曹彩虹

【摘要】我國預(yù)算績效管理取得相對可觀的成績，預(yù)算績效管理理念漸入人心，但是存在新問題，亟待引入新的預(yù)算績效管理理念推動我國預(yù)算發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算績效；績效管理；績效評價；委托代理理論

一、預(yù)算績效歷史簡括

1970年以來，為適應(yīng)西方國家經(jīng)濟停滯發(fā)展新常態(tài)，處理經(jīng)濟發(fā)展衰退以及由此發(fā)生的財政危機以及民眾對政府喪失信心等問題，西方各國政府紛紛進行政府流程再造，重塑政府在民眾中的形象，為方便民眾，掀起一浪高過一浪的“政府重塑浪潮”，目的在于轉(zhuǎn)變政府職能，提供政府辦事效率，提高政府績效，促使“管理型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。這場聲勢浩大的政府重塑變革使得許多管理理念如績效評價、績效預(yù)算等漸入人心。英國、美國、澳大利亞、新西蘭、新加坡等國家在績效預(yù)算方面的先進經(jīng)驗，為我國推進預(yù)算績效管理提供了寶貴的經(jīng)驗。

二、預(yù)算績效理論依據(jù)一委托代理理論

委托代理理論是建立行政問責(zé)制的依據(jù)，也是預(yù)算績效管理的依據(jù)，它的主要內(nèi)容是政府是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者和代理人，政府進行的各項行為應(yīng)當(dāng)受到委托人一一公眾的監(jiān)督，在產(chǎn)生雙方利益沖突或者委托方與代理方信息不對稱的情況下，委托人應(yīng)該加強對代理人行為產(chǎn)生結(jié)果進行監(jiān)督，防止代理人利用信息不對稱，產(chǎn)生“逆向選擇和道德危機”等自利行為而損害委托人的利益。委托代理理論是預(yù)算績效實施的理論依據(jù)。不僅政府部門和社會公眾存在信息不對稱，甚至政府部門與部門之間也存在信息不對稱和溝通不到位的問題，使得政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)偏離社會公眾的需求，從而影響政府財政支出的績效，為此需要完善激勵和約束機制，引入預(yù)算績效理念，并將其運用到預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，保證最有效、最優(yōu)化利用預(yù)算資金，解決委托人和代理人由于信息不對稱產(chǎn)生的各種問題。

三、我國預(yù)算績效開展情況及存在問題

從國內(nèi)實際來看，我國預(yù)算審批包括收入、支出和收支平衡三方面，但核心是收支平衡。近年來，財政收入增長迅猛，收支矛盾日益擴大，財政支出范圍越來越大，公平性凸顯，結(jié)構(gòu)性浪費現(xiàn)象日益增多，財政效率日見低下。為適應(yīng)經(jīng)濟中高速發(fā)展的新常態(tài)和緩解目前我國預(yù)算管理出現(xiàn)的一些新問題，有必要結(jié)合我國國情引進新的預(yù)算績效管理手段。它讓財政績效成為回溯政府責(zé)任的核心，對于重塑政府、市場和社會關(guān)系有重要的意義。

績效預(yù)算的實施需要許多政策及技術(shù)方面的支持，比如國家關(guān)于預(yù)算法律的完善程度、預(yù)算相關(guān)制度建設(shè)是否健全、預(yù)算系統(tǒng)是否能達到實施績效預(yù)算的要求、是否建立健全以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會計準則和體系、民眾對績效預(yù)算的認識等文化背景等各方面，要求相對嚴苛，這些約束條件我們國家尚未完全具備，因此，我國財政支出采用預(yù)算績效而不是績效預(yù)算，是基于我國國情和財政管理實際做出的較為正確而貼近國情的選擇。

預(yù)算績效管理是在我國開展財政項目支出績效評價試點的基礎(chǔ)上，借鑒英國、美國、澳大利亞等國家先進績效預(yù)算的經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國預(yù)算管理的特殊國情，將西方先進的管理理念融入整個預(yù)算管理中，使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督有機結(jié)合，成為我國一種全新的中國特色的預(yù)算管理模式。我國目前實行的預(yù)算績效管理實質(zhì)上仍然屬于基本預(yù)算管理，它要求所有單位上年上報下一年的績效目標，并且下一年所有預(yù)算內(nèi)容例如預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等要以批復(fù)的績效目標為依據(jù)，始終圍繞績效目標實現(xiàn)這一主線展開預(yù)算績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價實施、評價結(jié)果的應(yīng)用的全過程閉環(huán)式PDCA管理。它要求政府部門不斷改進服務(wù)水平和質(zhì)量，注重財政資金的產(chǎn)出和效果。強化政府支出責(zé)任，要求政府花越少的錢，向公眾提供更多的公共產(chǎn)品和服務(wù)，“用財政的錢要有根據(jù)并有效果，沒有效果可以對政府部門問責(zé)”。

財政部2011年7月關(guān)于推進預(yù)算績效若干知道意見明確支出，逐步建立按照既定目標編制預(yù)算、實時有效監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況、對重點預(yù)算項目進行事后評價、逐級反饋預(yù)算評價結(jié)果、充分應(yīng)用預(yù)算評價結(jié)果的預(yù)算績效管理機制。從最初在湖北、湖南等地試點探索到今天在全國全面鋪開，從點到面說明我國預(yù)算績效工作取得階段成功：管理范圍逐步擴大，管理模式不斷改進，管理質(zhì)量走上新臺階，預(yù)算管理理念漸入人心，預(yù)算績效管理措施得到加強，開始實施預(yù)算監(jiān)控并進行重點項目績效評價，逐步形成中國特色預(yù)算績效管理體系。

經(jīng)過十幾年的發(fā)展，我國預(yù)算績效管理取得相對可觀的成績，預(yù)算績效管理理念漸入人心，強化了政府支出責(zé)任意識，促進財政資金科學(xué)合理分配，政府決策越來越科學(xué)透明，逐步提高了財政資金的使用效率，形成按照既定目標編制預(yù)算、實時有效監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況、對重點預(yù)算項目進行事后評價、逐級反饋預(yù)算評價結(jié)果、充分應(yīng)用預(yù)算評價結(jié)果的預(yù)算績效管理機制。但是，從長遠來看，我國的預(yù)算績效工作與發(fā)達國家相比仍然存在較大差距，存在一些亟待解決的問題和難點，需要進一步改進和完善。

我國預(yù)算績效管理發(fā)展存在地區(qū)之間不平衡的情況，主要由于各地政府對預(yù)算績效認識程度深淺不一。預(yù)算目標各環(huán)節(jié)銜接不夠緊密，如某些績效目標難以量化，影響績效目標的準確性，實際工作中績效目標的比重較低且覆蓋不全面，目前僅對部分項目支出進行績效目標編報?？冃ПO(jiān)控僅局限于執(zhí)行進度和日常監(jiān)控，沒有發(fā)揮事中控制的作用。事后評價占較大比重，缺乏事前始終評價，且事后評價主要集中在項目評價，主要是試點項目進行評價，評價方法與手段單一，沒有確定統(tǒng)一的有效的一套評價標準，評價指標籠統(tǒng)不具有代表性和可比性，第三方評價等外部力量介入程度不高，未形成多元化的評價格局。

四、我國績效評價工作改進和展望

1、組織專題培訓(xùn)、加大預(yù)算績效管理宣傳力度。為轉(zhuǎn)變各級政府固有觀念，引入最新的績效評價理念，邀請有內(nèi)外有名的專家學(xué)者，組織專題培訓(xùn)，側(cè)重國外關(guān)于績效評價的先進經(jīng)驗介紹，大力宣揚預(yù)算績效管理理念，擴大預(yù)算績效管理的社會影響。同時加強人才隊伍建設(shè)，培養(yǎng)預(yù)算績效管理方面專業(yè)人才，提供人才保障。

2、轉(zhuǎn)變政府職能，增強政府部門自主權(quán)。預(yù)算管理與績效管理數(shù)據(jù)互相應(yīng)用和補充。將績效目標、監(jiān)控、評價、結(jié)果應(yīng)用融入預(yù)算管理閉環(huán)的全過程，充分應(yīng)用績效評價結(jié)果，編制更加科學(xué)合理的預(yù)算，使財政資金每一分錢都能落到實處，發(fā)揮應(yīng)有的效用。

3、穩(wěn)中有進、積極有序推進項目管理，加大管理廣度，拓寬管理深度，使項目預(yù)算管理不僅局限在重點項目，要推廣到絕大部分的項目。

4、為改變目前指標體系混亂，沒有可比性的亂象。按照合規(guī)性、注重成本效益、平穩(wěn)過渡、可推廣、易操作等原則積極構(gòu)建全國績效評價指標庫，加大第三方中介機構(gòu)進入力度，積極探索多元化的評價格局。逐步形成一般評價和特殊評價相結(jié)合，自我評價和第三方評價相結(jié)合，定量評價和定性評價相結(jié)合，單個項目評價和整個預(yù)算結(jié)構(gòu)評價相結(jié)合的全方位、多維度的評價體系。將績效評價結(jié)果與預(yù)算執(zhí)行情況與下一年預(yù)算資金安排掛鉤，確保預(yù)算資金使用效率達到最優(yōu)。endprint