王曉倩

限期治理存廢問題研究

王曉倩

限期治理制度對于督促和推動企業(yè)污染減排，強化政府部門的環(huán)境管理具有重要意義。然而現(xiàn)實中多數(shù)被限期治理單位在治理期間更加大肆超標排污，引發(fā)了限期治理制度的存廢問題的爭論。本文認為，在現(xiàn)行環(huán)境法律體系中，暫不摒棄限期治理制度，而是最大可能的填補制度漏洞、完善限期治理制度，對制度設計進行有力的法律規(guī)制和動態(tài)監(jiān)管。

限期治理；存廢問題；制度完善

一、限期治理制度的性質(zhì)及比較優(yōu)勢

(一)限期治理制度的基本內(nèi)涵

左平凡在《限期治理法律制度研究》一文中，認為：“限期治理制度是對長期超過標準排放污染物、污染嚴重而又未進行治理的單位,規(guī)定出一定期限,強令其在此期限內(nèi)完成治理任務的制度?！敝熘t在《限期治理決定權中的法律問題研究》一文中，認為：“限期治理是指有權機關對特定區(qū)域的超標污染源以及造成嚴重污染后果的污染源，限定其在一定的時間內(nèi)完成治理任務的行政決定”。

分析諸多學者對限期治理制度的定義，本文認為限期治理制度是指國家環(huán)境行政主管部門對長期超標排污、導致環(huán)境污染嚴重的項目、企業(yè)和行業(yè),依法限定其在一定期限內(nèi),完成治理任務,達到一定治理目標的環(huán)境法制度。

(二)限期治理制度的性質(zhì)

1、行政處罰說。2008年《水污染防治法》第74條規(guī)定:“違反本法規(guī)定,排放水污染物超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準,或者超過重點水污染物排放總量控制指標的,由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門按照權限責令限期治理,處應繳納排污費數(shù)額二倍以上五倍以下的罰款。”該法針對超標或者超總量排污的行為,以法律責任形式,規(guī)定“責令限期治理”,成為水污染防治領域的一種行政處罰方式。

2、行政強制說。汪勁在《中國環(huán)境法原理》一書中認為：限期治理“是指對長期超標排放污染物、造成環(huán)境嚴重污染的排污者，以及對設立在特殊保護區(qū)域內(nèi)超標排污的已有設施，經(jīng)地方人民政府決定和環(huán)境保護主管部門監(jiān)督，設定一定期限由排污者在該期限內(nèi)實施完成治理任務，使污染物排放達到治理目標的一種強制性措施”?！董h(huán)境保護法》第39條第1款規(guī)定：“對經(jīng)限期治理逾期未完成治理任務的企業(yè)事業(yè)單位，除依照國家規(guī)定加收超標準排污費外，可以根據(jù)所造成的危害后果處以罰款，或者責令停業(yè)、關閉”。該法將限期治理定性為環(huán)境行政管理強制措施。

3、性質(zhì)界定。本文傾向于將限期治理制度的定性為行政強制措施。原因在于：一方面，限期治理是行政機關對相對人治理污染活動的干預，具有一定的行政強制性，限期治理和行政強制措施都旨在制止違法行為的發(fā)生；并且行政強制措施不是一種行政制裁行為，因而與行政相對人的行為是否違法沒有必然聯(lián)系。它可以針對相對人的違法行為，也可針對相對人的合法行為。其二，行政強制措施是行政機關實現(xiàn)行政管理目標的有效手段，符合限期治理督促違法企業(yè)達標排污、減少污染的目的。

(三)限期治理制度的比較優(yōu)勢

1、與環(huán)境影響評價制度的比較優(yōu)勢。環(huán)境影響評價是指對規(guī)劃和建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。相比而言，限期治理作為環(huán)境法上重要的“末端控制”制度，需要做到對環(huán)境污染的動態(tài)監(jiān)管和及時治理，有效防止環(huán)境狀況的繼續(xù)惡化。具有在環(huán)境執(zhí)法過程中全程監(jiān)控和治理的動態(tài)優(yōu)勢，是環(huán)境影響評價制度前期所不能預料和監(jiān)管到的。

2、與三同時制度的比較優(yōu)勢。“三同時”制度，是指建設項目的環(huán)境保護設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用的制度。適用于新建、擴建、改建項目，技術改造項目和一切可能對環(huán)境造成污染和破壞的建設項目。然而，事后的限期治理制度是對企業(yè)落實“三同時”在延遲時間上的限制性要求。例如企業(yè)如果未能嚴格落實三同時制度，而急于投產(chǎn)使用造成超標排污，三同時制度就喪失了管控的功能，限期治理制度即可以對企業(yè)超標排污進行規(guī)制。

二、我國限期治理制度存在的問題

(一)限期治理決定權的問題

《環(huán)境保護法》將限期治理的決定權賦予給了各級人民政府，且具有級別性。第二十九條第二款規(guī)定：“中央或省、自治區(qū)、直轄市人民政府直接管轄的企業(yè)事業(yè)單位的限期治理，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定。市、縣或者市、縣以下人民政府管轄的企業(yè)事業(yè)單位的限期治理，由市、縣人民政府決定?！毙姓跈啾仨氂蟹?、法規(guī)的明文許可，在諸單行立法中，只有《固體廢物污染環(huán)境防治法》是通過法律明確規(guī)定有各級人民政府授權由環(huán)保部門行使限期治理決定權的。

(二)限期治理執(zhí)行期限過于寬松，彈性較大

1996 年 8 月國務院發(fā)布的《國務院關于環(huán)境保護若干問題理論研究的決定》明確規(guī)定，從 1996 年 8 月 3 日起，現(xiàn)有排污單位超標排放污染物的，由縣級以上人民政府或其委托的環(huán)境保護行政主管部門依法責令其限期治理，期限可視其不同情況定為 1至3 年，逾期未完成治理任務的，由縣級以上人民政府依法責令其關閉，停產(chǎn)或者轉(zhuǎn)產(chǎn)。規(guī)定期限中“最長不得超過三年”這種過于寬松的自由裁量權，使得污染者經(jīng)常會趨于風險利益的考量而在限期治理的規(guī)定期限內(nèi)大肆排污，污染者利用限期治理制度的漏洞非法排污遠遠超過了該制度的懲治功能。

(三)限期治理環(huán)節(jié)過多，影響治理效果

限期治理要經(jīng)大致四個環(huán)節(jié)：環(huán)保部門提出建議、地方政府或經(jīng)授權的環(huán)境保護部門做出限期治理決定、污染單位實施治理、環(huán)境保護部門檢查驗收并對未完成的做出處罰決定或由政府責令停業(yè)、關閉。限期治理這一系列復雜的執(zhí)行程序，使得實踐中污染企業(yè)面對政府或者政府授權環(huán)境行政主管部門作出的限期治理的決定延遲履行或不當履行，造成的后果是一方面排污企業(yè)偷停治污設施、偷排污染物屢禁不止；另一方面已經(jīng)對環(huán)境造成難以逆轉(zhuǎn)的污染或破壞。

三、限期治理制度的完善

(一)健全限期治理制度的決定機制

一方面是將限期治理的管理權下放給地方各級環(huán)境部門。環(huán)境保護部門是各級政府中統(tǒng)一監(jiān)督管理環(huán)境保護工作的職能機構，其職責決定了需要經(jīng)常對企業(yè)排污情況進行監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)異常情況和違法行為并及時處理。實踐中, 超標排污的限期治理權限和行政處罰權限卻分屬不同機構, 使得環(huán)保部門只能對違法者進行行政處罰, 而不能督促其履行應承擔的限期治理義務。另一方面是改分級管理為屬地管理。統(tǒng)一由屬地人民政府和行政機關管轄更有利于某一區(qū)域和行業(yè)的統(tǒng)籌管理，對限期治理總量控制的目標也更容易把握。

(二)規(guī)范限期治理的執(zhí)行程序

對于限期治理的期限，由于它直接涉及行政強制的實施保障，所以一般期限為時不宜過長。《限期治理管理辦法》第6條規(guī)定：“環(huán)境保護行政主管部門應當根據(jù)完成限期治理任務的實際需要，合理確定限期治理期限。限期治理期限最長不得超過1年。但完全由于不可抗力的原因，導致被限期治理的排污單位不能按期完成治理任務的除外。環(huán)境保護行政主管部門不得通過重復下達限期治理決定等方式，變相延長限期治理期限”。限期治理的期限由決定限期治理的機關根據(jù)具體污染源的具體情況、治理的難度以及治理能力等因素確定?！董h(huán)境保護法》、《水污染防治法》也規(guī)定治理的企事業(yè)單位必須如期完成治理任務。(作者單位：西安交通大學)

[1] 左平凡.限期治理法律制度研究[J].沈陽工程大學學報(社會科學版),2009(1):80-86.

[2] 朱謙.限期治理決定權中的法律問題研究[J].法律適用,2004(2):141.

[3] 李摯萍.關于完善限期治理制度的若干法律探討[J].環(huán)境保護,1999(4):82.

[4] 劉超.存廢之間：限期治理制度的績效考核[J].云南大學學報(法學版),2008(2):78-81.

王曉倩(1992—)，女，漢族，寧夏固原市人，法律碩士，西安交通大學法學院法學專業(yè)，研究方向：經(jīng)濟法。