范 璞

大連海洋大學(xué)法學(xué)院，遼寧 大連 116023

一、“責(zé)令限期拆除”法律性質(zhì)的不同學(xué)說

(一)行政強制措施說

這種學(xué)說明確指出：將“責(zé)令限期拆除”的法律屬性認定是行政處罰是無法律依據(jù)的。首先，《行政處罰法》已經(jīng)采用列舉的形式，在該法第八條明確規(guī)定了法定的行政處罰方式，而這幾項中并不包括“責(zé)令限期拆除”。其次，縱觀我國法律中關(guān)于“責(zé)令限期拆除”的規(guī)定，只有《土地管理法》明確將“責(zé)令限期拆除”的法律屬性規(guī)定為行政處罰，而具有調(diào)整城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)立法的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的特殊法中并沒有涉及。最后，國務(wù)院法制辦在答復(fù)四川省法制辦和陜西省法制辦《關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否是行政處罰行為的請示》中表示，行政主體作出的“責(zé)令限期拆除”行為不是行政處罰，而是行政強制措施。

(二)行政處罰說

這種學(xué)說認為行政主體作出的“責(zé)令限期拆除”行為本身就具有懲罰性，應(yīng)將其法律屬性認定為行政處罰。因為，這種行政行為的結(jié)果會永久毀滅行政相對人的財產(chǎn)，具有終局性。只有這樣才能有效控制違法違建者的行為，有利于推進城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展，實現(xiàn)社會的公平正義。所以，將“責(zé)令限期拆除”的法律性質(zhì)認定為行政處罰更符合立法者的用意。

(三)行政命令說

我國的環(huán)境保護部頒布的《環(huán)境行政處罰法》，該法的第十二條將“責(zé)令限期拆除”這一行政行為規(guī)定在責(zé)令改正或者限期改正的行政命令中。因此，有學(xué)者認為應(yīng)將責(zé)令性的行政行為的性質(zhì)統(tǒng)一為行政命令，而城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的“責(zé)令限期拆除”具有責(zé)令性質(zhì)，所以應(yīng)將其認定為行政命令的一種。

二、“責(zé)令限期拆除”的法律性質(zhì)

(一)“責(zé)令限期拆除”非行政強制措施

行政強制措施是指行政主體在處理緊急案件時采取的一種臨時性的行政行為，一旦出現(xiàn)法定的解除事由，就必須立即解除之前的行政強制措施。行政主體采取的行政強制措施，必須有法律法規(guī)的明確授權(quán)。而“責(zé)令限期拆除”是指行政主體為了推進城鄉(xiāng)建設(shè)工作的開展，要求行政相對人在一定時間內(nèi)自行拆除在未經(jīng)批準(zhǔn)的土地上建造房屋或者設(shè)施，具有終局性和自行性的特點，與行政強制措施的暫時性和緊急性的特點是相悖的。

(二)“責(zé)令限期拆除”非行政命令

行政命令是行政主體針對行政相對人作出的一種責(zé)令性的行政行為，主要包括“責(zé)令改正”和“限期改正”兩種形式。有觀點認為，行政主體作出的“責(zé)令限期拆除”行為具有責(zé)令性質(zhì)，理應(yīng)將其認定為行政命令。其實不然，我們需要嚴(yán)格區(qū)分兩者：行政命令中“責(zé)令”強調(diào)行政相對人對違法行為的改正，而“責(zé)令限期拆除”中“責(zé)令”強調(diào)違法者在一定時間內(nèi)永久的將違法建筑物、構(gòu)筑物或者設(shè)施進行拆除、毀滅，這兩者存在本質(zhì)的不同。

(三)“責(zé)令限期拆除”屬于行政處罰

1、符合行政處罰的本質(zhì)屬性

行政處罰，是指行政機關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織依職權(quán)按照法定程序，對行政相對人的行政違法行為進行行政制裁，并以行政強制執(zhí)行為保障?？梢钥闯?，行政處罰具備兩大基本特征：一是懲罰性，二是強制性。“責(zé)令限期拆除”是授權(quán)政府城鄉(xiāng)管理部門依法定程序，要求行政相對人自行拆除違法建筑物、構(gòu)筑物或者設(shè)施的行政行為。這種責(zé)令拆除行為，本身就具有懲罰性質(zhì)。如果違法者在指定期限內(nèi)不將其拆除，城鄉(xiāng)管理部門有權(quán)對其進行強制拆除，體現(xiàn)它的強制性。

2、法律及相關(guān)規(guī)范性文件的支撐

《土地管理法》作為我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的立法依據(jù)之一，在該法的第八十三條明確規(guī)定，行政主體有權(quán)要求行政相對人在一定的時間范圍內(nèi)自行拆除違法建筑物、構(gòu)建物或者設(shè)施，逾期未拆除的，作出該行政處罰的行政主體強制對其拆除。根據(jù)《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，可以看出《土地管理法》已經(jīng)明確將“責(zé)令限期拆除”的法律屬性定位為行政處罰。國務(wù)院法制辦在答復(fù)四川省法制辦和陜西法制辦《關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否是行政處罰行為的請示》中曾明確表示：“責(zé)令限期拆除”的法律屬性不是行政處罰。

3、符合法律的立法精神

從法律的立法精神和實施效果來考慮，“責(zé)令限期拆除”這一具體行政行為的目的是通過對行政相對人的違法行為進行懲罰，以控制違建違造這一現(xiàn)象的發(fā)生。

三、結(jié)語

本文通過對“責(zé)令限期拆除”的法律性質(zhì)進行分析，筆者認為，將“責(zé)令限期拆除”的法律性質(zhì)認定為行政處罰更為合適。從行政主體的角度進行考慮，賦予“責(zé)令限期拆除”行政處罰的屬性，可以直接按照已有的行政處罰程序?qū)ξ唇?jīng)批準(zhǔn)許可的違法建筑物、構(gòu)筑物或者設(shè)施責(zé)令其自行拆除，從而有利于推進城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的工作效率，促進城鄉(xiāng)整體的建設(shè)與發(fā)展。從行政相對人進行考慮，通過拆除違法建筑物、構(gòu)筑物或者設(shè)施的拆除，更有利于實現(xiàn)其他社會成員的公平正義，維護社會秩序的穩(wěn)定。