王旭升

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,北京100081)

稅權(quán)是指國(guó)家機(jī)關(guān)行使的涉及稅收的權(quán)力的總稱(chēng),它是國(guó)家權(quán)力的重要組成部分。[1]通常來(lái)說(shuō)，稅權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)是國(guó)家或政府，其具體內(nèi)容根據(jù)權(quán)能不同可劃分為稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)和稅收收益權(quán)。[2]為便于探討我國(guó)環(huán)境稅收入在中央和地方政府間如何合理劃分，本文將基于我國(guó)當(dāng)前環(huán)境保護(hù)“費(fèi)”改“稅”的立法背景，著重分析我國(guó)環(huán)境稅收益權(quán)的縱向分配，而對(duì)于環(huán)境稅立法權(quán)和征管權(quán)的縱向分配，筆者在此不做論述。

實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)“費(fèi)”改“稅”的制度轉(zhuǎn)變，對(duì)推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和構(gòu)建綠色稅制具有重要意義。較之《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》，《環(huán)境保護(hù)稅法》在計(jì)稅依據(jù)、稅收減免、法律責(zé)任等方面均有所完善，但有關(guān)環(huán)境稅收益權(quán)的縱向分配并無(wú)具體規(guī)定。本文主要基于稅收收益權(quán)縱向分配的公共物品受益分層理論和三大稅權(quán)縱向劃分原則，梳理我國(guó)學(xué)界針對(duì)環(huán)境稅收益權(quán)提出的三種縱向分配模式，參考OECD典型國(guó)家環(huán)境稅的立法實(shí)踐，結(jié)合我國(guó)稅收體制、財(cái)稅公平效率原則、稅負(fù)平移原則、生態(tài)環(huán)境負(fù)外部性的內(nèi)部糾正效率以及中央與地方財(cái)政收入分配現(xiàn)狀等，探討我國(guó)環(huán)境稅收益權(quán)在中央和地方政府間的分配模式。

一、稅收收益權(quán)縱向分配概述

任一稅種的稅權(quán)在中央與地方政府間的合理劃分對(duì)完善我國(guó)分稅制體制至關(guān)重要，但如何合理地縱向分配稅權(quán)，學(xué)者們莫衷一是，實(shí)踐中的做法更是紛繁復(fù)雜?？v觀我國(guó)當(dāng)前的稅權(quán)分配模式，主要有中央政府專(zhuān)享、地方政府專(zhuān)享、中央和地方政府共享三種模式。著名法學(xué)家凱爾森曾經(jīng)指出,全部的集權(quán)和全部的分權(quán)都只是理想的兩極,因?yàn)樵诜缮鐣?huì)里只有一個(gè)集權(quán)的最低限度與一個(gè)分權(quán)的最高限度,只有在限度之內(nèi),國(guó)家才不致有瓦解的危險(xiǎn)。[3]可見(jiàn),稅收資源欲高效合理配置，單一稅種的“適度分權(quán)”顯得尤為必要。因此，為更好地理解稅收收益權(quán)的縱向分配，有必要對(duì)其理論依據(jù)和基本原則進(jìn)行探討。

(一)稅收收益權(quán)縱向分配的理論依據(jù)

美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家喬治·J·施蒂格勒在1957年發(fā)表的《地方政府功能的有理范圍》一文中，對(duì)稅收收益權(quán)為什么需要縱向分配提出了最優(yōu)分權(quán)理論。[4]該理論認(rèn)為，地方政府較中央政府更接近本地居民，能更好地識(shí)別本地居民的公共產(chǎn)品偏好。因此，事關(guān)地方性稅收資源的配置決策，地方政府宜發(fā)揮較大作用。繼施蒂格勒之后，美國(guó)學(xué)者阿圖·?？怂固固岢隽硕悪?quán)縱向分配的受益原則分層理論。[5]該理論認(rèn)為，公共產(chǎn)品按照受益范圍可以劃分為全國(guó)性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。相應(yīng)地，任一稅種的收益權(quán)亦應(yīng)按該稅種的受益范圍進(jìn)行縱向分配，即稅種受益范圍為全國(guó)性，宜由中央政府專(zhuān)享或中央和地方政府共享；若稅種受益范圍為地方性，宜由地方政府專(zhuān)享。

(二)稅收收益權(quán)縱向分配的基本原則

稅收收益權(quán)縱向分配原則，即稅收收益權(quán)在縱向分配層面應(yīng)依照的基本準(zhǔn)則。我國(guó)自1994年分稅制改革以來(lái)，稅收收益權(quán)縱向分配原則可概括為事財(cái)權(quán)相統(tǒng)一、適度分權(quán)、公平效率三大原則。事財(cái)權(quán)相統(tǒng)一原則強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府的財(cái)權(quán)須與事權(quán)相匹配、稅權(quán)須與財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)?？茖W(xué)合理地劃分財(cái)權(quán)與稅權(quán)，方可為各級(jí)政府切實(shí)履行事權(quán)提供財(cái)力保障。適度分權(quán)原則強(qiáng)調(diào)在我國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)下，稅權(quán)分配一方面須保證中央政府在稅收領(lǐng)域的支配地位；另一方面亦需將稅種性質(zhì)、受益范圍等具有較強(qiáng)地方性特征的稅收收益權(quán)劃歸地方政府，為地方政府的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化職能的有效發(fā)揮提供資金支持。公平效率原則，即稅收收益權(quán)的分配不能僅僅追求公平，亦不能一味強(qiáng)調(diào)效率，兩者之間須兼顧抑或平衡，方可實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府事財(cái)稅相對(duì)應(yīng)和激勵(lì)“良性取予”的雙重作用。[6]因此，我國(guó)環(huán)境稅收益權(quán)縱向分配應(yīng)在堅(jiān)持和貫徹三大分配原則的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理地縱向劃分環(huán)境稅收益權(quán)。

環(huán)境稅作為我國(guó)稅收體系中的一種，其稅收收益權(quán)的分配與一般意義上的稅收收益權(quán)具有一致性。具體表現(xiàn)為環(huán)境稅收益權(quán)以生態(tài)環(huán)境公共物品理論為其縱向分配依據(jù)，遵循事財(cái)權(quán)相統(tǒng)一、適度分權(quán)、公平效率三大原則。此外，環(huán)境稅具有生態(tài)屬性、征收目的節(jié)能減排等特征，其稅收收益權(quán)的縱向分配相應(yīng)具有特殊性。故而，為便于從環(huán)境稅收益權(quán)縱向分配的普遍性與特殊性角度探析我國(guó)采何種分配模式為宜，筆者認(rèn)為首先有必要梳理我國(guó)學(xué)界的主要觀點(diǎn)，其次，應(yīng)借鑒域外典型國(guó)家對(duì)環(huán)境稅收益權(quán)縱向分配的立法實(shí)踐。

二、我國(guó)環(huán)境稅收益權(quán)縱向分配的理論爭(zhēng)議

通過(guò)梳理我國(guó)學(xué)界關(guān)于環(huán)境稅收益權(quán)在中央和地方政府間分配的相關(guān)研究，筆者分析總結(jié)出以下三種觀點(diǎn)。

(一)環(huán)境稅收益權(quán)由中央政府專(zhuān)享

持環(huán)境稅收益權(quán)由中央政府專(zhuān)享觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，在我國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)背景下，中央政府在立法、行政、財(cái)政等方面控制和領(lǐng)導(dǎo)地方政府(陳欣，2010；高鳳勤，2012)。[7，8]根據(jù)一個(gè)國(guó)家的稅收制度與該國(guó)家政體相符原則，我國(guó)應(yīng)始終堅(jiān)持和加強(qiáng)中央政府在稅收領(lǐng)域的絕對(duì)支配地位。因此，將環(huán)境稅收益權(quán)劃由中央政府專(zhuān)享不僅可以體現(xiàn)中央政府在稅收收益權(quán)領(lǐng)域的支配地位，而且有助于中央政府在宏觀層面協(xié)調(diào)地方政府間環(huán)境保護(hù)事權(quán)的分配，進(jìn)而確定其向各地方政府的環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)移支付資金，實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染的高效有序治理。

(二)環(huán)境稅收益權(quán)由地方政府專(zhuān)享

持環(huán)境稅收益權(quán)由地方政府專(zhuān)享觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，相比其他稅種，環(huán)境稅具有明顯的地域特征，其收益權(quán)宜相應(yīng)由地方政府專(zhuān)享(呂燕，2012；毛暉、雷瑩，2015；樊勇、董聰、李倩維，2017)。[9-11]環(huán)境污染通常發(fā)生在一定地域，相比中央政府，地方政府身處環(huán)境污染發(fā)生地，對(duì)污染成因、污染程度及治理措施掌握得更為清晰，故其處理環(huán)境危機(jī)和治理環(huán)境污染會(huì)更加及時(shí)有效。反之，若環(huán)境稅收益權(quán)由中央政府專(zhuān)享或主享，地方政府治理環(huán)境污染則須支出本級(jí)政府的其它稅收收入。長(zhǎng)此以往，無(wú)疑會(huì)打擊地方政府保護(hù)環(huán)境的積極性，延遲我國(guó)生態(tài)文明社會(huì)的建設(shè)進(jìn)程。

(三)環(huán)境稅收益權(quán)由中央和地方政府共享

持環(huán)境稅收益權(quán)由中央和地方政府共享觀點(diǎn)的學(xué)者又可依據(jù)稅權(quán)共享模式的不同劃分為兩派。兩派學(xué)者在環(huán)境稅收益權(quán)由中央和地方政府共享的共識(shí)下，第一派學(xué)者認(rèn)為環(huán)境保護(hù)稅收入應(yīng)在中央和地方政府間按比例共享(田淑英、許文立，2012；彭禮堂、程宇，2015；陳斌、鄧立平，2016)；[12-14]第二派學(xué)者認(rèn)為環(huán)境保護(hù)稅收入應(yīng)在中央和地方政府間按稅目共享，并據(jù)此建立我國(guó)環(huán)境稅中央與地方政府兩級(jí)稅收體系(王赟杰，2016；朱宏濤，2011；李伯濤、馬海濤，2015)。[15-17]

持環(huán)境稅按比例共享觀點(diǎn)的學(xué)者主要是基于我國(guó)當(dāng)前中央與地方政府財(cái)政收入格局與環(huán)境保護(hù)政策穩(wěn)定性的考慮。具體而言，即認(rèn)為當(dāng)前地方政府財(cái)政收支缺口較大，若環(huán)境稅收益權(quán)由中央政府專(zhuān)享，則地方政府因無(wú)相應(yīng)財(cái)權(quán)保障難以切實(shí)履行其環(huán)境保護(hù)事權(quán)；另外，較之《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》，《環(huán)境保護(hù)稅法》在稅收制度整體改革上，采“稅負(fù)平移”原則。因此，出于彌補(bǔ)當(dāng)前地方政府的財(cái)政缺口和環(huán)境保護(hù)政策穩(wěn)定性的考慮，環(huán)境稅收入可按1:9在央地政府間分配。持環(huán)境稅按稅目共享觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境稅依據(jù)應(yīng)稅稅目特性不同，可建立中央和地方政府兩級(jí)稅收體系。具而言之，大氣污染流動(dòng)性強(qiáng)，污染范圍廣，甚至可波及全國(guó)，故大氣污染稅的收益權(quán)宜劃歸中央政府；而固體廢物污染、水污染、噪聲污染的流動(dòng)性相對(duì)較弱，故除大氣污染外的環(huán)境稅其他稅目的收益權(quán)宜劃歸地方政府。

三、域外環(huán)境稅收益權(quán)縱向分配的立法實(shí)踐

域外環(huán)境稅起源于能源領(lǐng)域，之后，隨著征稅范圍的擴(kuò)張，環(huán)境稅已廣泛存在于能源、資源、污染防治及交通等領(lǐng)域。[18]據(jù)此判斷，域外環(huán)境稅乃數(shù)個(gè)與環(huán)境有關(guān)的稅種的統(tǒng)稱(chēng)，而非我國(guó)《環(huán)境保護(hù)稅法》規(guī)定的環(huán)境稅。*從稅種劃分角度而言，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)稅法》規(guī)定的環(huán)境稅為我國(guó)一獨(dú)立稅種名，其稅目為大氣污染、水污染、固體廢棄物污染、噪聲污染等。[19]縱觀當(dāng)前各國(guó)際組織的環(huán)境稅制度改革，OECD會(huì)員國(guó)在環(huán)境稅制度設(shè)計(jì)、執(zhí)法力度和實(shí)踐效果上均居世界前列。故本文將以我國(guó)環(huán)境稅的四大稅目為基礎(chǔ)，總結(jié)典型OECD國(guó)家環(huán)境稅收益權(quán)分配的相關(guān)立法實(shí)踐，以期為我國(guó)環(huán)境稅收益權(quán)縱向分配模式的選擇提供借鑒。

(一)水污染稅收益權(quán)

水污染因其流動(dòng)性強(qiáng)、危害性大等特征，OECD的大多數(shù)國(guó)家對(duì)污染水質(zhì)的行為均采取征稅模式，且水污染收益權(quán)多由地方政府專(zhuān)享。例如，德國(guó)是最早對(duì)水污染征稅的國(guó)家，各州政府根據(jù)污水成因和污水毒性大小對(duì)排放污染物質(zhì)的單位和個(gè)人征稅，其稅收收入由州政府專(zhuān)款專(zhuān)用[20]；荷蘭的水污染稅是由省級(jí)政府所屬的30個(gè)水資源委員會(huì)負(fù)責(zé)征收，稅率根據(jù)排放物質(zhì)的耗氧量和重金屬的含量來(lái)確定，其中，水污染稅的收入由省級(jí)政府主享。[21]

(二)固體廢物污染稅收益權(quán)

固體廢物污染稅是針對(duì)已經(jīng)失去使用價(jià)值的固體廢棄物征稅。目前，固體廢物污染稅已成為一個(gè)重要的稅種，法國(guó)、荷蘭、英國(guó)、意大利、美國(guó)等國(guó)家均設(shè)有固體廢物污染稅。例如，法國(guó)于1966年起對(duì)固體廢物進(jìn)行征稅，其中稅基由中央政府確定，稅率由地方政府確定，收益權(quán)由地方政府專(zhuān)享[22]；意大利于1996年起對(duì)固體廢物進(jìn)行征稅，其中稅基與稅率的確定同法國(guó)，收益權(quán)由中央和地方政府共享；[22]美國(guó)固體廢物污染稅依來(lái)源不同，可劃分為針對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)征收的固體廢物稅和針對(duì)家庭生活垃圾征收的固體廢物稅，其中固體廢物污染稅由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收，繳入財(cái)政部，財(cái)政部將其分別納入普通基金預(yù)算和信托基金。[23]

(三)噪聲污染稅收益權(quán)

噪聲污染稅是指向超過(guò)一定分貝并已妨礙到人和動(dòng)物正常生活的吵鬧聲征收的稅，目前各國(guó)主要針對(duì)機(jī)場(chǎng)噪聲和大型工業(yè)基地噪聲開(kāi)征，美國(guó)、荷蘭、德國(guó)等國(guó)家均設(shè)有噪聲污染稅。例如，美國(guó)機(jī)場(chǎng)噪聲稅的納稅人為機(jī)場(chǎng)旅客，稅收專(zhuān)款專(zhuān)用于安裝或改善機(jī)場(chǎng)周邊的隔音設(shè)施，收益權(quán)由聯(lián)邦政府專(zhuān)享[23]；荷蘭航空噪聲稅稅基是機(jī)場(chǎng)噪音的分貝數(shù)，收益權(quán)由中央政府專(zhuān)享。[21]

(四)大氣污染稅收益權(quán)

多數(shù)OECD國(guó)家對(duì)二氧化碳、二氧化硫、石油、柴油等大氣污染物征稅。美國(guó)、意大利、瑞典等國(guó)家的環(huán)境稅收法律制度均設(shè)有此稅種。意大利于1998年起開(kāi)征二氧化硫和二氧化碳稅，由中央政府立法，收入歸中央政府支配[22]；加拿大聯(lián)邦政府和地方政府同時(shí)對(duì)柴油、汽油征稅，其稅收按比例在聯(lián)邦和地方政府間劃分。[24]

從OECD典型國(guó)家環(huán)境稅的立法實(shí)踐來(lái)看，除美國(guó)固體廢物稅、機(jī)場(chǎng)噪聲稅和意大利二氧化硫、二氧化氮稅的收益權(quán)由中央政府專(zhuān)享外，其他環(huán)境稅稅種收益權(quán)均由地方政府專(zhuān)享或由中央和地方政府共享，這是各國(guó)州政府或省級(jí)政府環(huán)境治理事權(quán)在稅收制度領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。

四、“稅負(fù)平移”*“稅負(fù)平移”是指我國(guó)環(huán)境“費(fèi)”改“稅”改革以“不增加稅負(fù)”為原則，實(shí)現(xiàn)兩者之間的制度平移，即我國(guó)《環(huán)境保護(hù)稅法》以現(xiàn)行排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作為環(huán)境保護(hù)稅的稅額下限。背景下我國(guó)環(huán)境稅收益權(quán)的縱向分配進(jìn)路

根據(jù)上文對(duì)環(huán)境稅收益權(quán)縱向分配的學(xué)界觀點(diǎn)與域外典型國(guó)家立法實(shí)踐的梳理可知，因國(guó)家政體、文化傳統(tǒng)、稅收體制不同，各國(guó)環(huán)境稅收益權(quán)的縱向分配模式亦不盡相同。因此，筆者從我國(guó)稅收體制、生態(tài)環(huán)境負(fù)外部性的內(nèi)部糾正效率、財(cái)稅基本原則、“稅負(fù)平移”等角度進(jìn)行分析，擬提出我國(guó)環(huán)境稅宜作為中央與地方共享稅，且在共享比例層面，考慮到中央與地方政府的財(cái)力和最大化激勵(lì)地方政府切實(shí)履行環(huán)境事權(quán)等因素，環(huán)境稅收益權(quán)宜由地方政府主享。

(一)環(huán)境稅收益權(quán)宜由中央與地方政府共享

1.從我國(guó)政體和財(cái)稅模式來(lái)看，環(huán)境稅收益權(quán)宜由中央與地方政府共享

稅權(quán)是一個(gè)國(guó)家政權(quán)中至關(guān)重要的部分，我國(guó)稅收收益權(quán)在中央和地方政府間的分配模式主要有三種：中央稅、地方稅、中央地方共享稅。通常，一個(gè)國(guó)家的稅權(quán)分配模式往往受制于國(guó)家政體，即國(guó)家政體決定事權(quán)分配模式，事權(quán)分配模式?jīng)Q定財(cái)權(quán)分配模式，財(cái)權(quán)分配模式?jīng)Q定稅權(quán)分配模式。[25]從政治體制來(lái)看，我國(guó)為單一制國(guó)家，中央政府統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力，地方政府在法律授權(quán)范圍內(nèi)行使地方權(quán)力。因此，依據(jù)我國(guó)地方政府的相對(duì)獨(dú)立性特點(diǎn)和政體稅權(quán)相對(duì)應(yīng)原則，我國(guó)稅權(quán)劃分應(yīng)堅(jiān)持中央政府為主、地方政府為輔的共享稅模式。另外，隨著分稅制與全面營(yíng)改增兩部法律文件的出臺(tái)，我國(guó)稅種稅權(quán)分配基本形成共享稅與專(zhuān)享稅并存、以共享稅收入為主的分稅制格局?？傊?，我國(guó)環(huán)境稅收益權(quán)縱向分配整體應(yīng)堅(jiān)持“集中立法、統(tǒng)一稅制、適度分權(quán)、分級(jí)實(shí)施”的原則，按比例在中央和地方政府間劃分，以適應(yīng)我國(guó)單一集權(quán)制的政體和當(dāng)前中央和地方政府環(huán)境保護(hù)的事權(quán)分配模式，進(jìn)一步加快我國(guó)環(huán)境友好型社會(huì)的建設(shè)進(jìn)程。

2.從生態(tài)環(huán)境負(fù)外部性的內(nèi)在糾正來(lái)看，環(huán)境稅收益權(quán)宜由中央與地方政府共享

根據(jù)薩繆爾森的“公共產(chǎn)品”理論，生態(tài)環(huán)境是具有消費(fèi)的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性等特征的公共產(chǎn)品。[26]因此，環(huán)境稅收益權(quán)的縱向分配本質(zhì)上是環(huán)境資源的劃分，是公共產(chǎn)品的分配。由于生態(tài)環(huán)境在理論和實(shí)踐上均被標(biāo)注了公共物品的標(biāo)簽，經(jīng)濟(jì)主體出于自身理性與“經(jīng)濟(jì)利益最大化”原則，極易枯竭式開(kāi)發(fā)和肆意破壞生態(tài)環(huán)境，造成“公地悲劇”。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古認(rèn)為“公地悲劇”可通過(guò)政府征稅或補(bǔ)貼來(lái)糾正，即待私人成本與社會(huì)成本達(dá)到帕累托最優(yōu)，就可將生態(tài)環(huán)境的負(fù)外部性內(nèi)在化。我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅中固體廢棄物污染、噪聲污染、地方性水資源污染因地方性特征明顯，且地方政府相比中央政府對(duì)此類(lèi)污染成因、程度及治理措施掌握得更為清晰，宜由地方政府征稅糾正；區(qū)域性的水污染、大氣污染因流動(dòng)性強(qiáng)、污染范圍大等特征，中央政府征稅相比地方政府征稅更能起到宏觀調(diào)控與協(xié)調(diào)作用，可有效治理污染，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)。因此，基于生態(tài)環(huán)境這一公共產(chǎn)品負(fù)外部性的內(nèi)部糾正效率考慮，筆者認(rèn)為，環(huán)境稅收益權(quán)宜由中央和地方政府共享。

3.從財(cái)政支出公平和稅收效率原則來(lái)看，環(huán)境稅收益權(quán)宜由中央與地方政府共享

財(cái)政支出公平原則和稅收效率原則是我國(guó)財(cái)稅制度的兩大重要原則，體現(xiàn)在財(cái)稅法的立法、執(zhí)法、司法等各個(gè)環(huán)節(jié)。我國(guó)環(huán)境稅收益權(quán)的縱向分配亦不例外。欲建立與政體、事權(quán)、財(cái)權(quán)相符合的稅權(quán)分配模式，須合理配置與平衡財(cái)政支出公平與稅收效率兩大財(cái)稅原則。財(cái)政支出公平原則側(cè)重于稅權(quán)的劃分，在強(qiáng)調(diào)效率的同時(shí)，還要實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，具體表現(xiàn)為促進(jìn)和引導(dǎo)社會(huì)財(cái)富相對(duì)合理地分配，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置[27]；稅收效率原則側(cè)重于稅權(quán)劃分的模式須有利于提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率和征收管理的效率，稅收的征收須有利于減少納稅主體的奉行成本和額外負(fù)擔(dān)。[2]基于兩大財(cái)稅原則考慮，筆者認(rèn)為我國(guó)大氣污染因流動(dòng)性強(qiáng)、關(guān)系到國(guó)計(jì)民生及宏觀調(diào)控等特點(diǎn)，可將其稅收收益權(quán)由中央政府專(zhuān)享或由中央和地方政府共享，以在兼顧環(huán)境稅征收效率的基礎(chǔ)上，促進(jìn)地區(qū)間財(cái)政支出公平；固體廢棄物污染、地方性水污染、噪聲污染因考慮到滿足地方稅收、提高稅收征管效率等目標(biāo)，可將其稅收收益權(quán)劃由地方政府專(zhuān)享，以在兼顧財(cái)政支出公平原則的基礎(chǔ)上，促進(jìn)地方政府環(huán)境事權(quán)的切實(shí)履行，實(shí)現(xiàn)環(huán)境稅征收的高效化?？傊瑥呢?cái)政支出公平和稅收效率原則來(lái)看，我國(guó)環(huán)境稅收益權(quán)整體宜采取中央和地方政府共享模式。

4.從“稅負(fù)平移”原則來(lái)看，環(huán)境稅收益權(quán)宜由中央與地方政府共享

環(huán)境稅收益權(quán)的合理分配直接關(guān)系到該法能否有效實(shí)現(xiàn)污染物排放減少和改善生態(tài)環(huán)境的宗旨。若環(huán)境稅收益權(quán)由中央政府專(zhuān)享，地方政府因無(wú)法享有環(huán)境保護(hù)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益，致使其不惜犧牲生態(tài)環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而忽略對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)；若環(huán)境稅收益權(quán)由地方政府專(zhuān)享，雖可激勵(lì)地方政府治理環(huán)境污染的積極性，但因排污量與其稅收為同步增長(zhǎng)關(guān)系，地方政府為擴(kuò)大稅源可能放松對(duì)企業(yè)排污的管制，從而產(chǎn)生反向激勵(lì)作用。另外，根據(jù)2003年修訂完善的《排污費(fèi)資金收繳使用管理辦法》第十條規(guī)定*《排污費(fèi)資金收繳使用管理辦法》第十條：商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)在收到排污費(fèi)的當(dāng)日將排污費(fèi)資金繳入國(guó)庫(kù)。國(guó)庫(kù)部門(mén)負(fù)責(zé)按1:9的比例，10%作為中央預(yù)算收入繳入中央國(guó)庫(kù)，作為中央環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金管理；90%作為地方預(yù)算收入，繳入地方國(guó)庫(kù)，作為地方環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金管理。，我國(guó)排污費(fèi)收入由中央和地方政府按比例共享，且專(zhuān)款專(zhuān)用。新出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)稅法》較《排污費(fèi)征收使用管理辦法》在稅收制度整體改革上，采“稅負(fù)平移”原則，盡量保持現(xiàn)有中央和地方稅收格局總體穩(wěn)定。因此，從“稅負(fù)平移”立法視角來(lái)看，環(huán)境稅收入可以延續(xù)《排污費(fèi)資金收繳使用管理辦法》中共享稅收的做法，即環(huán)境稅稅收按比例在中央和地方政府間分配。

(二)共享比例上，環(huán)境稅收益權(quán)宜由地方政府主享

根據(jù)上述對(duì)我國(guó)稅收體制、負(fù)外部性的內(nèi)部糾正、財(cái)稅原則以及“稅負(fù)平移”立法背景的剖析，我國(guó)環(huán)境稅宜采中央與地方共享模式。且在共享比例層面，考慮到當(dāng)前中央與地方財(cái)政收支狀況、地方政府環(huán)境保護(hù)支出責(zé)任的財(cái)權(quán)保障、提高稅收征管效率及修正政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀念等因素，筆者認(rèn)為宜向地方政府大幅傾斜。

1.從中央與地方的財(cái)政收支狀況來(lái)看，我國(guó)環(huán)境稅收益權(quán)宜由地方政府主享

通過(guò)梳理2009～2013年地方本級(jí)財(cái)政收支占總財(cái)政收支的比重，筆者發(fā)現(xiàn)，我國(guó)地方政府本級(jí)財(cái)政支出占總財(cái)政支出的比重遠(yuǎn)高于地方政府本級(jí)財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重。以2011年為例，地方本級(jí)財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的50.54%，地方本級(jí)財(cái)政支出卻占中央和地方公共財(cái)政支出的76.08%，兩者相差近26個(gè)百分點(diǎn)(見(jiàn)表1)。據(jù)表1可知，我國(guó)地方政府的正常支出嚴(yán)重依賴(lài)中央政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，其財(cái)政已然入不敷出。因此，在當(dāng)前地方政府的事權(quán)與責(zé)任并未因財(cái)權(quán)弱化而減輕的背景下，地方政府為維持其正常運(yùn)轉(zhuǎn)，不得不大肆舉債抑或大力發(fā)展“土地財(cái)政”，從而忽略對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。長(zhǎng)此以往，這種以犧牲環(huán)境為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式將進(jìn)一步加劇經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾，導(dǎo)致地方政府財(cái)力與事權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)，其環(huán)境保護(hù)事權(quán)亦難切實(shí)履行。

表1我國(guó)地方財(cái)政收支占總財(cái)政收支比重表(單位：億元)

項(xiàng)目年份地方收入總收入占比地方支出總支出占比2009325816847747．58%319734725367．66%2010406138310248．87%415435753372．21%20115243410374050．54%525166903076．08%20136107711721052．11%615648032976．64%

資料來(lái)源：根據(jù)我國(guó)財(cái)政部官網(wǎng)公告的財(cái)經(jīng)數(shù)據(jù)整理計(jì)算而得(地方本級(jí)收入=地方總收入-轉(zhuǎn)移支付-稅收返還；地方本級(jí)支出=地方總支出-轉(zhuǎn)移支付-稅收返還；總支出=中央政府總支出-轉(zhuǎn)移支付-稅收返還+地方政府本級(jí)支出)。其詳細(xì)數(shù)據(jù)參見(jiàn)http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/，最后訪問(wèn)時(shí)間：2017年 3月12日。

此外，稅收收入是財(cái)政收入的最重要部分，一定程度上，地方財(cái)政的穩(wěn)健性不僅體現(xiàn)在地方政府具有充分的財(cái)力，更在于地方政府能獲得足夠的稅權(quán)，在于能獲得實(shí)質(zhì)性財(cái)力的稅權(quán)。[28]隨著2016年國(guó)發(fā)26號(hào)文件的出臺(tái)，我國(guó)地方政府將喪失其主體稅種——營(yíng)業(yè)稅。筆者根據(jù)2016年國(guó)發(fā)26號(hào)文及增值稅按50:50在中央與地方政府之間劃分的規(guī)定，計(jì)算我國(guó)2015年稅收收入在假設(shè)“營(yíng)改增”模式下，中央級(jí)和地方級(jí)稅收收入的增減方向及幅度。據(jù)表2可知，“營(yíng)改增”的稅制改革模式將進(jìn)一步擴(kuò)大地方政府的財(cái)政收支缺口，加劇地方政府收入與支出的矛盾。故筆者認(rèn)為，為彌補(bǔ)地方政府的財(cái)政收支缺口，促進(jìn)地方政府治理環(huán)境污染，我國(guó)環(huán)境稅收益權(quán)宜由地方政府主享。

表2 (營(yíng)改增假設(shè))2015年我國(guó)央地兩級(jí)政府稅收收入表(單位：億元)

收入、增長(zhǎng)政府級(jí)別稅收收入稅收收入(營(yíng)改增)增長(zhǎng)數(shù)額增長(zhǎng)幅度中央級(jí)73678317．5950．512．9%地方級(jí)62365285．5-950．5-15．24%

資料來(lái)源：根據(jù)我國(guó)2015年《中國(guó)稅務(wù)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)整理計(jì)算而得。

2.從地方政府環(huán)保支出責(zé)任的財(cái)權(quán)保障來(lái)看，我國(guó)環(huán)境稅收益權(quán)宜由地方政府主享

當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境保護(hù)事權(quán)支出責(zé)任主要?dú)w地方政府，具體表現(xiàn)為環(huán)保支出的95%以上來(lái)自于地方財(cái)政，中央財(cái)政投入不足5%。[29]基于環(huán)境污染的治理效率和資源的最佳配置考慮，筆者認(rèn)為地方政府承擔(dān)環(huán)境保護(hù)事權(quán)的主要支出責(zé)任具有合理性。相比中央政府，地方政府對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)破環(huán)與環(huán)境污染的起因、程度、治理措施等掌握更為清晰，對(duì)當(dāng)?shù)孛癖娦枨蟮牧私庖喔泳唧w。因而，地方政府較中央政府提供生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品資源配置的優(yōu)化程度高，所做治污決策易獲民眾配合與支持，環(huán)境污染治理效率相應(yīng)更高。然地方政府承擔(dān)環(huán)境保護(hù)事權(quán)主要支出責(zé)任的合理性并不必然意味地方政府可切實(shí)履行環(huán)保職責(zé)，其環(huán)保職能的有效發(fā)揮還需享有相應(yīng)財(cái)權(quán)。在當(dāng)前地方政府只承擔(dān)事權(quán)而不擁有相應(yīng)財(cái)權(quán)的現(xiàn)實(shí)背景下，實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染的高效治理無(wú)疑是紙上空談難以實(shí)現(xiàn)。故而，將環(huán)境稅收益權(quán)劃由地方政府主享，可在一定程度上為其切實(shí)履行環(huán)境保護(hù)事權(quán)提供“支”的財(cái)權(quán)保障。收支對(duì)應(yīng)，事權(quán)財(cái)權(quán)相匹配，地方政府方可有財(cái)力亦有動(dòng)力治理環(huán)境污染，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)。

3.從提高稅收征管效率和修正發(fā)展觀來(lái)看，我國(guó)環(huán)境稅收益權(quán)宜由地方政府主享

筆者認(rèn)為，地方政府作為我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律關(guān)系中的重要主體，由其主享環(huán)境稅收益權(quán)可在一定程度上提高稅收征管效率和修正當(dāng)前“唯GDP論”的發(fā)展觀念，以期最大化地激勵(lì)和確保環(huán)保事權(quán)的切實(shí)履行，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)。一方面，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)稅法》第十四條、第十五條規(guī)定*《環(huán)境保護(hù)稅法》第十四條第二、三款：環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)依照本法和有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的規(guī)定負(fù)責(zé)對(duì)污染物的監(jiān)測(cè)管理?？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立稅務(wù)機(jī)關(guān)、環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和其他相關(guān)單位分工協(xié)作工作機(jī)制，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)稅征收管理，保障稅款及時(shí)足額入庫(kù)。 《環(huán)境保護(hù)稅法》第十五條第一款：環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立涉稅信息共享平臺(tái)和工作配合機(jī)制。，環(huán)境稅的征收需稅務(wù)機(jī)關(guān)和環(huán)保部門(mén)的相互配合和緊密合作，即環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)污染物的監(jiān)測(cè)管理，稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)稅款的征收管理。因此，筆者基于兩部門(mén)的緊密配合需地方政府的協(xié)調(diào)考慮，認(rèn)為將環(huán)境稅收益權(quán)劃由地方政府主享，可進(jìn)一步加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)和環(huán)保部門(mén)的配合，為環(huán)境稅的高效征收提供組織保障。另一方面，我國(guó)以GDP為核心的政績(jī)考核體系對(duì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展貢獻(xiàn)顯著，然地方政府一味追求GDP，發(fā)展粗放型經(jīng)濟(jì)，懈怠其環(huán)保職責(zé)，加之分稅制改革和“營(yíng)改增”的全面推行，地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重不對(duì)等，由此造成環(huán)境管理失靈。[30]因此，將環(huán)境稅收益權(quán)劃由地方政府主享，可促進(jìn)地方政府的環(huán)境保護(hù)事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅權(quán)及責(zé)任相統(tǒng)一，進(jìn)一步修正“唯GDP論”發(fā)展觀，為治理環(huán)境污染提供政策支持和資金保障。

五、結(jié) 語(yǔ)

綜上，從環(huán)境稅的稅收體制、生態(tài)環(huán)境負(fù)外部性的內(nèi)部糾正效率、財(cái)稅基本原則、“稅負(fù)平移”等角度著眼，我國(guó)環(huán)境稅收益權(quán)縱向分配宜采取中央和地方政府共享模式；且在共享比例層面，考慮到當(dāng)前中央與地方的財(cái)政收支狀況、地方政府的環(huán)境保護(hù)支出責(zé)任的財(cái)權(quán)保障、提高稅收征管效率及修正經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀等因素，環(huán)境稅收益權(quán)宜由地方政府主享，以彌補(bǔ)地方政府的財(cái)政收支缺口，激勵(lì)地方政府積極治理環(huán)境污染，進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)，早日迎來(lái)碧水藍(lán)天。

[1]王相坤,劉劍文.論稅權(quán)的理論根據(jù)——以法權(quán)為視角[J].山東警察學(xué)院學(xué)報(bào),2007,(2).

[2]張守文.財(cái)稅法學(xué)[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2014:6.

[3]白彥鋒.中國(guó)稅權(quán)劃分悖論及其制度解析[J].財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐,2004,(9).

[4]George J. Stigler, The Tenable Range of Functions of Local Government, in Joint Economic Committee, Federal Expenditure Policies for Economic Growth and Stability[M].8th Cong, 1st Sept,1957.

[5][美]阿圖·?？怂固?公共財(cái)政學(xué)[M].張愚山,譯.北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1983:3.

[6]張守文.財(cái)稅法疏議[M].北京:北京大學(xué)出版社,2005:5.

[7]陳欣.環(huán)境稅稅權(quán)劃分的博弈分析[J].河南工程學(xué)院學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版,2010,(1).

[8]高鳳勤.基于居民環(huán)境偏好的環(huán)境稅改革思考[J].稅務(wù)研究,2012,(4).

[9]呂燕.我國(guó)環(huán)境稅稅權(quán)的分配問(wèn)題[J].財(cái)會(huì)研究,2012,(6).

[10]毛暉,雷瑩.經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的環(huán)境保護(hù)稅改革取向[J].稅務(wù)研究, 2015,(9).

[11]樊勇,董聰,李倩維.我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅在政府間的分配關(guān)系分析[J].環(huán)境保護(hù),2017,(2).

[12]田淑英,許文立.我國(guó)環(huán)境稅的收入歸屬選擇[J].財(cái)政研究,2012,(2).

[13]彭禮堂,程宇.我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅立法問(wèn)題探討[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì),2015,(11).

[14]陳斌,鄧力平.對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅立法的五點(diǎn)認(rèn)識(shí)[J].稅務(wù)研究,2016,(9).

[15]王赟杰.對(duì)《環(huán)境保護(hù)稅法(征求意見(jiàn)稿)》的評(píng)析及完善建議[J].財(cái)會(huì)月刊,2016,(12).

[16]朱宏濤.關(guān)于我國(guó)環(huán)境稅稅權(quán)分配的思考[J].財(cái)會(huì)月刊,2011,(3).

[17]李伯濤,馬海濤.分權(quán)視角下的中國(guó)環(huán)境稅收體系設(shè)計(jì)研究[J].財(cái)政研究,2015,(7).

[18]曹明德,毛濤.國(guó)外環(huán)境稅制的立法實(shí)踐及其對(duì)我國(guó)的啟示[J].中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào),2011,(3).

[19]陳紅彥.《環(huán)境保護(hù)稅法》征稅范圍之檢視[J].環(huán)境保護(hù),2017,(2).

[20]肖加元.歐盟水排污稅制國(guó)際比較與借鑒[J].中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào),2013,(2).

[21]何志浩.西方國(guó)家環(huán)境稅及其對(duì)我國(guó)的借鑒意義[J].改革與理論,2002,(1).

[22]國(guó)家稅務(wù)總局稅科所考察團(tuán).法、意主要環(huán)境稅收政策及其借鑒[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì),2009,(4).

[23]王哲林.環(huán)境稅的國(guó)際比較及借鑒[J].稅務(wù)研究,2007,(7).

[24]黃玉林,尹崇東,安然,周志波.OECD國(guó)家環(huán)境稅改革比較分析[J].稅務(wù)研究,2014,(10).

[25]李林瑞.建立與國(guó)家政體相一致的稅權(quán)劃分及分配模式[J].稅務(wù)研究,2005,(2).

[26]Samuelson P A. The Pure Theory of Public Expenditure[J].Review of Economics and Statistics, 1954, 36(4).

[27]趙延海．財(cái)政公平與利益公平分配[J].中國(guó)外資,2011,(4).

[28]馬海濤,李升.縱向稅權(quán)配置的改革建議及評(píng)估：基于現(xiàn)狀的思考[J].河北大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2015,(6).

[29]如文.財(cái)稅法視野下我國(guó)大氣污染治理的政府間分配機(jī)制研究[J].閱江學(xué)刊,2016,(6).

[30]王曦.論新時(shí)期完善我國(guó)環(huán)境法制的戰(zhàn)略突破口[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2009,(2).