徐牡娥

(資溪縣圖書館，江西 撫州 335300)

公共圖書館事業(yè)的發(fā)展對于提高國民素質(zhì)和構(gòu)建和諧社會都具有非常重要的作用和意義。尤其在當(dāng)前我國極力推行社會文明、核心價值觀構(gòu)建的過程中，公共圖書館更是其他基礎(chǔ)設(shè)施所無法替代的。自2011年《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》頒布之后，我國《公共圖書館法》的制定和推動獲得方向和目標(biāo)的指明，各相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域?qū)τ凇豆矆D書館法》的完善提供了多種意見和建議，公共圖書館立法的進(jìn)程也因此而改變。結(jié)合當(dāng)前我國公共圖書館法的立法背景，就立法中的基礎(chǔ)問題進(jìn)行分析，能夠更好地推動公共圖書館法的實施與完善，公共圖書館也因此能夠得到更好利用。

1 《公共圖書館法》的時代性和專業(yè)性

《公共圖書館法(草案)》在十二屆全國人大常委會第二十八次會議中審議，并于2017年10月11日經(jīng)法制工作委員會進(jìn)行了法律出臺前評估會，經(jīng)過充分而詳盡的論證和意見征求，相關(guān)人員一致認(rèn)定草案成熟。當(dāng)前所頒布和運(yùn)行的《公共圖書館法》既符合法理和學(xué)理，又滿足時代性和專業(yè)性的要求。

1.1 《公共圖書館法》的時代性

1.1.1 文化法治的時代要求

長期以來，我國文化發(fā)展整體上比較緩慢，這與我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展呈現(xiàn)不和諧之處，與我國文化產(chǎn)業(yè)突飛猛進(jìn)的發(fā)展存在較大差距。伴隨著我國依法治國方針的確立，以及社會主義法治體系的完善，亟須改變我國當(dāng)前文化立法緩慢現(xiàn)狀。十二屆全國人大會議對此問題予以高度重視，就文化立法進(jìn)行深入而充分討論，增加文化領(lǐng)域立法力度和在法律方面的比重。截至2016年底，我國的憲法以及法律總共有257部，但是文化領(lǐng)域的法律只有6部，僅占有法律總數(shù)的2.3%?！豆矆D書館法》作為我國重要的第一部文化立法，不僅標(biāo)志著我國文化事業(yè)法治建設(shè)步伐的加劇，更加對我國法律體系的完善提供了重要支撐，所具有的時代影響不可忽視[1]。

1.1.2 中國特色社會主義文化的時代要求

社會主義文化發(fā)展是中華民族復(fù)興的重要標(biāo)志，在人民群眾對更好生活與知識文化強(qiáng)烈渴求的背景下，圖書館的需求量日益增加。立法也更符合建設(shè)有中國特色的社會主義的時代發(fā)展要求，主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一，在立法目的上，制定相關(guān)法律就是為了更好地解決公共圖書館為人民服務(wù)供需不平衡等問題，保障公民的文化權(quán)利與利益。在此基礎(chǔ)上，《公共圖書館法》宗旨便形成重要的以為人民服務(wù)為中心的發(fā)展策略。第二，在立法背景上，黨的十八大就中國文化的發(fā)展提出要求，并建立相應(yīng)理論體系及三位一體框架，提出“四個自信”理論。其中文化自信與我國文化事業(yè)的發(fā)展息息相關(guān)，文化自信是基礎(chǔ)的自信，是廣泛的自信，是深厚的自信，是對原“三個自信”的理論譜系進(jìn)行拓展，突出強(qiáng)調(diào)了我國傳統(tǒng)文化根基，文化理想以及文化本質(zhì)，對中國社會主義文化體系的建設(shè)指出發(fā)展之路?！八膫€自信”的重要論述，已然成為我國社會主義文化發(fā)展的重要依據(jù)。第三，在指導(dǎo)方針方面上，《公共圖書館法》與《公共文化服務(wù)保障法》有著共同的要求。但是《公共文化服務(wù)保障法》側(cè)重于公共文化產(chǎn)品的誕生與創(chuàng)作，以此豐富公共文化的內(nèi)容；而《公共圖書館法》側(cè)重于對傳統(tǒng)文化的傳承與繼承，著力于發(fā)展社會主義的先進(jìn)文化。

1.2 《公共圖書館法》的專業(yè)性

我國《公共圖書館法》的專業(yè)性主要表現(xiàn)為理論層面的專業(yè)特征、事業(yè)層面的專業(yè)特征、機(jī)構(gòu)層面的專業(yè)特征以及業(yè)務(wù)層面的專業(yè)特征等。就理論層面來說，立法對公共圖書館的概念進(jìn)行分析，對其職能范圍進(jìn)行討論，對其主要類型及業(yè)務(wù)范疇均予以涉及確定，相關(guān)立法部門對此進(jìn)行了認(rèn)真的研究與探討。比如：關(guān)于公共圖書館的性質(zhì)，依照國務(wù)院法制辦要求和指示，確定為“非營利組織”，這引起了爭議，經(jīng)過認(rèn)真研究，最終確定為“公共文化設(shè)施”。

2 《公共圖書館法》的立法進(jìn)展和過程

第一階段是醞釀和起草階段。我國在2001年首次提出圖書館立法等工作，此年臺灣地區(qū)出臺的《圖書館法》也使我國大陸萌生圖書館法立法的想法，之后文化部將此法的建立作為重點工作進(jìn)行[2]。為了更快地完成《公共圖書館法》制定，相關(guān)部門在參考國內(nèi)外圖書館立法的法規(guī)性文件以及研究相關(guān)課題后，于2008年對此法進(jìn)行了起草。經(jīng)過相關(guān)人員的不懈努力，在2009年11月完成《公共圖書館法》初稿后征求各方面的意見并對其進(jìn)行完善與補(bǔ)充。同時得到了全國人大會議對《公共圖書館法》的關(guān)注、支持與指導(dǎo)。2011年12月《公共圖書館法》草案送審稿上報國務(wù)院，《公共圖書館法》的立法進(jìn)展取得了較為明顯的成果。

第二階段主要是調(diào)研及修改。這主要是在《公共圖書館法(草案)》上報到國務(wù)院之后，由法制辦就草案所開展的審理工作。法制辦將草案提交到相關(guān)部門以及中央，就法律的制定及運(yùn)行進(jìn)行意見征求。同時，法制辦連同全國人大對《公共圖書館法(草案)》進(jìn)行調(diào)查研究，從2013年到2015年，全國人大教科委員會組織兩支調(diào)研隊伍深入地方圖書館進(jìn)行調(diào)查[3]。也正是在深入調(diào)查研究基礎(chǔ)上，《公共圖書館法》得到了全國人大教科委員會的高度重視與支持，結(jié)合議案辦的監(jiān)督與調(diào)查，組織更為細(xì)致，調(diào)研團(tuán)隊去地方圖書館進(jìn)行調(diào)研，認(rèn)真仔細(xì)聽取各方面的意見和建議，并與圖書館方面的代表開展座談會。隨著相關(guān)調(diào)研工作的深入，全國人大以及法制辦及相關(guān)部門了解了我國圖書館發(fā)展現(xiàn)狀和對立法的迫切需求，與此同時也直接地了解到當(dāng)?shù)厝舜笳约叭嗣竦恼鎸嵪敕ㄅc需求，為以后形成共識奠定了夯實的基礎(chǔ)。

第三個階段則是公開征求意見階段。在進(jìn)行公開意見征求之前，法制辦的工作予以前置，其對《公共圖書館法(征求意見稿)》進(jìn)行了細(xì)致而認(rèn)真的修改，對相關(guān)條文進(jìn)行完善[4]。在2015年11月，國務(wù)院法制辦以及相關(guān)政策法規(guī)部門就草案條文逐條修訂，之后才郵寄給相關(guān)政府部門，聽取更為廣泛的部門意見和建議。在這個文本公布之后，相關(guān)部門再一次開展研討會，聽取與會專家以及業(yè)界代表的意見與見解。2017年6月，十二屆全國人大常委會第二十八次會議對公共圖書館法草案進(jìn)行了審議。10月11日，全國人大常委會法制工作委員會行政法室召開公共圖書館法草案通過前評估會，2018年1月1日,《中華人民共和國公共圖書館法》正式施行。

3 《公共圖書館法》中的若干立法基礎(chǔ)問題分析

我國頒布的《公共圖書館法》已經(jīng)形成主要框架，其主要包括六章，共計43條法律條文。此六章主要內(nèi)容如下：第一章為立法總則；第二章為設(shè)立；第三章為運(yùn)行；第四章為服務(wù)；第五章為法律責(zé)任；第六章為附則?！豆矆D書館法》的立法基礎(chǔ)問題主要包括以下幾個方面：

3.1 適用對象

我國頒布的《公共圖書館法》在適用對象方面存在更改，該法律條款的制定最初希望能夠?qū)⒄鬓k的圖書館作為重要的適用對象，但是因為考慮到時代的發(fā)展與變化，以及圖書館形式的多樣性和社會多方面的呼吁和需求，該法律條文將適用對象予以了拓寬，將社會其他組織和法人機(jī)構(gòu)均包括在內(nèi)，甚至部分個人所辦的、向社會提供公益性服務(wù)的圖書館同樣囊括其中，作為本法的重要適用對象。也正是因為《公共圖書館法》在此方面的調(diào)整，讓其應(yīng)用范圍不斷拓展，其適用的效果也將會輻射到更為廣闊的領(lǐng)域。針對適用對象的變動，在《公共圖書館法》的第二條中進(jìn)行了詳細(xì)闡明，其就《公共圖書館法》的調(diào)整對象、服務(wù)目的、設(shè)立公共圖書館的相關(guān)人員進(jìn)行了詳盡規(guī)定[5]。

3.2 立法目的

《公共圖書館法》立法目的一方面是為了能夠更好地規(guī)范公共圖書館的運(yùn)行，另一方面則是對社會力量的鼓勵。在進(jìn)行公共圖書館建設(shè)方面，政府擔(dān)負(fù)著重要的責(zé)任和義務(wù)，也是社會文化建設(shè)的重要支撐力量，但其同樣需要鼓勵更多的社會力量參與到公共圖書館的建設(shè)中來，讓社會力量與國家力量形成合力，共同促進(jìn)圖書館的更好發(fā)展。此方面需要作為《公共圖書館法》立法目的之一被予以注重?！豆矆D書館法》對于此方面的重視同樣在法律條文里面予以闡明，第六條里面的闡述與之相關(guān)，“國家鼓勵公民、法人或者其他組織依法設(shè)立公共圖書館或者向公共圖書館捐贈，并按照有關(guān)規(guī)定給予稅收優(yōu)惠和其他扶持政策”。在對此條款進(jìn)行規(guī)定時候，對于其他扶持政策的規(guī)定沒有予以明確，但是其所蘊(yùn)含的內(nèi)涵和含義便是免費開放的經(jīng)費同樣適用于民辦圖書館。

3.3 圖書館舉辦類型

一般認(rèn)知思想中，公共圖書館的類型主要是由政府主持的圖書館形式，政府牽頭建立的公共圖書館在人們的文化生活豐富中發(fā)揮了重要促進(jìn)作用。但是，社會的發(fā)展與進(jìn)步讓很多圖書館類型逐漸向公共圖書館靠攏，其所具備的公益性質(zhì)，以及公共閱覽形式也成為公共圖書館的重要組成。諸如部分高校圖書館、專業(yè)機(jī)構(gòu)圖書館都逐漸向社會開放，并允許民眾定期或者不定期進(jìn)館閱覽。而且，《公共圖書館法》立法也正是鼓勵并提倡此類圖書館的大力開放，并提倡給予其一定經(jīng)費支持，從而讓更多的圖書館類型走向公益性質(zhì)，為民眾的精神文化生活提供輔助。關(guān)于此方面內(nèi)容，《公共圖書館法》也有所涉及，第六條第二款規(guī)定：“境外自然人、法人和其他組織可以依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，通過捐贈方式參與境內(nèi)公共圖書館建設(shè)?！?/p>

3.4 經(jīng)費保障

公共圖書館的發(fā)展與建設(shè)離不開經(jīng)費的支持，《公共圖書館法》的制定對于經(jīng)費的來源進(jìn)行了規(guī)定，該法第四條規(guī)定公共圖書館的發(fā)展需要縣級以上政府的大力支持，其與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等均為政府發(fā)展建設(shè)的重要組成，公共圖書館的投入需納入政府預(yù)算，并予以及時撥付。同時，此條款還大力鼓勵及倡導(dǎo)公民、法人、其他組織通過自籌資金的方式設(shè)立公共圖書館，但是社會力量參與圖書館建設(shè)需要依照國家相關(guān)規(guī)定進(jìn)行，并依照政策給予扶持[7]。此條款的規(guī)定既是對相關(guān)部門意見的尊重，也是各部門反復(fù)協(xié)商的結(jié)果，財政既需要納入本級財政預(yù)算，真正做到專款專用，也需要通過社會力量給予支持，通過多種力量的調(diào)動和支持，拓展公共圖書館的資金范圍和來源。

3.5 公共圖書館職能

關(guān)于公共圖書館的職能，在《公共圖書館法(征求意見稿)》中已經(jīng)過了幾番討論，征求意見稿對公共圖書館職能的規(guī)定比較詳盡、具體。而國務(wù)院法制辦則認(rèn)為公共圖書館職能在行業(yè)內(nèi)部便可以予以確定，不必在法律條款之中加以規(guī)定，因此在《公共圖書館法》中并沒有單獨就其職能予以明確闡述，而是在第一條和第二條中有所提及。公共圖書館的建立和發(fā)展是為了更好地滿足公民精神文化需求，提升公民的文化素養(yǎng)和社會文明程度。公共圖書館的工作開展與其職能具有緊密關(guān)系。

3.6 服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和總分館制

公共圖書館的建立目的之一是通過圖書館為公民的精神文化發(fā)展提供重要的渠道和路徑，使整個社會的文明建設(shè)沿著健康、正確的路徑不斷邁進(jìn)。而真正想要實現(xiàn)此目的，簡單通過一個或者多個單獨的公共圖書館難以完成，更重要的是要形成有效的網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，通過完善的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)讓公共圖書館的作用發(fā)揮到極致，讓圖書館在促進(jìn)社會文明發(fā)展建設(shè)中展現(xiàn)重要推動效果。圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)機(jī)制的構(gòu)建，一方面需要保證其因地制宜作用的發(fā)揮，讓總分館體系逐漸形成，并逐漸形成重要的管理體系；另一方面還需要借助當(dāng)前不斷發(fā)展的信息技術(shù)手段，讓網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建融合先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，讓公共圖書館能夠?qū)崿F(xiàn)線上和線下的共同發(fā)展。對此問題，《公共圖書館法》條文有所涉及，第三十一條闡述了縣級公共圖書館為總館，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站、村(社區(qū))圖書室等為分館或者基層服務(wù)點的總分館制體系，但是就其總分館機(jī)制的縱深建設(shè)來說，還可以構(gòu)建更優(yōu)化的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。

3.7 法人治理結(jié)構(gòu)

公共圖書館需要保證其管理的科學(xué)有效性，才能夠讓公共圖書館的運(yùn)行實現(xiàn)可持續(xù)性，才能夠保證公共圖書館公益服務(wù)的更好開展。因此，強(qiáng)化公共圖書館治理水平顯得極為重要[8]。根據(jù)我國相關(guān)文件要求，《公共圖書館法》在草案商議階段便對法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了明確要求，獨立的公共圖書館應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的章程，章程的內(nèi)容也需要依照相應(yīng)的法律法規(guī)而制定，這在《公共圖書館法》中也予以了明確要求和規(guī)定，在第三章內(nèi)容中對此進(jìn)行了法律規(guī)定，既明確了國家在推動公共圖書館建立健全法人治理結(jié)構(gòu)方面的作用，又對公共圖書館相關(guān)的文獻(xiàn)制定提出要求，為公共圖書館的可靠運(yùn)行提供了重要的法律依據(jù)。

3.8 呈繳本制度

《公共圖書館法(征求意見稿)》在制定過程中，便對呈繳本制定進(jìn)行了意見征求，很多地方都希望能夠在省市一級的公共圖書館接納呈繳本，在經(jīng)過與相關(guān)部門溝通、協(xié)商之后，最后的《公共圖書館法》的制定同樣采納了相關(guān)部門的意見，尤其是國家新聞廣電出版總局的意見，將呈繳的權(quán)利放置于地方立法，不再將呈繳本的立法規(guī)定集中到中央一級。此問題的解決可以看出我國法律條文的制定充分體現(xiàn)了各部門之間理解、協(xié)商、共識。同時，在進(jìn)行問題解決與協(xié)商過程中，還就公共圖書館的聯(lián)合服務(wù)以及共建共享等問題進(jìn)行了討論，在《公共圖書館法》中對于此方面內(nèi)容也予以了相應(yīng)規(guī)定，從立法上給予相關(guān)人員及公眾相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，力爭從最大程度上推進(jìn)公共圖書館的社會化服務(wù)，融合更為先進(jìn)的技術(shù)來推動公共圖書館的建立以及相關(guān)文獻(xiàn)內(nèi)容的傳播。

4 結(jié)束語

《公共圖書館法》的制定和實行，是時代發(fā)展的重要表現(xiàn)，是文化進(jìn)步與提升的重要展現(xiàn)，是直接和間接需求的綜合平衡，是國家對文化進(jìn)步的進(jìn)一步推動?！豆矆D書館法》吸收了現(xiàn)代文化的精髓，融合了歷史發(fā)展的思想成果，極具有時代性和先進(jìn)性?！豆矆D書館法》中的立法基礎(chǔ)問題雖然已經(jīng)從很大程度上予以解決，但是隨著時代發(fā)展也將會對其提出更為嚴(yán)格的要求，《公共圖書館法》需要緊跟時代步伐，不斷對相關(guān)法律條文進(jìn)行完善，讓《公共圖書館法》的適用真正做到契合與精準(zhǔn)，推動我國文化產(chǎn)業(yè)向更高層級不斷邁進(jìn)。

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