任鵬飛

摘要：作為一項(xiàng)優(yōu)化現(xiàn)行監(jiān)督體系的頂層設(shè)計(jì)，國家監(jiān)察體制改革是新時(shí)期全面深化改革的重要目標(biāo)。借助歷史制度主義的分析范式，考察國家監(jiān)察體制的歷史變遷，是解讀國家監(jiān)察體制改革的一個(gè)重要視角。我國國家監(jiān)察體制經(jīng)歷了初創(chuàng)和建設(shè)受挫、恢復(fù)與重建、發(fā)展與壯大、整合與完善四個(gè)階段。此次國家監(jiān)察體制改革是外界環(huán)境、思想觀念和政治精英三者互動的結(jié)果：外界環(huán)境的改變形成了制度變遷的壓力，新觀念的輸入為制度變遷提供了牽引力，而政治精英則為制度變遷提供了巨大的推動力。鑒于此，國家監(jiān)察體制的進(jìn)一步完善應(yīng)該從制度規(guī)則和制度組織兩個(gè)方面著手，不斷適應(yīng)新的環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察體制的有效性與長期性。

關(guān)鍵詞：國家監(jiān)察體制;歷史制度主義;制度變遷

中圖分類號：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-1502（2018）06-0070-08

一、引言

作為一項(xiàng)優(yōu)化現(xiàn)行監(jiān)督體系的頂層設(shè)計(jì)，國家監(jiān)察體制改革的成功關(guān)乎著政治改革的全局。為了確保這項(xiàng)重大體制改革獲得成功，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對國家監(jiān)察體制改革工作高度重視，2016年1月12日，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委六次全會上指出：“擴(kuò)大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系?！盵1]2017年10月18日，在黨的第十九次全國代表大會上，習(xí)近平總書記在大會報(bào)告中指出：“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?！盵2]

隨后，中央對國家監(jiān)察體制改革在政策層面展開。2017年11月4日，中共中央辦公廳頒布并印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，12月25日，全國人大常委會亦通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》。與此同時(shí)，國家監(jiān)察體制改革在法律層面予以落實(shí)。2017年6月，第十二屆全國人大常委會第二十八次會議上通過了對《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》的審議，并開始向全社會征求意見。2018年3月11日，十三屆全國人大一次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，國家監(jiān)察體制正式在國家根本大法上確立，推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革。9天之后，十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》，通過專門法確立了國家監(jiān)察體制的制度規(guī)范。

鑒于黨和政府的高度重視以及國家監(jiān)察體制自身在權(quán)力監(jiān)督、預(yù)防腐敗等方面的重要作用，此次改革在初始階段便引發(fā)了社會的廣泛關(guān)注并在短時(shí)間內(nèi)得到了社會各界的積極響應(yīng)。目前，對于此次國家監(jiān)察體制改革及相關(guān)問題的研究，學(xué)者在多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域有所涉及，但主要集中于政治學(xué)領(lǐng)域和法學(xué)領(lǐng)域。從政治學(xué)專業(yè)出發(fā)，研究主要包含以下幾個(gè)方面：國家監(jiān)察體制的演進(jìn)歷程[3]，國家監(jiān)察體制改革的當(dāng)代價(jià)值與作用[4]，中國古代監(jiān)察制度的借鑒與啟示[5]，進(jìn)一步完善國家監(jiān)察體制的創(chuàng)新路徑[6]，國家監(jiān)察體制的比較研究[7]，等等。其中，不少論著的關(guān)注焦點(diǎn)主要涉及描述國家監(jiān)察體制的歷史擅變過程，而幾乎不深入探討該體制自創(chuàng)建以來發(fā)生變革的內(nèi)在動力。如此，不僅會導(dǎo)致我們對影響國家監(jiān)察體制改革的各種變量和內(nèi)在動因缺乏認(rèn)知，而且不利于進(jìn)一步探索國家監(jiān)察體制改革的路徑。因?yàn)橛行У穆窂教剿鞅仨毥⒃谏钊肓私鈬冶O(jiān)察體制改革的本質(zhì)和動因的基礎(chǔ)之上。

作為一項(xiàng)重大的體制改革，國家監(jiān)察體制改革本身可以被視為一個(gè)制度變遷的過程。本文從已有文獻(xiàn)的研究出發(fā)，在簡要而更為系統(tǒng)地考察與闡述國家監(jiān)察體制演變過程的基礎(chǔ)之上，借助歷史制度主義的分析方法，深入探討國家監(jiān)察體制改革的內(nèi)在動因。

二、國家監(jiān)察體制的歷史沿革

歷史制度主義對制度分析的基本方法是對歷史過程的追溯，通過歷史過程來揭示因果變量之間的相互關(guān)系[8]155-157。因此，本文有必要對國家監(jiān)察體制的歷史沿革進(jìn)行簡單而系統(tǒng)地闡述。根據(jù)目前公布的《中華人民共和國監(jiān)察法》規(guī)定，國家監(jiān)察委員會的職能主要有：“對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)”[9]。本文對國家監(jiān)察體制其歷史沿革的梳理主要依據(jù)以往承擔(dān)這些職能的相關(guān)機(jī)構(gòu)來開展，這些機(jī)構(gòu)主要涉及“三駕馬車”，即黨內(nèi)專門性監(jiān)督機(jī)構(gòu)、政府行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)以及檢察院等。據(jù)此，可以將我國國家監(jiān)察體制的演進(jìn)劃分為如下四個(gè)階段：初創(chuàng)和建設(shè)受挫階段、恢復(fù)與重建階段、發(fā)展與壯大階段、整合與完善階段。

（一）初創(chuàng)和建設(shè)受挫階段（1949-1977年）

1949年中華人民共和國成立，中國共產(chǎn)黨正式走上了執(zhí)政之路。為了監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)作并維持廉潔的干部隊(duì)伍，黨和政府從多個(gè)方面展開了對權(quán)力的規(guī)范和監(jiān)督工作。一方面，中央人民政府政務(wù)院于1949年10月在其下轄的4個(gè)委員會中專門設(shè)立了人民監(jiān)察委員會，以此來監(jiān)督政務(wù)院中各部門人員的履職狀況。隨后，各地方積極向中央政府學(xué)習(xí)，先后成立了地方各級人民監(jiān)察委員會。在短短的3年時(shí)間內(nèi)，從中央到地方基本形成了比較系統(tǒng)的國家行政監(jiān)察體制。與此同時(shí)，最高人民檢察署也于1949年10月正式成立，并被賦予了較為廣泛的制約和監(jiān)督權(quán)力，承擔(dān)最高檢察責(zé)任。然而，此時(shí)在立法上并沒有明確檢察機(jī)構(gòu)的法律監(jiān)督職能[10]。另一方面，中國共產(chǎn)黨自成立以來就很重視自身的紀(jì)律檢查工作。中華人民共和國成立初始，中國共產(chǎn)黨成立了中共中央紀(jì)律檢查委員會，由朱德?lián)涡轮袊谝蝗沃醒爰o(jì)委書記，具體領(lǐng)導(dǎo)并負(fù)責(zé)黨的紀(jì)律檢查工作。

進(jìn)入20世紀(jì)50年代中后期，黨和政府對各個(gè)監(jiān)察部門進(jìn)行了首輪的撤銷與重組。先是于1954年撤銷了人民監(jiān)察委員會，設(shè)立了國務(wù)院監(jiān)察部。同年，新頒布的《人民檢察院組織法》規(guī)定，“人民檢察署”的稱謂改為“人民檢察院”，并在內(nèi)部設(shè)置一般監(jiān)督廳，負(fù)責(zé)反貪污賄賂和反讀職侵權(quán)的工作。1955年3月，黨的全國代表大會通過決議，將黨的各級紀(jì)律檢查委員會統(tǒng)一改為黨的各級監(jiān)察委員會。1959年4月，中央決定對國務(wù)院監(jiān)察部予以撤銷，推行黨的各級監(jiān)察委員會與地方各級政府監(jiān)察機(jī)構(gòu)合二為一的新做法，實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)和政紀(jì)一起抓的監(jiān)督模式。

隨著“文革”的爆發(fā)，檢察系統(tǒng)于1968年被破壞，全國各地的檢察工作被迫停止。在此情形下，各級檢察院被予以撤銷，其原有職權(quán)由公安部門代替行使。緊接著，黨的各級監(jiān)察委員會也于1969年4月被先后予以撤銷。此時(shí)，國家監(jiān)察體制的建設(shè)遭受了前所未有的巨大挫折，而權(quán)力的運(yùn)作亦表現(xiàn)出了肆意性。

（二）恢復(fù)與重建階段（1977年—20世紀(jì)80年代）

1977年8月，在黨的第十一次全國代表大會上，黨中央提出要重新組建黨的紀(jì)律檢查委員會，這一重要決定預(yù)示著國家監(jiān)察體制在歷經(jīng)“文革”之后得以恢復(fù)與重建。1978年，在黨的十一屆三中全會上，選舉產(chǎn)生了以陳云為第一書記的新一屆中央紀(jì)律檢查委員會。之后，地方各級紀(jì)委相繼恢復(fù)。由此，黨內(nèi)專門性監(jiān)督機(jī)構(gòu)在“文革”后第一時(shí)間內(nèi)完成重建重任，再一次在國家監(jiān)察體系中占據(jù)了舉足輕重的地位。此外，從1982年開始，中央紀(jì)律檢查委員會的產(chǎn)生辦法由之前黨的中央委員會選舉產(chǎn)生改為由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生，這在一定程度上提高了紀(jì)委的法律地位。

與此同時(shí)，檢察機(jī)構(gòu)也于1978年得以重設(shè)，從中央到地方先后恢復(fù)設(shè)立了最高人民檢察院和地方各級人民檢察院。相比首次設(shè)立，此次恢復(fù)設(shè)立的檢察院在法律監(jiān)督方面有了明顯的進(jìn)步，相關(guān)法律監(jiān)督權(quán)力在新頒布的《刑事訴訟法》中得到明確，為日后的監(jiān)督工作奠定了良好的法律基礎(chǔ)。之后，根據(jù)現(xiàn)實(shí)的需要，從1989年開始，在最高檢的推動下，最高檢與地方各級檢察院都在各自內(nèi)部設(shè)立了專職的反貪污賄賂工作機(jī)構(gòu)，以應(yīng)對日漸嚴(yán)峻的貪污、收受賄賂等腐敗行為。

相比黨的紀(jì)律檢查委員會與檢察機(jī)構(gòu)，行政監(jiān)察部門并未在“文革”結(jié)束后的第一時(shí)間恢復(fù)設(shè)立。直到1986年12月2日，由于“違反政紀(jì)者卻沒有一個(gè)機(jī)關(guān)專司監(jiān)察職能”[11]，全國人大常委會才決定恢復(fù)國家行政監(jiān)察體制以彌補(bǔ)監(jiān)察漏洞。1987年7月1日，中華人民共和國監(jiān)察部正式恢復(fù)成立。同年，在國務(wù)院的推動下，各地方也陸續(xù)開展了監(jiān)察機(jī)構(gòu)的重建和運(yùn)轉(zhuǎn)工作。

至此，經(jīng)過一段時(shí)間的恢復(fù)與重建，截至20世紀(jì)80年代后期，國家監(jiān)察體制的監(jiān)督范圍幾乎重新覆蓋了各級黨政系統(tǒng)。當(dāng)然，此時(shí)的監(jiān)督工作依舊嚴(yán)格按照黨政分開的原則，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與紀(jì)委分別負(fù)責(zé)行政監(jiān)督檢查與黨內(nèi)紀(jì)律檢查，而檢察院則在反貪污賄賂和讀職侵權(quán)方面負(fù)有更大的法律責(zé)任。

（三）發(fā)展與壯大階段（20世紀(jì)90年代—2012年）

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，國家監(jiān)察體制在已有的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展與完善。1993年，中央紀(jì)委與監(jiān)察部改變了以往相互分離的形式，二者實(shí)行合署辦公，總稱為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，共同擔(dān)負(fù)黨的紀(jì)律檢查和政府行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能[12]。此后，為了進(jìn)一步明確行政監(jiān)察權(quán)力，推動行政監(jiān)察的法制化，全國人大常委會與國務(wù)院先后于1997年和2004年頒布了《中華人民共和國行政監(jiān)察法》與《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》，標(biāo)志著我國行政監(jiān)察體制的發(fā)展步人了制度化與程序化的軌道。

此外，為了強(qiáng)化檢察機(jī)構(gòu)在反腐敗中的作用，最高人民檢察院從1990年開始步人自身調(diào)整期。1995年11月，最高檢先是成立了反貪污賄賂總局，顯示出檢察機(jī)關(guān)在打擊貪污賄賂活動上形成了常態(tài)化制度。時(shí)隔十年之后，2005年，最高檢又成立了反讀職侵權(quán)局。地方各級人民檢察院在最高檢的推動和要求下，緊隨其后，也相繼成立了地方反貪局和地方反讀職侵權(quán)局。2007年9月，為了履行《聯(lián)合國反腐敗公約》，推進(jìn)預(yù)防腐敗工作，國家預(yù)防腐敗局在黨中央和國務(wù)院的推動下正式成立，之后，各地方也陸續(xù)組建了相應(yīng)的地方機(jī)構(gòu)。

（四）整合與完善階段（2012年至今）

黨的十八大以來，中央提出要建立并完善“不敢腐、不能腐、不想腐”機(jī)制。對此，習(xí)近平總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，這彰顯出對權(quán)力的監(jiān)督將從制度層面予以全面強(qiáng)化。至此，國家監(jiān)察體制進(jìn)入了整合與完善階段。

自1982年憲法明確將檢察機(jī)構(gòu)列為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)開始，檢察機(jī)構(gòu)的職權(quán)就在穩(wěn)步擴(kuò)張。2015年，為了改變檢察系統(tǒng)內(nèi)部“各自為戰(zhàn)”的局面，進(jìn)一步統(tǒng)一并強(qiáng)化監(jiān)督職能，最高檢率先決定成立新的反貪污賄賂總局，以整合過去反讀職侵權(quán)局、反貪污賄賂總局等多家內(nèi)部機(jī)構(gòu)的監(jiān)督力量。

2016年，中央為了解決好監(jiān)督力量分散、監(jiān)察權(quán)威性不足等問題，決定先行在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，從制度層面上探索構(gòu)建更加高效權(quán)威的監(jiān)察體制。新成立的監(jiān)察委員會將整合以往行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職讀職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等各方職能，并與紀(jì)委合署辦公，代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)，徹底改變以往“九龍治水而水不治”的問題。在此基礎(chǔ)之上，中共中央辦公廳根據(jù)黨的十九大精神，于2017年10月進(jìn)一步出臺了《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，決定部署完成省、市、縣三級監(jiān)察委員會的組建工作。2018年3月23日，新組建的國家監(jiān)察委員會揭牌，標(biāo)志著新的國家監(jiān)察體制正式登上了中國的歷史舞臺。

三、推動國家監(jiān)察體制改革的內(nèi)在動因

通過對國家監(jiān)察體制歷史沿革的梳理可知，國家監(jiān)察體制自中華人民共和國成立以來延續(xù)至今，在改革開放之后，特別是深化國家監(jiān)察體制改革以來，其已經(jīng)歷了相對明顯的制度變遷。如果將前幾次相關(guān)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的撤銷與合并視為一種漸進(jìn)式制度變遷的話，此次國家監(jiān)察體制改革則是在漸進(jìn)變遷的基礎(chǔ)之上，演化為一種“劇烈”式制度突破，主要表現(xiàn)為現(xiàn)有黨內(nèi)巡查、行政監(jiān)察等整合為統(tǒng)一的國家監(jiān)督[13]。筆者在這里將基于歷史制度主義的分析范式，對國家監(jiān)察體制改革的動因作出嘗試性分析與研究，以期為國家監(jiān)察體制改革提供更為完善的理論支撐與思維模式?！袄?、觀念和制度三者間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系一直是歷史制度主義關(guān)注的核心。”[8]173國家監(jiān)察體制的變遷是外界環(huán)境、思想觀念和行為主體三者互動的結(jié)果，主要體現(xiàn)如下：

（一）制度與環(huán)境：外界環(huán)境對國家監(jiān)察體制選擇的主導(dǎo)

歷史制度主義將外界環(huán)境看作是引發(fā)制度變遷的變量之一，制度的變遷往往始于外界環(huán)境改變而引發(fā)的生存危機(jī)。一旦外界環(huán)境發(fā)生改變，為了適應(yīng)新的環(huán)境，舊制度不得不承擔(dān)變遷的壓力。在這里，外界環(huán)境涵蓋了較為廣泛的社會、經(jīng)濟(jì)和政治背景。中華人民共和國成立至今，國家監(jiān)察體制所賴以生存的外界環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化，由此，國家監(jiān)察體制必須對自身做出改革與創(chuàng)新，引發(fā)國家監(jiān)察體制改革的外界環(huán)境主要有以下幾個(gè)方面：

第一，國內(nèi)社會階層的分化。中華人民共和國成立之后的若干年內(nèi)，社會階層的分化與流動相對穩(wěn)定，因此，盡管當(dāng)時(shí)存在著官員階層、產(chǎn)業(yè)工人階層等基本階層，但社會成員并無強(qiáng)烈的階層獨(dú)立與利益尋求意識，當(dāng)時(shí)的國家監(jiān)察體制基本能夠滿足對貪污腐化行為的檢舉、懲處與糾正。但是原先的國家監(jiān)察體制存在著明顯的先天不足，這為后來的國家監(jiān)察體制改革埋下了“伏筆”。從20世紀(jì)70年代末開始，伴隨著全方位的改革開放，中國進(jìn)入了一個(gè)大規(guī)模的社會階層分化與重組的歷史時(shí)期。進(jìn)入90年代中后期，各個(gè)階層的獨(dú)立意識明顯增強(qiáng)，并且借助各種方式不斷地尋求著各自群體的利益，由此，深層次的社會群體矛盾開始顯現(xiàn)。在諸多階層中，以官員階層與私營企業(yè)主階層為代表的非法交易給國家監(jiān)察體制帶來了巨大的壓力。

中華人民共和國成立之初，官員尚能保持廉潔為民的革命本色，整個(gè)官員階層與其他群體之間的利益沖突與利益關(guān)聯(lián)相對較弱。而隨著時(shí)間推移，特別是90年代以來，官員階層的腐敗現(xiàn)象蔓延，出現(xiàn)過多起重大的貪污受賄、政治腐敗案件。這既受官員自身思想腐化的影響，也與外部誘惑增大密切相關(guān)，如有些私營企業(yè)主為了謀取更多利益，借助給官員送禮、請客等手段與后者形成“共生關(guān)系”。這些非法行為的出現(xiàn)迫使國家不斷地彌補(bǔ)監(jiān)察體制自身不足，先后多次在監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置層面不斷完善，但始終沒能實(shí)現(xiàn)較為理想的監(jiān)察狀態(tài)。最終，推動了此次國家監(jiān)察體制的全面改革。

第二，國家經(jīng)濟(jì)體制的改革。中華人民共和國成立初期，國家實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，主要依靠計(jì)劃指令管控各種經(jīng)濟(jì)資源。由此，國家公職人員所能利用的貪腐手段較為單一。此時(shí)，即便出現(xiàn)了少量的貪腐問題，原先的國家監(jiān)察體制也能夠?qū)崿F(xiàn)有效的監(jiān)察與處理。但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，經(jīng)濟(jì)犯罪現(xiàn)象日漸頻繁，有些公職人員采取不正當(dāng)行為，不斷套購國家緊缺物資，使國有資產(chǎn)無形流失，這也給原有的國家監(jiān)察體制帶來了巨大壓力。此外，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代導(dǎo)致貪污、受賄方式更為隱蔽，如在網(wǎng)上借助外匯、股票等方式進(jìn)行權(quán)錢交易。面對這些異常復(fù)雜的局面，原有的監(jiān)察體制表現(xiàn)出了諸多的不適應(yīng)性。為徹底地解決監(jiān)督有效性不足的問題，必須將預(yù)防犯罪、反貪污受賄等部門的多項(xiàng)職能整合于監(jiān)察委員會一身，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，提高監(jiān)察能力。

第三，國際反腐敗合作的形成。歷史制度主義既強(qiáng)調(diào)時(shí)間視閾，也強(qiáng)調(diào)“世界時(shí)間”。作為分析背景，“世界時(shí)間”是與國際環(huán)境相結(jié)合的截面分析框架。國家監(jiān)察體制改革的提出與當(dāng)前的國際環(huán)境是息息相關(guān)的。20世紀(jì)90年代以來，不少腐敗分子為了躲避法律的制裁，紛紛選擇逃亡海外。腐敗問題也逐漸成為全球性問題。各國為了提高反腐成效選擇相互合作，加入了《聯(lián)合國反腐敗公約》。進(jìn)入21世紀(jì)，我國開始積極參與反腐敗國際合作。2005年10月，全國人大常委會通過投票決議，批準(zhǔn)加入《聯(lián)合國反腐敗公約》。按照《聯(lián)合國反腐敗公約》精神，各締約國應(yīng)在本國安排專職人員或至少設(shè)置一個(gè)機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)打擊腐敗，這類專職人員或機(jī)構(gòu)必須擁有獨(dú)立性，切實(shí)履行好自身職能。2016年9月，20國集團(tuán)峰會在杭州簽訂了將在中國設(shè)立反腐敗追討追贓研究中心的協(xié)議，并且簽署了一系列國際反腐文件。2017年11月，我國又與東盟在菲律賓馬尼拉發(fā)表了《中國一東盟全面加強(qiáng)反腐敗有效合作聯(lián)合聲明》，進(jìn)一步擴(kuò)大了我國在國際領(lǐng)域的反腐敗合作范圍。面對日益增強(qiáng)的國際反腐敗合作趨勢，我國必須適應(yīng)形勢，構(gòu)建一個(gè)高效、獨(dú)立且權(quán)威的國家反腐敗機(jī)構(gòu)。由此，國家監(jiān)察體制必須通過改革來滿足這一需求，使我國真正成為國際反腐敗合作中的中堅(jiān)力量。

（二）制度與觀念：思想觀念對國家監(jiān)察體制改革的指引

在蓋伊·彼得斯看來，“觀念是歷史制度主義的一個(gè)核心因素，結(jié)構(gòu)向當(dāng)前或未來的制度成員‘推銷觀念的能力對于塑造結(jié)構(gòu)與行動者的聯(lián)結(jié)至關(guān)重要”[14]。觀念，作為一種牽引制度變遷的力量，其來源主要是外來觀念，即一種新觀念的輸入。當(dāng)然，原有觀念在現(xiàn)階段被政治精英所倡導(dǎo)并推廣，待再次獲得強(qiáng)化后，同樣會對新制度的形成起到一種加工作用。

第一，原有觀念的強(qiáng)化：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國近現(xiàn)代史已經(jīng)表明，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是促進(jìn)中國不斷向前發(fā)展的根本保證。中國共產(chǎn)黨作為中國的執(zhí)政黨，擔(dān)負(fù)著推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重大使命。改革開放以來，鄧小平多次強(qiáng)調(diào)黨政分開的重要性，極力反對以黨代政、黨政不分的問題。然而，這并不意味著采用極端的黨政分開模式，更不是少數(shù)別有用心者所煽動的實(shí)行西方多黨制度。中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義事業(yè)的開創(chuàng)者和引領(lǐng)者，必須充分發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)作用。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次在講話中闡述堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要性，并提出了許多指導(dǎo)性的新觀念，使黨的領(lǐng)導(dǎo)得到顯著加強(qiáng)。國家監(jiān)察體制作為一項(xiàng)重大的政治體制，必須建立在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下。對此，習(xí)近平總書記指出：“要堅(jiān)持黨對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，在此基礎(chǔ)上，“做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)，既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)對國家機(jī)器的監(jiān)督”[1]。此外，從歷史沿革的梳理中可以看出，當(dāng)黨的領(lǐng)導(dǎo)遭到削弱時(shí)，各類監(jiān)察機(jī)構(gòu)就會陷入困境;而在堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，監(jiān)察體制則能有效運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，需要盡快改變以往黨政職能交叉、過程銜接不利的監(jiān)察模式。新的國家監(jiān)察體制必須在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過組織形式上的“黨政合體”，促進(jìn)國家資源的集約化適用[15]。

第二，外來觀念的輸入：增強(qiáng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)職權(quán)的獨(dú)立性與權(quán)威性。在我國，紀(jì)委、行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)與檢察機(jī)構(gòu)都實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，因此，很難實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與執(zhí)法的獨(dú)立性。與此同時(shí)，由于不能確保各類監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，其權(quán)威性亦不能得到良好的保障[16]。早在20世紀(jì)90年代，不少學(xué)者就通過考察與比較，呼吁國家反腐敗機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)該向新加坡、中國香港等國家和地區(qū)學(xué)習(xí)，成立獨(dú)立的專職反腐敗機(jī)構(gòu)。黨的十八大以來，先后有多位學(xué)者闡述了對監(jiān)察機(jī)構(gòu)的認(rèn)知，提出國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)必須具備職權(quán)的獨(dú)立性與權(quán)威性。在此情形下，增強(qiáng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與權(quán)威性這一觀念獲得了中央高層領(lǐng)導(dǎo)的重視。中央高層領(lǐng)導(dǎo)借助新觀念重新審視了原有的國家監(jiān)察體制，并提出了相關(guān)的指導(dǎo)意見。2014年8月，王岐山在全國政協(xié)常委會上強(qiáng)調(diào)：“（中國目前）正致力令官員不能貪，這方面香港和新加坡的制度很好，值得借鑒?！闭窃谶@種新觀念的引導(dǎo)下，國家監(jiān)察體制被提上了改革議程。

（三）制度與行為主體：政治決策層對國家監(jiān)察體制改革的推動

除外界環(huán)境和思想觀念的影響之外，國家監(jiān)察體制的變遷也離不開政治決策層的推動。政治決策層有能力在一定的背景下適時(shí)地調(diào)整自身的行動策略，在其行為與制度的互動過程中推動制度的變遷。在國家監(jiān)察體制的改革過程中，政治精英的行為變量主要有以下兩個(gè)方面：一是中國共產(chǎn)黨的先進(jìn)性，二是政治決策層的精準(zhǔn)認(rèn)知。

第一，中國共產(chǎn)黨的先進(jìn)性。在西方國家，政黨利益往往呈現(xiàn)集團(tuán)化的傾向。各種壓力團(tuán)體會動用各種方式影響政黨的意見表達(dá)，使得“理性”的政黨轉(zhuǎn)變?yōu)樗嚼V求的手段和工具。而在這一點(diǎn)上，中國共產(chǎn)黨完全不同于西方國家的政黨。中國共產(chǎn)黨作為工人階級、中國人民和中華民族的先鋒隊(duì)，突破了統(tǒng)治階級利益的束縛，其自身不存在特殊的利益訴求，始終是最廣大人民根本利益的代表。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，利益分配逐步呈現(xiàn)出多元化趨勢。在此背景下，權(quán)力失監(jiān)使得部分黨員干部打起“擦邊球”，不斷賺取“灰色收入”，而群眾利益卻為此蒙受了巨大損失。對此重大利益分歧，中國共產(chǎn)黨堅(jiān)定地秉持“立黨為公、執(zhí)政為民”的本色，著手解決不合理的利益分配格局，絕不允許群眾利益受損。中國共產(chǎn)黨從國家大局出發(fā)，聽取百姓呼聲，不斷加快推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革的準(zhǔn)備工作，力圖對所有行使公權(quán)的黨員干部予以監(jiān)察全覆蓋，實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督無死角，維護(hù)好廣大人民的根本利益。

第二，政治決策層的精準(zhǔn)認(rèn)知。完善的國家監(jiān)察體制確實(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)有效的權(quán)力制約和監(jiān)督，但若沒有高層領(lǐng)導(dǎo)人的精準(zhǔn)認(rèn)知和對其進(jìn)行改革的堅(jiān)定決心，國家監(jiān)察體制是否能出現(xiàn)改革的契機(jī)是要加問號的。中華人民共和國成立以來，中國共產(chǎn)黨經(jīng)過近70年的執(zhí)政，已經(jīng)總結(jié)出一套成功的執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)，對于權(quán)力的運(yùn)用也十分嫻熟。此時(shí)，中央高層領(lǐng)導(dǎo)將關(guān)注焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移到了權(quán)力的有效監(jiān)督上。作為中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國共產(chǎn)黨能否對各種權(quán)力，尤其是對自身權(quán)力實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督關(guān)系到黨和國家的生死存亡。對此，以習(xí)近平同志為核心的黨中央能夠理性地把握，先后總結(jié)出多方面的廉政思想，不斷推進(jìn)監(jiān)督檢查工作。黨的十八大以來，中央高層領(lǐng)導(dǎo)有了進(jìn)一步的精準(zhǔn)認(rèn)知，在堅(jiān)持反腐防腐、構(gòu)建權(quán)力監(jiān)督機(jī)制等方面達(dá)成共識。一方面，高度重視黨的建設(shè)，狠抓全面從嚴(yán)治黨，并將其納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局;另一方面，黨中央逐漸重視并完善制度反腐，習(xí)近平總書記更是提出了：“加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制?！盵17]在如此嚴(yán)格而精準(zhǔn)的要求下，新的國家監(jiān)察體制開始構(gòu)建?？傊?，在原有的制度框架下，中央高層領(lǐng)導(dǎo)的精準(zhǔn)認(rèn)知和大力支持，為國家監(jiān)察體制改革提供了空間。

四、小結(jié)與展望

透過一個(gè)宏大的歷史視閾，可以觀察到變量的有意義的波動。本文將國家監(jiān)察體制改革視為一個(gè)制度變遷的過程，由此以歷史制度主義作為分析框架剖析了我國國家監(jiān)察體制改革的內(nèi)在動因。在我國監(jiān)察體制近70年的發(fā)展演變中，特別是在此次國家監(jiān)察體制改革中，外部環(huán)境的改變、思想觀念的牽引和政治精英的推動都影響了國家監(jiān)察體制的走向，這些因素動態(tài)地促進(jìn)了國家監(jiān)察體制的發(fā)展和變遷。當(dāng)然，這些影響變量并不是依次出現(xiàn)的，而是根據(jù)形勢的變化而變化。改革開放以來，伴隨著國內(nèi)社會階層的分化、經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌以及國際反腐敗合作的加強(qiáng)，原有的國家監(jiān)察體制承擔(dān)了沉重的壓力，產(chǎn)生了制度變遷的動力;在此環(huán)境下，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與增強(qiáng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)職權(quán)的獨(dú)立性與權(quán)威性等觀念得到傳播與深化，成為制度變遷的牽引力;而中國共產(chǎn)黨的先進(jìn)性與中央高層領(lǐng)導(dǎo)的精準(zhǔn)認(rèn)知，則為制度變遷提供了直接的推動力。

此外，歷史制度主義也認(rèn)為制度雖然受到了內(nèi)外多重因素的影響，但同時(shí)具有很強(qiáng)的自主性，一旦確立，就會按照自身的邏輯運(yùn)行下去。由此，如何看待國家監(jiān)察體制改革后的制度績效和創(chuàng)新路徑呢？由于歷史制度主義強(qiáng)調(diào)“環(huán)境變化和制度變化之間、理想效果和實(shí)際效果之間的偏差，以及歷史的無效率性和偶然性”[18]，就此而言，此次國家監(jiān)察體制改革的成效還要在未來的實(shí)踐中進(jìn)一步考察。不過，國家監(jiān)察體制改革乃應(yīng)時(shí)之需，推動制度達(dá)到了一個(gè)新的平衡，必定能夠提升國家監(jiān)察體制的制度績效。至于如何看待未來國家監(jiān)察體制的創(chuàng)新路徑，也需要進(jìn)一步思考與探索，但目前可以從制度規(guī)則和制度組織兩個(gè)方面進(jìn)行取向性分析。一方面，從制度規(guī)則層面看，國家監(jiān)察體制改革的實(shí)質(zhì)就是完善現(xiàn)代國家監(jiān)察制度，因此，必須與我國政治體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革等同步。另一方面，從制度組織層面看，國家監(jiān)察體制的發(fā)展要繼續(xù)協(xié)調(diào)好黨政關(guān)系，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與權(quán)威性。如此，才能保證國家監(jiān)察體制的有效性與長期性。

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