó)務(wù)院金融監(jiān)管部門(mén)運(yùn)用行政手段對(duì)不可救助、股東無(wú)力注資、救助失敗的金融機(jī)構(gòu)依法關(guān)閉和組織清算，指定一家金融機(jī)構(gòu)托管，在完成清算后宣布解散或撤銷(xiāo)。撤銷(xiāo)關(guān)閉是我國(guó)目前金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出最常見(jiàn)的一種方式，但會(huì)產(chǎn)生行政過(guò)度介入的后果。如海南發(fā)展銀行、中農(nóng)信托等公司均是以這種方式實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)退出。

3.破產(chǎn)。破產(chǎn)是指金融機(jī)構(gòu)不能支付到期債務(wù)的，金融機(jī)構(gòu)或債權(quán)人均可向人民法院提出破產(chǎn)申請(qǐng)，法院依法做出裁定，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)進(jìn)行破產(chǎn)清算，并對(duì)其剩余財(cái)產(chǎn)實(shí)行強(qiáng)制分配。破產(chǎn)方式更強(qiáng)調(diào)司法程序的作用，政府行政干預(yù)較少，同時(shí)由于相關(guān)規(guī)定散落在各個(gè)相關(guān)法律中，并遵循普通破產(chǎn)法的法律原則和程序，目前這一方式在我國(guó)適用不多。廣東國(guó)際信托投資公司破產(chǎn)是這一方式的代表。

4.停業(yè)整頓和接管。停業(yè)整頓和接管?chē)?yán)格來(lái)說(shuō)不算是市場(chǎng)退出的方式，是一個(gè)過(guò)渡時(shí)期。在對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行停業(yè)整頓和接管之后，若金融機(jī)構(gòu)仍無(wú)法恢復(fù)正常經(jīng)營(yíng)，則有退出市場(chǎng)的可能性，這兩種方式實(shí)際上是化解有問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的方式。如廣東國(guó)民信托、君安證券、南方證券均屬于這一類型。

（三）我國(guó)現(xiàn)行的相關(guān)法規(guī)

目前我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出在一定程度上還是有法可依的，具體分三大類：一是普通適用法，如《公司法》、《企業(yè)破產(chǎn)法》、《民事訴訟法》等；二是金融業(yè)適用法，如《中國(guó)人民銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《信托法》、《證券法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》等。三是專門(mén)性法規(guī)，如《金融機(jī)構(gòu)撤銷(xiāo)條例》、《存款保險(xiǎn)條例》等，此外還有一些相關(guān)的部門(mén)規(guī)章及司法解釋。前兩類中涉及金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的規(guī)定多是概括性的，較為籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，難以起到有效的指導(dǎo)作用。而第三類雖是專門(mén)性的法律制度，但是無(wú)法囊括機(jī)構(gòu)在退出時(shí)面臨的各種情況。從實(shí)踐看，很多銀行在退市時(shí)遇到困難無(wú)法找到在具體實(shí)施上缺乏相應(yīng)的程序性細(xì)則，嚴(yán)重阻礙退市進(jìn)程以及退市機(jī)制的推行。

（四）案例分析-海南發(fā)展銀行倒閉實(shí)例分析

1.基本情況。海南發(fā)展銀行（以下簡(jiǎn)稱“海發(fā)行”）成立于1995年，海南省政府為解決富南國(guó)際信托投資公司等5家機(jī)構(gòu)的債務(wù)問(wèn)題成立該行。成立伊始，資產(chǎn)質(zhì)量即存在隱患。伴隨1997年房產(chǎn)泡沫大幅度破滅，海南省涌現(xiàn)數(shù)十家資不抵債、無(wú)法兌付到期存款的信用社。在處置信用社和不良資產(chǎn)時(shí)，政府仍沿用海發(fā)行成立時(shí)的經(jīng)驗(yàn)，將最終出現(xiàn)問(wèn)題的29家信用社僅保留1家，其余28家信用社全部并入海發(fā)行，致使人員成本大幅上升，但在經(jīng)營(yíng)能力、風(fēng)控意識(shí)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力上都存在欠缺。兼并之后帶來(lái)的巨額空洞，迫使海發(fā)行“限息經(jīng)營(yíng)”，最終導(dǎo)致擠兌風(fēng)潮。

2.清算過(guò)程中面臨的困難。1998年，央行在給予40億元救助資金后，決定關(guān)閉海發(fā)行，并成立清算組，指定工行托管海發(fā)行的債權(quán)債務(wù)。但在清償方面遇到困難，由于采取了自然人和法人分開(kāi)兌付的原則，自然人儲(chǔ)蓄由工行兌付，而法人債權(quán)則先登記，待清算完畢后進(jìn)行相應(yīng)兌付。事實(shí)上，對(duì)于法人債權(quán)的清算至今未完全兌現(xiàn)，這是與當(dāng)時(shí)法律法規(guī)的缺失有關(guān)的。目前的相關(guān)法律僅對(duì)金融機(jī)構(gòu)退市設(shè)置了原則性的條款，導(dǎo)致實(shí)際操作時(shí)無(wú)法可依，進(jìn)展緩慢。

3.分析。（1）政府過(guò)度干預(yù)的結(jié)果。海發(fā)行從成立之初即存在問(wèn)題，5家信托投資公司合并時(shí)壞賬損失已達(dá)26億元。之后陸續(xù)并入的28家信用社進(jìn)一步加大不良資產(chǎn)的比例，致資本金嚴(yán)重不足，對(duì)外支付困難，最終破產(chǎn)倒閉。endprint

（2）沒(méi)有盡快建立金融機(jī)構(gòu)退出的相關(guān)機(jī)制。海發(fā)行強(qiáng)制關(guān)閉后，監(jiān)管部門(mén)行政處置低效，清償問(wèn)題至今仍未解決，這與相關(guān)機(jī)制的缺失有關(guān)。為保障各方合法權(quán)益，提高處置效率，應(yīng)盡快建立規(guī)范化、程序化、市場(chǎng)化的退出機(jī)制。

（3）沒(méi)有建立預(yù)防擠兌等系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)機(jī)制。海發(fā)行關(guān)閉的直接原因，是儲(chǔ)戶擠兌所造成?！洞婵畋ｋU(xiǎn)條例》的出臺(tái)，在一定程度上可以有效避免相關(guān)危機(jī)再次出現(xiàn)，為儲(chǔ)戶的權(quán)益兜底。

（4）沒(méi)有建立良好及時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。海發(fā)行兩次組建，資產(chǎn)質(zhì)量均存在嚴(yán)重問(wèn)題，相關(guān)政府部門(mén)也沒(méi)有及時(shí)建立有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對(duì)可能出現(xiàn)和已經(jīng)暴露的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，介入過(guò)遲，易造成巨大損失。

（五）我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出存在的問(wèn)題

盡管我國(guó)《存款保險(xiǎn)條例》已正式實(shí)施，在銀行倒閉時(shí)給予合格存款人一定程度保護(hù)，預(yù)防擠兌風(fēng)險(xiǎn)。但在金融機(jī)構(gòu)退出過(guò)程中，仍可能會(huì)面臨以下幾方面問(wèn)題：

1.專業(yè)機(jī)構(gòu)有待豐富。就我國(guó)現(xiàn)狀來(lái)看，金融機(jī)構(gòu)的退出與否以及如何退出都是由相關(guān)監(jiān)管部門(mén)視具體情況而定，市場(chǎng)化程度低，延誤處置效率。根據(jù)最新的《存款保險(xiǎn)條例》，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)會(huì)根據(jù)監(jiān)管情況，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)建議采取何種措施退市。但是在資產(chǎn)處置等問(wèn)題上，建議引入專業(yè)機(jī)構(gòu)給予指導(dǎo)，明確流程及分工，以市場(chǎng)化方式有效解決相關(guān)問(wèn)題。

2.法律機(jī)制有待完善。國(guó)外的破產(chǎn)制度，明確的規(guī)定了實(shí)施破產(chǎn)程序，由哪些部門(mén)按照何種路徑實(shí)施破產(chǎn)，在何種情況下選擇何種退出方式，如何清償?shù)取Ｔ谶@些方面我國(guó)還存在法律空白，有完善的空間。目前我國(guó)缺乏一部專門(mén)的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出法來(lái)協(xié)調(diào)整個(gè)法律體系，相關(guān)規(guī)定散落在各個(gè)法律文件中，具體實(shí)施時(shí)存在重疊、沖突和遺漏，缺乏系統(tǒng)的實(shí)施細(xì)則，反而給相關(guān)工作造成困難。

3.事前預(yù)警機(jī)制有待強(qiáng)化。以往我國(guó)金融機(jī)構(gòu)退出，側(cè)重于事后處理。隨著《存款保險(xiǎn)條例》的出臺(tái)，事前預(yù)警機(jī)制的空白得到填補(bǔ)。但整體而言，相關(guān)規(guī)定仍較為籠統(tǒng)，體系建設(shè)還有待加強(qiáng)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的有效監(jiān)測(cè)。

五、對(duì)于完善我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制的思考

存款保險(xiǎn)制度建立之后，金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制研究的重點(diǎn)應(yīng)在于如何與之無(wú)縫對(duì)接，從制度上來(lái)說(shuō)，美國(guó)的做法已經(jīng)趨于成熟。英國(guó)2009年通過(guò)的一系列針對(duì)銀行的破產(chǎn)法也基本上是照搬了美國(guó)的做法。我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制應(yīng)當(dāng)明確兩個(gè)目標(biāo)：一是保證金融系統(tǒng)穩(wěn)定性，維護(hù)公眾信心；二是保證存款人合法利益的同時(shí)，有效降低賠付成本。結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，借鑒美國(guó)制度的快速反應(yīng)機(jī)制以及英國(guó)制度的穩(wěn)定性機(jī)制，具體框架設(shè)計(jì)如下：

（一）處置機(jī)構(gòu)定位

1.存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)。根據(jù)最新出臺(tái)的《存款保險(xiǎn)條例》，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)主要履行三大職能：一是負(fù)責(zé)確定保險(xiǎn)費(fèi)率，管理和運(yùn)用存款保險(xiǎn)基金；二是負(fù)責(zé)采取早期糾正措施和風(fēng)險(xiǎn)處置；三是參加金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制，配合央行及銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)一部分的金融監(jiān)管職能。存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)，不但在破產(chǎn)程序啟動(dòng)前對(duì)問(wèn)題機(jī)構(gòu)實(shí)施早期糾正措施和風(fēng)險(xiǎn)處置，相關(guān)評(píng)估和意見(jiàn)還作為銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)決定是否申請(qǐng)啟動(dòng)市場(chǎng)退出機(jī)制的重要參考。啟動(dòng)后還有權(quán)參與問(wèn)題機(jī)構(gòu)接管和清算等工作。這種設(shè)置有助于最大限度地利用和發(fā)揮存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的專業(yè)知識(shí)、技能和經(jīng)驗(yàn)。

2.國(guó)有資產(chǎn)管理公司。賦予國(guó)有資產(chǎn)管理公司“過(guò)橋銀行”的職能，收購(gòu)問(wèn)題機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)或股權(quán)；同時(shí)對(duì)于無(wú)法轉(zhuǎn)賣(mài)的資產(chǎn)，臨時(shí)接管并配合司法程序成立清算組，進(jìn)行相應(yīng)的資產(chǎn)處理。

3.與司法部門(mén)、央行相結(jié)合。針對(duì)無(wú)法轉(zhuǎn)賣(mài)的資產(chǎn)，具有系統(tǒng)性影響的大型機(jī)構(gòu)交由央行暫時(shí)收歸國(guó)有。其他則由存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)向法院申請(qǐng)發(fā)出破產(chǎn)令，由國(guó)有資產(chǎn)管理公司（或存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)）臨時(shí)接管并依據(jù)司法程序進(jìn)行徹底清盤(pán)。

（二）機(jī)制設(shè)置方面

框架設(shè)計(jì)如下圖所示：

根據(jù)框架圖，整個(gè)流程設(shè)置包含以下方面：

1.前置監(jiān)管機(jī)制。該機(jī)制是對(duì)于問(wèn)題機(jī)構(gòu)的前期處置階段，主要借鑒了美國(guó)的處理方式，引入事前監(jiān)管機(jī)制，及早介入，以行政性手段為主，能有效把握資產(chǎn)處置的黃金期，降低相關(guān)損失。最新出臺(tái)的《存款保險(xiǎn)條例》賦予存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)早期預(yù)防性監(jiān)管職責(zé)。在監(jiān)管過(guò)程中，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)投保機(jī)構(gòu)存在資本不足等影響存款安全以及存款保險(xiǎn)基金安全的情形的，可對(duì)其提出風(fēng)險(xiǎn)警示。對(duì)于情況嚴(yán)重者，可要求其及時(shí)采取補(bǔ)充資本、控制資產(chǎn)增長(zhǎng)、控制重大交易授信、降低杠桿率等措施。通過(guò)早期的介入，及時(shí)采取有效的監(jiān)管措施和手段，盡力避免銀行強(qiáng)制退市。

2.退市觸發(fā)機(jī)制。目前我國(guó)對(duì)于金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)仍沿用一般企業(yè)適用的《企業(yè)破產(chǎn)法》，將資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力作為申請(qǐng)門(mén)檻。從實(shí)際操作的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，由于存在滯后性，很多銀行在被政府關(guān)閉時(shí)都已出現(xiàn)嚴(yán)重資不抵債的情況。根據(jù)《存款保險(xiǎn)條例》相關(guān)規(guī)定，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)投保機(jī)構(gòu)有《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十八條、第三十九條規(guī)定情形的，可以建議銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法采取相應(yīng)措施，即觸發(fā)市場(chǎng)退出機(jī)制。目前相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)較為籠統(tǒng)，建議監(jiān)管機(jī)構(gòu)結(jié)合銀行自身的特殊性設(shè)立特別破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)可依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際救助情況及時(shí)向銀監(jiān)部門(mén)申請(qǐng)啟動(dòng)市場(chǎng)退出機(jī)制。

3.市場(chǎng)退出機(jī)制。銀監(jiān)部門(mén)批準(zhǔn)啟動(dòng)退出機(jī)制后，可將問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)交由存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)接管，類似于我國(guó)以往對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)實(shí)施的行政處置程序。存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)作為處置銀行破產(chǎn)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，參與銀行破產(chǎn)處置的人員均必備銀行業(yè)和金融監(jiān)管的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)和金融穩(wěn)定有深入的理解，能保證處置程序的高效性和專業(yè)性，避免因司法程序拖延造成金融風(fēng)險(xiǎn)傳染，破壞金融穩(wěn)定。

存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)接管后，可遵循以下路徑實(shí)施資產(chǎn)處置：

（1）資產(chǎn)轉(zhuǎn)賣(mài)。endprint

美國(guó)以及英國(guó)的破產(chǎn)法，均有提到在處置銀行破產(chǎn)時(shí)，最重要的手段是轉(zhuǎn)移破產(chǎn)銀行的資產(chǎn)或股權(quán)給其他銀行或一家由政府設(shè)立的具有過(guò)渡性質(zhì)的銀行，即“過(guò)橋”銀行。我國(guó)可將“過(guò)橋”銀行這一職能賦予國(guó)有資產(chǎn)管理公司。不同于我國(guó)現(xiàn)有的行政性手段，引入存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)和國(guó)有資產(chǎn)管理公司等專業(yè)機(jī)構(gòu)，以市場(chǎng)化的方式處理問(wèn)題資產(chǎn)。

從處置成本最優(yōu)的角度來(lái)看，將問(wèn)題機(jī)構(gòu)進(jìn)行轉(zhuǎn)賣(mài)（股權(quán)轉(zhuǎn)讓或者資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的方式）給國(guó)有資產(chǎn)管理公司或其他運(yùn)營(yíng)良好的金融機(jī)構(gòu)，進(jìn)行并購(gòu)重組為最佳方式?？刹捎谜型稑?biāo)方式，有收購(gòu)意愿的金融機(jī)構(gòu)自身需具備良好的財(cái)務(wù)資本狀況，能有足額的資金沖銷(xiāo)收購(gòu)后的不良資產(chǎn)損失。在征得其監(jiān)管者的同意后，與存款保險(xiǎn)基金機(jī)構(gòu)簽署協(xié)議參與招投標(biāo)。中標(biāo)者可選擇購(gòu)買(mǎi)破產(chǎn)銀行的全部或者部分資產(chǎn)或股權(quán)進(jìn)行并購(gòu)重組。

為了吸引投標(biāo)，在遵循基金使用成本最小的原則下，可以效仿美國(guó)做法，在破產(chǎn)處置過(guò)程中存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)和中標(biāo)銀行達(dá)成某種損失共擔(dān)協(xié)議；或者效仿英國(guó)，設(shè)定一個(gè)賠付上限，給予中標(biāo)銀行適當(dāng)資金支持作為補(bǔ)償，從而有效地降低了破產(chǎn)處置的成本。

（2）賠付機(jī)制。

如果問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)被轉(zhuǎn)賣(mài)進(jìn)行并購(gòu)重組，則對(duì)于合格存款人的賠付方面，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可批量將合格存款人的賬戶盡快轉(zhuǎn)移到中標(biāo)銀行，并與收購(gòu)公司分擔(dān)一定限額的損失。對(duì)于無(wú)法轉(zhuǎn)賣(mài)的機(jī)構(gòu)，依據(jù)《存款保險(xiǎn)條例》規(guī)定的賠付范圍進(jìn)行直接賠付或委托其他合格投保機(jī)構(gòu)代為償付。

（3）清盤(pán)重整。

這個(gè)程序發(fā)生在轉(zhuǎn)賣(mài)程序之后，針對(duì)無(wú)法轉(zhuǎn)讓的全部或者部分資產(chǎn)和負(fù)債。由存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)向法院申請(qǐng)發(fā)出破產(chǎn)令，由國(guó)有資產(chǎn)管理公司（或存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)）臨時(shí)接管并依照司法程序進(jìn)行徹底清盤(pán)?！洞婵畋ｋU(xiǎn)條例》出臺(tái)后，這一步對(duì)金融穩(wěn)定影響不大，不要求快速反應(yīng)，依照司法程序來(lái)處置，以加強(qiáng)對(duì)債權(quán)人的保護(hù)。同時(shí)也需要較為完善的法律法規(guī)配合。

值得注意的是，進(jìn)入清盤(pán)階段，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)因負(fù)責(zé)賠償被保險(xiǎn)儲(chǔ)戶，從而成為銀行的最大債權(quán)人。若效仿美國(guó)，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)同時(shí)作為破產(chǎn)處置的仲裁人，易導(dǎo)致“一人獨(dú)大”情況。建議參考英國(guó)做法，引入司法仲裁，授權(quán)存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)和國(guó)有資產(chǎn)管理公司成立清算組，對(duì)不良資產(chǎn)進(jìn)行清盤(pán)重整。在一定程度上避免美國(guó)破產(chǎn)法中存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為破產(chǎn)處置的仲裁人和債權(quán)人兩個(gè)角色之間的利益沖突，有效地保證其他債權(quán)人的利益。

（4）央行接管。

對(duì)于大型系統(tǒng)性金融機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)賣(mài)存在較大困難，清算易引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，暫時(shí)交由央行接管，收歸國(guó)有，進(jìn)行重整管理。

（三）配套機(jī)制

1.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。設(shè)立金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制作為前置監(jiān)管的輔助機(jī)制，采用了一系列科學(xué)的預(yù)警方法、指標(biāo)體系和信號(hào)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)測(cè)。銀監(jiān)部門(mén)可定期通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對(duì)存在潛在破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的投保機(jī)構(gòu)實(shí)行名單制，通過(guò)信息共享機(jī)制交由存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)重點(diǎn)監(jiān)控，并分享其風(fēng)險(xiǎn)狀況、檢查報(bào)告和評(píng)級(jí)情況等監(jiān)督管理信息。名單上的問(wèn)題機(jī)構(gòu)不一定最終會(huì)破產(chǎn)，但有助于相關(guān)機(jī)構(gòu)提前做好準(zhǔn)備，采取相關(guān)預(yù)防和救助措施，爭(zhēng)取將損失降至最低。

2.法律實(shí)施細(xì)則。在具體實(shí)施金融機(jī)構(gòu)退市行為時(shí)，還應(yīng)當(dāng)針對(duì)具體程序制定相應(yīng)的實(shí)施條例，確保金融機(jī)構(gòu)無(wú)論是被臨時(shí)接管、轉(zhuǎn)賣(mài)兼并還是徹底清盤(pán)，都能有法可依，從而維護(hù)金融體系的安全和穩(wěn)定，保護(hù)存款人和投資者的相關(guān)利益?？梢詮囊韵路矫嫒胧郑?/p>

（1）制定金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例。

針對(duì)金融機(jī)構(gòu)的特殊性，制定有別于一般公司破產(chǎn)的相關(guān)條例，包括破產(chǎn)機(jī)制的觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，破產(chǎn)實(shí)施的清償順序等。

（2）金融機(jī)構(gòu)并購(gòu)重組條例。

對(duì)于有并購(gòu)重組需求的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行具體實(shí)施層面上的細(xì)化，包括并購(gòu)主體、并購(gòu)條件、并購(gòu)實(shí)施程序以及相關(guān)的法律責(zé)任等?！洞婵畋ｋU(xiǎn)條例》出臺(tái)，金融機(jī)構(gòu)即將迎來(lái)新一輪的并購(gòu)重組熱潮，提前創(chuàng)造良好的制度空間，有助于促進(jìn)我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。

（3）制定金融機(jī)構(gòu)的接管條例。

目前對(duì)于金融機(jī)構(gòu)接管的相關(guān)規(guī)定還不系統(tǒng)，進(jìn)一步細(xì)化接管過(guò)程中可采取的實(shí)施措施以及終止接管的標(biāo)準(zhǔn)。

（四）下一步的研究方向

1.“大而不倒”的難題。以上機(jī)制擅于處理中小金融機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)模式相對(duì)簡(jiǎn)單的大型金融機(jī)構(gòu)。對(duì)于大型系統(tǒng)性金融機(jī)構(gòu)，在出現(xiàn)危機(jī)時(shí)可能面臨找不到買(mǎi)家的困境，清盤(pán)也存在較大困難，目前還未找到適合的機(jī)制進(jìn)行有效解決?！按蠖坏埂钡碾y題，無(wú)論是在美國(guó)還是在歐盟，都是長(zhǎng)期存在且難以攻克的難題。近兩年美國(guó)也出臺(tái)了針對(duì)大型系統(tǒng)性金融機(jī)構(gòu)的“生前遺囑”法規(guī)細(xì)則，完善性還有待考察。

2.風(fēng)險(xiǎn)救助底限。作為預(yù)防性事前監(jiān)管機(jī)制，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)對(duì)出現(xiàn)危機(jī)的銀行采取早期糾正措施和風(fēng)險(xiǎn)處置措施，措施的底限如何劃定。例如，若救助費(fèi)用大于破產(chǎn)處置成本，是否放棄救助；若出現(xiàn)流動(dòng)性危機(jī)時(shí)，是否為其提供資金援助和債務(wù)擔(dān)保等方面還有待進(jìn)一步研究。

3.退市機(jī)制的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)銀行破產(chǎn)法規(guī)定，當(dāng)銀行的資本出現(xiàn)“嚴(yán)重不足”時(shí)，即資本充足率低于2%，可以認(rèn)定銀行已喪失清償能力，相關(guān)機(jī)構(gòu)必須介入處置。我國(guó)的相關(guān)法規(guī)并未明確規(guī)定退市啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，僅做較為籠統(tǒng)表述，介入過(guò)早浪費(fèi)社會(huì)資源，介入過(guò)遲擴(kuò)大損失，衡量標(biāo)準(zhǔn)有待探討。

4.股東權(quán)益保障問(wèn)題?！洞婵畋ｋU(xiǎn)條例》出臺(tái)后，一旦金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)，按照相關(guān)條例，合格存款人將得到相應(yīng)數(shù)額的賠償，股東權(quán)益如何得到保障還有待法律進(jìn)一步細(xì)化。

六、結(jié)論

我國(guó)現(xiàn)階段金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制還在摸索階段，無(wú)論是并購(gòu)重組、撤銷(xiāo)關(guān)閉，還是破產(chǎn)清算，基本上都是依靠政府相關(guān)職能部門(mén)的行政力量在推進(jìn)。同時(shí)相關(guān)制度建設(shè)、配套的法律體系等都尚未完善，也造成了金融機(jī)構(gòu)在退市時(shí)面臨的種種困難。

《存款保險(xiǎn)條例》出臺(tái)后，應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展以下幾個(gè)方面：endprint

一是做好與《存款保險(xiǎn)條例》的無(wú)縫銜接，充分發(fā)揮存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的專業(yè)作用。

二是意識(shí)形態(tài)上重視市場(chǎng)自身作用，行政手段與市場(chǎng)作用相結(jié)合。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)更傾向于有效的事前監(jiān)管和觸發(fā)機(jī)制的判定，同時(shí)引入專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行更加市場(chǎng)化的資產(chǎn)處理機(jī)制。

三是健全金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制的相關(guān)法律體系，出臺(tái)各實(shí)施細(xì)則，有助于退市程序在操作上有法可依，保障合法債權(quán)人權(quán)益的同時(shí)，降低相關(guān)成本損失。

四是面對(duì)金融體系的逐步放開(kāi)，相關(guān)機(jī)制的不斷健全，各金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化退出成為可能，并購(gòu)重組熱潮或?qū)⒌絹?lái)。金融機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)要積極調(diào)整經(jīng)營(yíng)方式，有效把控風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)外探索多元化發(fā)展，尋找并購(gòu)機(jī)會(huì)。

注釋

{1}“損失共擔(dān)協(xié)議”通常遵循以下模式：對(duì)于一筆協(xié)議中的資產(chǎn)組合（不良資產(chǎn)，或是優(yōu)良資產(chǎn)搭配不良資產(chǎn)），中標(biāo)銀行首先100%承擔(dān)一筆損失額（或是零）；在此之后一定數(shù)額的損失由聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司承擔(dān)80%，中標(biāo)銀行承擔(dān)20%；之后所有的損失數(shù)額，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司承擔(dān)95%，而中標(biāo)銀行只承擔(dān)5%。

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