[摘要] 英國(guó)鄰里規(guī)劃賦予社區(qū)規(guī)劃的法律效力，并成為規(guī)劃系統(tǒng)的一個(gè)層級(jí)。鄰里規(guī)劃主體的規(guī)劃能力也因此成為挑戰(zhàn)。除了其自身規(guī)劃能力外，地方規(guī)劃部門、咨詢公司和指導(dǎo)文件構(gòu)成了多渠道的支持。同時(shí)由于外部環(huán)境的影響，規(guī)劃效果也表現(xiàn)出較大的差異性。當(dāng)前中國(guó)亦可對(duì)社區(qū)規(guī)劃賦權(quán)，以提高其效用和民眾熱情，同時(shí)加強(qiáng)規(guī)劃能力輸入渠道的多樣性，以提高社區(qū)規(guī)劃能力，最后還應(yīng)給予社區(qū)一定自主性和靈活性，以適應(yīng)其外部環(huán)境的差異。

[關(guān)鍵詞] 鄰里規(guī)劃 社區(qū)規(guī)劃 英國(guó)規(guī)劃

[中圖分類號(hào)] C916 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2017）06-0020-05

[作者簡(jiǎn)介] 喻歆植（1986 — ），重慶開(kāi)州人，重慶交通大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院講師，博士，研究方向：社區(qū)規(guī)劃、可持續(xù)發(fā)展評(píng)估。

一、鄰里規(guī)劃相關(guān)背景

鄰里規(guī)劃（Neighbourhood Planning）是英格蘭地區(qū)在2011年頒布《地方主義法案》（Localism Act）之后建立的一種自下而上的規(guī)劃形式，并于2012年開(kāi)始正式實(shí)施。它賦予了住在同一鄰里社區(qū)內(nèi)的居民自行申請(qǐng)編制規(guī)劃的權(quán)利。

鄰里規(guī)劃之前，英國(guó)一直沿用2004年的《規(guī)劃與強(qiáng)制收購(gòu)法》，包含國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃指導(dǎo)（Planning Policy Statements），區(qū)域空間戰(zhàn)略（Regional Spatial Strategies），以及地方發(fā)展框架（Local Development Framework）三級(jí)體系。2011年地方化法案將權(quán)力下放，移除了區(qū)域空間戰(zhàn)略規(guī)劃（除大倫敦地區(qū)），并引入鄰里規(guī)劃作為新的規(guī)劃層級(jí)。隨后2012國(guó)家規(guī)劃政策框架（National Planning Policy Framework）取代之前的一系列國(guó)家規(guī)劃政策文件，大幅度精簡(jiǎn)了頂層政策。

隨著區(qū)域規(guī)劃被取消，規(guī)劃?rùn)?quán)力被分配給了地方政府。地方政府可根據(jù)自身情況，比如住房需求、土地供應(yīng)量、房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)等因素?cái)M定本地住房供應(yīng)目標(biāo)，而不再進(jìn)行區(qū)域分配。同時(shí)，鄰里規(guī)劃將空間規(guī)劃體系延伸到了更低的社區(qū)規(guī)劃層面（圖1）。這一轉(zhuǎn)變實(shí)際上是卡梅隆政府將國(guó)家管治模式從“大政府”（強(qiáng)調(diào)政府層面的戰(zhàn)略調(diào)控）轉(zhuǎn)向“大社會(huì)”（強(qiáng)調(diào)權(quán)力下放至地方政府和社區(qū)以進(jìn)行高效的資源配置）在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的體現(xiàn)。

二、鄰里規(guī)劃案例研究

英國(guó)目前鄰里規(guī)劃，有超過(guò)2000多個(gè)申請(qǐng)案例，但是大部分還處于比較初級(jí)的階段。截至2016年底，只有126個(gè)鄰里規(guī)劃方案通過(guò)并實(shí)施。本研究從中選取了15個(gè)最早完成的鄰里規(guī)劃案例進(jìn)行實(shí)證研究。

本研究主要運(yùn)用的研究方法包括文獻(xiàn)資料研究和采訪訪談，參考15個(gè)案例的鄰里發(fā)展規(guī)劃和獨(dú)立審核報(bào)告共30個(gè)文件，作為主要的文獻(xiàn)研究來(lái)源。其次，對(duì)15個(gè)案例的鄰里規(guī)劃相關(guān)政策制定人員發(fā)出了采訪請(qǐng)求，最后有9個(gè)接受了面對(duì)面采訪。

三、 英國(guó)鄰里規(guī)劃成效及現(xiàn)狀探討

目前對(duì)英國(guó)鄰里規(guī)劃運(yùn)動(dòng)的結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)為時(shí)尚早，但就已經(jīng)完成的部分案例來(lái)看，已取得的成效主要包括三個(gè)方面。首先，賦予鄰里規(guī)劃法律地位，從根本上改變了之前社區(qū)規(guī)劃有編制欠實(shí)施的尷尬處境。這也是鄰里規(guī)劃在英國(guó)如此火熱的原因，大量的地方社區(qū)申請(qǐng)了鄰里規(guī)劃，并涌現(xiàn)出很多優(yōu)秀的案例。其次，允許和鼓勵(lì)多種渠道參與鄰里規(guī)劃，從一定程度上緩解了社區(qū)規(guī)劃能力不足的問(wèn)題。研究案例中大部分參與者都認(rèn)為自己的規(guī)劃能力得到了提高。最后，由于各個(gè)鄰里區(qū)域的外部差異性很大，政府給予了鄰里規(guī)劃一定的自由裁量權(quán)。各社區(qū)可以根據(jù)自己的條件選擇感興趣的問(wèn)題編制鄰里規(guī)劃，在一定情況下降低了鄰里規(guī)劃的門檻，使社區(qū)居民可以將規(guī)劃資源集中在關(guān)鍵性問(wèn)題上。

1. 鄰里規(guī)劃層級(jí)的法律效力

鄰里規(guī)劃之前，英國(guó)已經(jīng)具有悠久的社區(qū)規(guī)劃傳統(tǒng)，如村鎮(zhèn)規(guī)劃和教區(qū)規(guī)劃。但是之前的社區(qū)規(guī)劃形式都缺乏法律效應(yīng)。社區(qū)居民自發(fā)制定的社區(qū)規(guī)劃項(xiàng)目往往不能被納入地方規(guī)劃系統(tǒng)。沒(méi)有法律效應(yīng)的社區(qū)規(guī)劃由于其執(zhí)行的不確定性，極大地?fù)p害了居民自發(fā)組織規(guī)劃的積極性，很多社區(qū)居民認(rèn)為編制社區(qū)規(guī)劃并沒(méi)有想象的那樣具有實(shí)際意義。而鄰里規(guī)劃只要通過(guò)公民投票就具有了法律效力從而成為地方規(guī)劃文件的一部分，這在很大程度上提升了社區(qū)居民的積極性，當(dāng)他們意識(shí)到自己的意見(jiàn)有可能會(huì)真正被采納的時(shí)候便更加傾向于去表達(dá)自己的意見(jiàn)。

另一方面，鄰里規(guī)劃保留了社區(qū)規(guī)劃的自愿原則。并不是所有的社區(qū)都需要鄰里規(guī)劃，鄰里規(guī)劃本質(zhì)上來(lái)說(shuō)還是問(wèn)題驅(qū)動(dòng)的社區(qū)規(guī)劃形式，即當(dāng)?shù)鼐用褚庾R(shí)到社區(qū)規(guī)劃存在問(wèn)題而該問(wèn)題被地方規(guī)劃忽略或者沒(méi)有恰當(dāng)解決的時(shí)候，鄰里規(guī)劃才能發(fā)揮作用。而且鄰里規(guī)劃尚不能擺脫地方規(guī)劃的控制。地方規(guī)劃層級(jí)往往分配了住房建設(shè)和開(kāi)發(fā)任務(wù)，鄰里規(guī)劃在制定過(guò)程中必須要滿足地方規(guī)劃的定額要求，因?yàn)檎畵?dān)心社區(qū)規(guī)劃天然的保守主義影響區(qū)域發(fā)展。

2. 鄰里規(guī)劃的規(guī)劃能力

作為由社區(qū)居民主導(dǎo)的規(guī)劃形式，鄰里規(guī)劃的核心問(wèn)題是規(guī)劃能力的問(wèn)題。鄰里規(guī)劃執(zhí)行小組是需求規(guī)劃能力的主體，團(tuán)隊(duì)成員的規(guī)劃能力直接影響社區(qū)規(guī)劃的最終結(jié)果。另外作為輔助手段，地方規(guī)劃部門被強(qiáng)制要求提供規(guī)劃指導(dǎo)。其次，引入規(guī)劃咨詢機(jī)構(gòu)也是非常有用的途徑之一。同時(shí)，詳細(xì)合理的鄰里規(guī)劃指導(dǎo)文件通過(guò)間接影響和指導(dǎo)各個(gè)規(guī)劃參與者，也在一定程度上彌補(bǔ)規(guī)劃不足的問(wèn)題。

無(wú)論如何，鄰里規(guī)劃的主體還是其規(guī)劃小組，地方政府和咨詢機(jī)構(gòu)只能作為輔助而不能取代規(guī)劃小組的領(lǐng)導(dǎo)地位。而規(guī)劃小組的規(guī)劃能力直接取決于其成員的相關(guān)技能。各個(gè)鄰里規(guī)劃小組的組成不一樣，導(dǎo)致其規(guī)劃能力出現(xiàn)較大的差異性。雖然鄰里規(guī)劃可以在一定程度上對(duì)普通居民進(jìn)行規(guī)劃指導(dǎo)。特別是在程序性問(wèn)題上具有一定的指導(dǎo)意義，但是在涉及到具體規(guī)劃問(wèn)題的時(shí)候，往往需要專業(yè)的知識(shí)和技能支持，僅僅依靠指導(dǎo)并不足夠。

地方規(guī)劃部門對(duì)鄰里規(guī)劃的規(guī)劃指導(dǎo)和支持是強(qiáng)制性的，但事實(shí)上，地方參與在不同社區(qū)表現(xiàn)出很大的差異性。鄰里規(guī)劃小組和地方政府之間的關(guān)系會(huì)微妙地影響其合作模式。在這些案例中地方規(guī)劃部門并不能指導(dǎo)鄰里規(guī)劃，有時(shí)候反而會(huì)發(fā)生反作用。endprint

選取的15個(gè)案例中有5個(gè)案例引入了咨詢公司，另外10個(gè)案例由規(guī)劃小組成員自行編制。規(guī)劃咨詢公司的介入是非常復(fù)雜的。在實(shí)證案例中，咨詢公司的介入要么很有限，要么取代了規(guī)劃小組。最好的方式是將咨詢公司當(dāng)作“關(guān)鍵性朋友”，在規(guī)劃過(guò)程中對(duì)小組成員進(jìn)行引導(dǎo)，但規(guī)劃小組仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。

3.鄰里規(guī)劃外部環(huán)境差異性

在不同社區(qū)，鄰里規(guī)劃的實(shí)際應(yīng)用差別極大，可能呈現(xiàn)出完全不同的狀態(tài)，新的問(wèn)題和矛盾不斷涌現(xiàn)，很多是之前從來(lái)沒(méi)有預(yù)計(jì)到的。鄰里面積的大小、人口數(shù)量、城鄉(xiāng)區(qū)別以及經(jīng)濟(jì)狀況都是影響鄰里規(guī)劃的主要外部元素。

首先，面積過(guò)大的鄰里區(qū)域往往會(huì)需求更多的資源，地區(qū)復(fù)雜程度也會(huì)相應(yīng)增加。收集基本數(shù)據(jù)的時(shí)候會(huì)比較困難，而有些地區(qū)由于包含了一些自然保護(hù)區(qū)或者可能造成污染的工廠而需要強(qiáng)制性包含一份環(huán)境評(píng)估報(bào)告，那么該鄰里規(guī)劃將需要花費(fèi)更多的人力和財(cái)力。鄰里范圍的劃分也是一個(gè)大問(wèn)題。雖然大部分地區(qū)沿用了之前的村鎮(zhèn)或教區(qū)邊界，但是有些跨地區(qū)的問(wèn)題可能需要聯(lián)合兩個(gè)或更多地區(qū)才能得以解決，這對(duì)地區(qū)之間的協(xié)作要求上提出了更高的要求。人口因素影響也非常突出。主要表現(xiàn)在，人口基數(shù)較大的地方需要更多的資源去準(zhǔn)備鄰里規(guī)劃。鄰里規(guī)劃需要鄰里居民的廣泛參與，人口較大的地方無(wú)論是宣傳、組織或是協(xié)作，都要耗費(fèi)更多的資源和時(shí)間。鄰里規(guī)劃本身可能也會(huì)面臨更加復(fù)雜的問(wèn)題，更多的意見(jiàn)將如何統(tǒng)一，人員如何調(diào)度都會(huì)反映在鄰里規(guī)劃的結(jié)果里面。

鄰里規(guī)劃在城市和鄉(xiāng)村地區(qū)所表現(xiàn)出來(lái)的情況存在較大差異。鄉(xiāng)村地區(qū)由于其歷史原因，擁有村鎮(zhèn)、教區(qū)等行政劃分單位，并設(shè)立議會(huì)。鄰里規(guī)劃的區(qū)域劃分基本上沿用之前的村鎮(zhèn)、教區(qū)邊界，同時(shí)由其議員擔(dān)任鄰里規(guī)劃委員會(huì)主要成員。而在城市地區(qū)，需要重新組織一個(gè)鄰里論壇組織去領(lǐng)導(dǎo)其規(guī)劃。由于需要重新劃分新的鄰里邊界和建立新的組織機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致城市地區(qū)的鄰里規(guī)劃面臨更大的復(fù)雜性。事實(shí)上，有學(xué)者提出由議會(huì)主導(dǎo)鄰里規(guī)劃和由鄰里論壇組織主導(dǎo)鄰里規(guī)劃是兩個(gè)完全不同的概念。

地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對(duì)鄰里規(guī)劃的影響也較為突出。最開(kāi)始的一批鄰里規(guī)劃項(xiàng)目都得到了國(guó)家政府的資金支持，同時(shí)大多數(shù)案例也得到地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼。面對(duì)可能的花費(fèi)，貧困地區(qū)幾乎沒(méi)有能力參與到鄰里規(guī)劃的熱潮之中。除了資金支撐不足的問(wèn)題，貧困地區(qū)的社區(qū)認(rèn)同感相對(duì)較弱，人們并不愿意花費(fèi)額外的時(shí)間和精力去自愿勞動(dòng)，或是為了社區(qū)的發(fā)展貢獻(xiàn)自己的力量。而且大多數(shù)貧困地區(qū)的居民本身的精力和時(shí)間都非常有限。因?yàn)槭芙逃潭鹊膯?wèn)題，貧困社區(qū)的規(guī)劃和組織能力也很有限，同時(shí)由于資金短缺而沒(méi)有辦法聘請(qǐng)規(guī)劃咨詢公司，所以只好放棄鄰里規(guī)劃。

四、對(duì)中國(guó)的借鑒意義

“以人為本”、“精細(xì)化規(guī)劃”和“城市修補(bǔ)”等概念的提出，標(biāo)志著我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)入新的階段。傳統(tǒng)自上而下的規(guī)劃體系中，規(guī)劃師和政策制定者在頂層制定規(guī)劃框架，但是由于缺乏對(duì)每個(gè)具體規(guī)劃環(huán)境的精確認(rèn)知而無(wú)法良好介入社區(qū)層面的規(guī)劃過(guò)程中。要精細(xì)化規(guī)劃，要對(duì)城市問(wèn)題進(jìn)行修補(bǔ)就必須依靠社區(qū)層面的自我完善。將這一龐大而繁瑣的工作從規(guī)劃師手中解放，讓無(wú)數(shù)個(gè)社區(qū)自己去解決自己的問(wèn)題，可能將是未來(lái)規(guī)劃中至關(guān)重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，因?yàn)橹挥羞@樣才能切實(shí)的在每個(gè)精細(xì)的規(guī)劃問(wèn)題上得到最優(yōu)解。而且社區(qū)規(guī)劃是最貼合“以人為本”這一主題的規(guī)劃形式。社區(qū)規(guī)劃的直接受益者或者受害者都是社區(qū)居民，對(duì)于他們而言，每一個(gè)規(guī)劃決定都直接影響今后的生活質(zhì)量。

中國(guó)一些地方對(duì)于公眾參與和引導(dǎo)的社區(qū)規(guī)劃還沒(méi)有足夠重視。英國(guó)鄰里規(guī)劃的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)在很多方面值得借鑒。

首先，在可控框架內(nèi)對(duì)社區(qū)規(guī)劃逐漸放權(quán)，給予社區(qū)規(guī)劃一定的法律效力，同時(shí)將其納入整個(gè)規(guī)劃體系。要推行社區(qū)規(guī)劃，首先是要給予社區(qū)民眾真正的發(fā)言權(quán)，可以學(xué)習(xí)英國(guó)的做法，逐漸放權(quán)，讓社區(qū)規(guī)劃具備一定的法律效力，以增加民眾的熱情和信心。但同時(shí)必須意識(shí)到自下而上的規(guī)劃具有先天的盲目性，每個(gè)人基于自己的利益作出碎片化的決定，而欠缺整體性和綜合性。社區(qū)規(guī)劃不可能擔(dān)當(dāng)規(guī)劃的主體，但是可以作為良好的輔助規(guī)劃方式。中國(guó)亦可將社區(qū)規(guī)劃控制在地方規(guī)劃的框架之內(nèi)，從而確保其在大方向上一致，有效避免社區(qū)規(guī)劃先天不足。

其次，相信社區(qū)規(guī)劃能力。中國(guó)社區(qū)規(guī)劃一直由規(guī)劃師主導(dǎo)，而社區(qū)居民的權(quán)力僅限于提出意見(jiàn)和想法。造成該局面的主要問(wèn)題在于，一方面，由于現(xiàn)有規(guī)劃體制的問(wèn)題，很難實(shí)現(xiàn)居民主導(dǎo)規(guī)劃。另一方面，政府和規(guī)劃師對(duì)于社區(qū)規(guī)劃能力沒(méi)有足夠的信心，并不認(rèn)為社區(qū)有能力主導(dǎo)自己的規(guī)劃。而英國(guó)一直都有公眾參與規(guī)劃的傳統(tǒng)，社區(qū)層面的規(guī)劃也進(jìn)行了多年的試驗(yàn)和實(shí)踐。可以說(shuō)英國(guó)比較高的公眾參與度是不斷練習(xí)和提高的結(jié)果，也是政府對(duì)于民眾參與規(guī)劃能力信任的體現(xiàn)。公眾參與的規(guī)劃實(shí)際上是一個(gè)逐漸成熟和升級(jí)的過(guò)程，一開(kāi)始必然會(huì)出現(xiàn)一系列問(wèn)題，但是隨著經(jīng)驗(yàn)的積累，公眾的規(guī)劃能力就會(huì)得到提升。先打開(kāi)一個(gè)自下而上的缺口，讓公民的規(guī)劃能力逐漸得到練習(xí)，公民參與將形成一個(gè)固定的風(fēng)氣。英國(guó)如今更是在分權(quán)和地方化的思想下給予社區(qū)極大的自主權(quán)。中國(guó)也需要先實(shí)踐起來(lái)，給予社區(qū)試點(diǎn)的機(jī)會(huì)。

再次，保持多種渠道提供規(guī)劃能力支持。雖然英國(guó)已經(jīng)具備多年的公眾參與規(guī)劃的文化土壤，但其鄰里規(guī)劃也存在規(guī)劃能力不足的問(wèn)題，并不是每個(gè)社區(qū)都有相關(guān)的規(guī)劃從業(yè)者，很多社區(qū)的的鄰里規(guī)劃都由普通背景的自愿者制定。中國(guó)社區(qū)規(guī)劃面臨更大的規(guī)劃能力不足的困難，英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)就是增加規(guī)劃能力的輸入渠道，如地方規(guī)劃部門必須對(duì)于鄰里規(guī)劃提供必要的規(guī)劃能力和專業(yè)性支持，或者合理引入規(guī)劃咨詢公司。中國(guó)在社區(qū)規(guī)劃的過(guò)程中，更需要具有多種渠道提供規(guī)劃支持的能力。同時(shí)，大量編寫鄰里規(guī)劃指導(dǎo)性文件，從宏觀上對(duì)各個(gè)參與主體進(jìn)行指導(dǎo)，使規(guī)劃過(guò)程有循可依。在英國(guó)鄰里規(guī)劃案例調(diào)查中，一些沒(méi)有雇傭規(guī)劃咨詢公司的案例可以根據(jù)這些指導(dǎo)性文件自行編制鄰里規(guī)劃，并取得了良好的效果。當(dāng)然，這些支持也在一定程度上對(duì)資金和公民的規(guī)劃掌控權(quán)提出了挑戰(zhàn)。英國(guó)政府希望鄰里規(guī)劃仍然由社區(qū)居民主導(dǎo)，而參與規(guī)劃的其他組織或機(jī)構(gòu)成為良好的指導(dǎo)者，但是大多數(shù)社區(qū)似乎很難保持好這一平衡。endprint

最后，社區(qū)外部環(huán)境往往對(duì)社區(qū)規(guī)劃效果造成影響。英國(guó)鄰里規(guī)劃雖然具有一定的靈活性，但是實(shí)施效果在不同的區(qū)域之間差異十分明顯。社區(qū)的面積、人口、經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)地位都影響其規(guī)劃的最終效果?？梢哉f(shuō)在外部環(huán)境差異較大的地區(qū)，其社區(qū)規(guī)劃需要的資源，規(guī)劃過(guò)程的復(fù)雜程度和最終成果的實(shí)施難度可能完全不在一個(gè)等級(jí)。鄰里規(guī)劃還出現(xiàn)了城鄉(xiāng)差異導(dǎo)致的鄰里論壇組織和村鎮(zhèn)議會(huì)兩個(gè)不同的規(guī)劃主體，以及經(jīng)濟(jì)差異導(dǎo)致的欠發(fā)達(dá)地區(qū)參與積極性不高等問(wèn)題。中國(guó)社區(qū)規(guī)劃中也需要注意不同社區(qū)外部環(huán)境的影響，給予不同地區(qū)一定的自由裁量權(quán)。中國(guó)相對(duì)英國(guó)具有更大的體量和人口基數(shù)，同時(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、地理環(huán)境和文化習(xí)俗也是千差萬(wàn)別。在社區(qū)規(guī)劃過(guò)程中更應(yīng)該尊重其所處的外部環(huán)境。

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