葛天任 王拓涵

[摘要] 鑒于城市公共服務基礎設施仍存在不平衡不充分的問題，推進社區(qū)更新的微基建是疫情后促進經(jīng)濟增長與社會公平的戰(zhàn)略性選擇。在推進社區(qū)更新微基建的過程中，要注意公平規(guī)劃與合作治理相結(jié)合，尤其應注意到有序的社區(qū)參與能夠促進微基建的長期可持續(xù)運營。通過剖析北京清河實驗YG社區(qū)更新的案例，筆者發(fā)現(xiàn)有效的社區(qū)干預可以激活社區(qū)共治，社區(qū)共治在社區(qū)規(guī)劃中能夠促進良性的社區(qū)更新。

[關鍵詞] 社區(qū)更新? 社區(qū)治理? 社區(qū)規(guī)劃? 社會公平? 合作治理

[中圖分類號] C916

[文獻標識碼] A

[文章編號] 1008-7672（2020）05-0027-10

新型冠狀病毒肺炎疫情的暴發(fā)和持續(xù)蔓延，凸顯了超大城市在社區(qū)公共服務基礎設施建設方面仍存在不充分和不平衡的問題。一方面，在發(fā)展型的規(guī)劃和治理模式主導之下，超大城市的人口與空間規(guī)?？焖贁U張，社區(qū)公共服務基礎設施的規(guī)劃建設相對滯后且存在著空間不平衡、供給不充分的問題，這在中心城區(qū)的老舊小區(qū)或者城市郊區(qū)較為明顯。另一方面，發(fā)展型的規(guī)劃和治理模式，作為一種自上而下的規(guī)劃建設方式，雖然投資建設效率高，但是運營使用以及長期維護存在不足，尤其缺乏有效的社區(qū)參與和合作治理機制，這會導致基礎設施建設與公眾有效需求之間發(fā)生錯位，并在一定程度上增加了運營和維護成本。

因此，推進超大城市社區(qū)公共服務基礎設施有效均衡供給，既需要考慮空間不平衡的問題，又需要考慮規(guī)劃建設的社區(qū)參與問題?；诖?，本文研究的主要問題就是探索實現(xiàn)超大城市社區(qū)公共服務基礎設施的公平規(guī)劃與合作治理機制。而無論是從存量更新角度考慮，還是從疫情后經(jīng)濟增長模式可持續(xù)性角度考慮，當前矛盾的焦點或者難點主要集中在社區(qū)更新。從實踐角度觀察，近年來社區(qū)更新在北京、上海、杭州、成都等地的快速推進，除了給社區(qū)環(huán)境和居民生活帶來了一定改善外，如何激發(fā)社會活力和社區(qū)活力仍然是一個關鍵點。為此，本文就如何推進社區(qū)更新這一問題展開理論和實踐分析，并結(jié)合具體案例提出公平規(guī)劃與合作治理之道。

一、 為何以及如何推進社區(qū)更新微基建？

社區(qū)更新并不是一個學術(shù)概念，因而需要界定其內(nèi)涵。社區(qū)更新主要是城市規(guī)劃學科和政府管理領域所使用的詞匯，其主要內(nèi)涵是對社區(qū)層面的公共服務基礎設施進行投資建設，以提升社區(qū)環(huán)境或者改善社區(qū)居住品質(zhì)。這里“社區(qū)”一詞是作為一個治理單元來使用的。因此，社區(qū)更新實際上是社區(qū)層面的空間再發(fā)展或者空間再開發(fā)，可以通過社區(qū)層面的基礎設施建設來實現(xiàn)。按此定義，之前的舊城改造（老舊小區(qū)拆遷改造）、功能置換、社區(qū)營造都可以看作社區(qū)更新，而不同之處則在于規(guī)模大小和更新方式。就中國的超大城市而言，大規(guī)模的舊城改造階段已經(jīng)過去，存量更新階段的社區(qū)更新又面臨社會利益復雜化的現(xiàn)實，因而小規(guī)模漸進式的“有機更新”模式成為題中應有之義。①

那么，什么是“微基建”呢？顧名思義，“微基建”是微小型基礎設施的縮略語。“微基建”是同濟大學諸大建、孫輝近期在闡釋“人民城市”理念時通過對比“老基建”“新基建”提出的一個概念：“老基建、新基建和社區(qū)更新微基建各有側(cè)重、互有補充。老基建主要是傳統(tǒng)的以‘鐵公機為代表的有形的基礎設施體系。新基建是面向高質(zhì)量發(fā)展需要，提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級、融合創(chuàng)新等服務的基礎設施體系。社區(qū)‘微基建是面向高品質(zhì)生活需要，滿足居民‘最后一公里需求的微型基礎設施和公共服務體系。”②顯然，社區(qū)微基建是一種“軟硬兼收”的城市公共服務體系。該概念主要是從社會公平角度提出的，主要針對民生領域，主要概念范疇是“以社區(qū)15分鐘生活圈為中心”來規(guī)劃建設與治理運營的微型基礎設施與公共服務體系。

既然社區(qū)更新多是采取一種“有機更新”方式，而社區(qū)微基建又是社會公平導向的滿足民生需要的微小基礎設施與公共服務體系，那么推進社區(qū)更新微基建的主要考慮則至少有如下三個方面：第一，從短期來看，這是應對疫情后國內(nèi)外復雜形勢下經(jīng)濟可持續(xù)增長的底層策略;第二，從中期來看，引導投資進入民生領域，讓社區(qū)民眾分享改革發(fā)展紅利，有利于提高城市發(fā)展的競爭力;第三，從長期來看，微基建關乎民眾日常生活，是促進社區(qū)治理走向共建、共治、共享的“抓手”和“支點”。通過社區(qū)更新微基建促進社區(qū)共治，這是經(jīng)濟增長下行階段社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的明智選擇。因此，無論是從短期，還是從中長期來看，推進社區(qū)更新微基建都是一種能夠兼顧效率與公平、經(jīng)濟增長與社會發(fā)展的戰(zhàn)略性政策選擇。

那么，如何推進社區(qū)更新微基建呢？也就是如何規(guī)劃、建設、管理和運營社區(qū)微基建呢？總體上，基于公共產(chǎn)品供給和治理理論的分析邏輯，微基建可以分為三大類：第一類是公共性較強的社區(qū)微基建，如房屋修繕、老舊小區(qū)加裝電梯、交通道路整治、社區(qū)文化活動站、社區(qū)衛(wèi)生服務站等，此類微基建完全可以采取政府主導、市場和社會參與的合作治理模式;第二類是準公共品屬性的社區(qū)便民設施，包括數(shù)字化、智慧化的新型社區(qū)服務基礎設施，如社區(qū)24小時便民商業(yè)站點、社區(qū)智能菜柜、智能充電樁、智慧醫(yī)療服務站點、智慧社區(qū)養(yǎng)老設施設備等，此類微基建可以采取市場化方式供給，政府制定規(guī)則、社區(qū)居民參與共建共享的模式;第三類是集體性強的社區(qū)微基建，比如社區(qū)花園、公共空間美化、停車位整治、車棚改造等，此類微基建只有通過社區(qū)居民的有序參與，形成社區(qū)共治模式，才能夠順利推進，取得較好效果。以上三類社區(qū)微基建共同發(fā)揮作用，可以成為推進社區(qū)更新整體環(huán)境提升的“催化劑”。最值得注意的是，無論是哪類社區(qū)更新微基建的推進方式，實則都離不開社區(qū)民眾的廣泛而有序的參與。社區(qū)更新微基建離不開社區(qū)參與，因為社區(qū)更新微基建本質(zhì)上是一種“集體消費”。①在中國制度情境下，集體消費的完成需要基層政府、社區(qū)組織的共同參與和推動。②在此意義上，社區(qū)更新微基建的推進過程實際上也就是社區(qū)走向共治的過程。這就需要進一步從理論上、實踐上探討推進社區(qū)更新微基建的規(guī)劃與治理機制。

二、 社會公平導向的社區(qū)規(guī)劃與治理：一個分析框架

（一） 多學科視角下公平規(guī)劃與合作治理的理論邏輯

理論有助于凝聚共識，形成規(guī)范的價值導向。在城市研究和社區(qū)研究的諸多理論源流之中，社會公平始終是一個主流價值基礎和研究出發(fā)點。在哲學和批判理論方面，馬克思主義的空間政治學研究源遠流長，其核心價值導向是對社會公平正義的追求，并對現(xiàn)代城市規(guī)劃學科產(chǎn)生了非常深遠的影響。③在城市社會學、城市政治學理論方面，對不平衡發(fā)展、社會空間不平等、鄰里社區(qū)效應、城市生態(tài)結(jié)構(gòu)、城市政治等方面的研究背后均貫穿著社會公平正義的價值理念，并將其作為理論建構(gòu)的潛在假設。在公共經(jīng)濟學領域，治理理論的基礎價值依然是社會公平，只不過治理理論所強調(diào)的是多元共治的方法論，盡管治理理論帶有不少理想色彩，但是社會公平的價值基礎依然是其底層邏輯?？偠灾?，無論從何種理論視角來思考城市社區(qū)治理問題，社會公平作為一種共識性的價值基礎是確切無疑的。

社會公平更是人民城市理念的本質(zhì)和核心要義。作為共產(chǎn)黨領導的社會主義國家，人民城市理念的價值基礎當然是追求社會公平。然而，究竟何為社會公平？如何在發(fā)展和政策實踐中真正實現(xiàn)社會的公平？在經(jīng)歷過慘痛的教訓后，我們認識到社會公平不是絕對平均主義，也不是單方面的“扶貧扶困”就可以達到目標的“靜態(tài)公平”，而應是一種理性的、相對的、動態(tài)的社會公平。具體而言，在城市開發(fā)和社區(qū)更新方面，貧困社區(qū)的更新、老舊小區(qū)的改造顯然是基于社會公平價值而推動的政策，但是更新改造反而有可能帶來新的不公平。例如，北京市著名的“菊兒胡同”，作為經(jīng)典的有機更新案例，在實施后帶來了“紳士化”問題。①同樣，北京市的唐家?guī)X城中村改造也沒有很好地解決更新的難題，反而帶來了新的不公平問題。②可見，與認識到社會公平的重要性相比較，如何實現(xiàn)社會公平其實更加重要。

社區(qū)更新微基建涉及公共經(jīng)濟、城市規(guī)劃、公共管理、社區(qū)研究等多個學科領域，這些領域的研究進展為理解社會公平實現(xiàn)機制提供了充分的知識基礎。從公共經(jīng)濟角度來講，基礎設施投資需要政府、市場和社會等多方力量的合作，建立運作機制，③這一點在“微基建”領域顯然應該得到更多的關注。從城市規(guī)劃角度來看，哈佛大學教授蘇珊·費恩斯坦把公平規(guī)劃視為實現(xiàn)社會公平的規(guī)范性路徑，她把規(guī)劃看作公共政策，提出從議程設置上入手，通過多方協(xié)商以實現(xiàn)人與人之間的權(quán)利平等和機會平等。④從公共管理和社區(qū)研究的角度來看，社區(qū)參與對實現(xiàn)公平的社區(qū)公共服務基礎設施建設和運營維護至關重要?？偠灾趯崿F(xiàn)社會公平方面，建立一種合作機制、參與機制和運營維護機制應該是社區(qū)更新、規(guī)劃、治理過程的一個最基本的理論邏輯。此理論邏輯的核心是價值共識、風險共擔、收益共享。如果放眼長遠，隨著城市化進程的推進，鄉(xiāng)村貧困問題最終將轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘胸毨栴}。面臨大量的城鄉(xiāng)社區(qū)更新微基建需求，只有社區(qū)更新的“共治”模式才是可持續(xù)的模式，這一點也將在下文的實踐邏輯中得到證明。

（二） 社區(qū)更新微基建公平規(guī)劃與合作治理的實踐邏輯

因為社區(qū)更新微基建主要投向民生領域，貼近居民日常生活，牽涉社區(qū)民眾的空間利益，所以采取的規(guī)劃建設方式不能單純復制以往的自上而下模式，而是需要社區(qū)相關利益群體的參與，其日常運營維護更需要社區(qū)參與，其最終的價值體現(xiàn)、績效評估等必須經(jīng)過社區(qū)參與才能在真正意義上完成。因此，從實踐角度來看，社區(qū)更新微基建的最終有效供給、規(guī)劃和治理均離不開有序的社區(qū)參與，這也是社區(qū)更新微基建最基本的實踐邏輯。有序的社區(qū)參與本質(zhì)上是民意表達和共識凝聚。對于中國的超大城市而言，隨著大規(guī)模基礎設施規(guī)劃建設階段成為歷史，進入存量更新時期后，基層黨建和基層民主的體制機制建設就變得越來越重要。這對于實現(xiàn)公平規(guī)劃和合作治理而言，不僅是理論上的要求，也是實踐邏輯上的需要。

在前期的規(guī)劃建設方面，社區(qū)民眾的“有效需求”需要通過參與機制或利益表達機制凝聚起來，此過程本身就是一個公共參與過程。尤其是在大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能技術(shù)快速普及和加速發(fā)展的時期，客觀需求的測量雖然能夠更加精確，但是主觀需求的表達反而更加重要?？陀^需求可以作為凝聚共識的基礎，但是主觀需求則需要通過“軟”的機制建設加以完善。具體來說，在社區(qū)規(guī)劃過程中，社區(qū)協(xié)商議事機構(gòu)的建設至關重要。讓社區(qū)代表反映社區(qū)不同群體的需求、表達對社區(qū)公共服務基礎設施的評價和感受，最終建立民主議事規(guī)則實現(xiàn)共識凝聚。通俗地說，就是搞清楚社區(qū)微基建的現(xiàn)狀和不足，搞清楚“哪兒缺、哪兒不缺”，搞清楚“哪些人群存在需求沒得到滿足的情況”“哪些地方的社區(qū)基礎設施還沒得到合理建設和完善”，這些老百姓最關心的問題才是社區(qū)規(guī)劃中需要充分考慮的。公平規(guī)劃，本質(zhì)上就是溝通規(guī)劃、參與規(guī)劃，而不是英美規(guī)劃理論所強調(diào)的那樣把規(guī)劃看成一個溝通平臺。在中國語境下，那樣的“規(guī)劃社會化”不僅不切實際，而且忽視了規(guī)劃技術(shù)的作用，最終可能導致社區(qū)規(guī)劃的流產(chǎn)。因而中國式社區(qū)規(guī)劃應是技術(shù)精英參與指導但最終要由社區(qū)規(guī)劃師負責的溝通規(guī)劃和參與規(guī)劃。

在中后期合作治理機制設計方面，需要居委會、議事委員會（決議會）、社區(qū)居民大會等社區(qū)組織或社區(qū)民眾意見匯集機構(gòu)參與到微基建的使用、運營和評價中來。社區(qū)參與的微基建，一旦形成基本的規(guī)則意識和程序意識，將會非常有利于社區(qū)更新中的共識形成，最終也有利于微基建的長期可持續(xù)維護使用，能夠在很大程度上降低治理成本。因此，社區(qū)居委會、議事委員會、社區(qū)代表大會等機構(gòu)的設置，就能夠從體制、機制、制度上保障居民的知情權(quán)、參與權(quán)和表達權(quán)。一般而言，超大城市的社區(qū)規(guī)模在幾百戶左右，全部社區(qū)居民的意見凝聚與表達并不現(xiàn)實，且社區(qū)居民構(gòu)成較為復雜、教育水平差別也較大，因此如何通過議事委員會凝聚居民意見就顯得非常重要。從筆者所調(diào)查的情況來看，深圳市文華社區(qū)的居民決議會、北京市清河實驗中的議事委員會在這方面的做法，就能夠很好地凝聚共識，避免無效協(xié)商。在這方面，由于我國的超大城市社區(qū)普遍相對缺乏自治傳統(tǒng)，必須借助“外力”激活既有社區(qū)的參與活力，而后才能更好地推動社區(qū)更新改造和環(huán)境提升。

為了更好地論證和說明筆者所提出的上述觀點和分析邏輯，本文將以北京市“清河實驗”為例，通過YG社區(qū)更新案例進一步詳細分析社區(qū)更新微基建的公平規(guī)劃與合作治理機制的建設。筆者選擇“清河實驗”的YG社區(qū)更新作為案例，主要有以下原因：“清河實驗”是通過專家推動的充分發(fā)揮智庫作用完成社區(qū)治理創(chuàng)新的典范，而YG社區(qū)又是實驗最成熟、成效最顯著的試點社區(qū);YG社區(qū)是北京老舊社區(qū)中最早通過社區(qū)規(guī)劃師與社區(qū)居民議事委員會合作推動的更新案例;筆者曾經(jīng)參與調(diào)研和訪談過案例中的關鍵人物。作為一個剖析的單案例研究，清河實驗YG社區(qū)更新在很大程度上具有代表性和典型性，它最重要的特點就是圍繞社區(qū)更新這一牽動居民實際利益和居住感受的“微基建”規(guī)劃建設，通過學術(shù)團隊激發(fā)社區(qū)自治活力，從而達到社區(qū)共治的目標，實現(xiàn)了社會公平導向的規(guī)劃和治理的融合。

三、 案例分析：北京“清河實驗”的YG社區(qū)更新模式

（一） “清河實驗”的背景與YG社區(qū)更新的三個問題

由學者推動基層社區(qū)治理創(chuàng)新是近代以來中國社區(qū)治理創(chuàng)新的一大模式。①“清河實驗”就是其中一個典型。正如上文所言，學術(shù)團隊激發(fā)社區(qū)活力，從而推進社區(qū)更新是當前北京“清河實驗”中一條較為值得深入總結(jié)的經(jīng)驗。本文所研究的“清河實驗”是新清河實驗，它不同于歷史上的清河實驗，是當前一批社會學者在北京市清河地區(qū)進行的學術(shù)研究、社會治理與社會發(fā)展研究相結(jié)合的“社會干預實驗”。當然，新清河實驗接續(xù)了老清河實驗的脈絡，老清河實驗是老一代社會學家楊開道、許仕廉等于1928年開創(chuàng)的，當時北京西北部的清河地區(qū)是農(nóng)村地區(qū)，老清河實驗的主要內(nèi)容是鄉(xiāng)村建設，后來由于日軍占領北京，老清河實驗就中斷了。

當前，新清河實驗所研究的主要問題是城鄉(xiāng)融合發(fā)展，其中比較重要的是社區(qū)建設，尤其是如何激發(fā)社區(qū)自治活力。②北京市清河地區(qū)作為典型的城鄉(xiāng)接合部，集中凸顯了我國快速城鎮(zhèn)化進程中的大部分問題，尤其比較突出的是城鄉(xiāng)二元發(fā)展帶來的分裂和轉(zhuǎn)型沖突，這不僅體現(xiàn)在物質(zhì)環(huán)境方面，也體現(xiàn)于社會經(jīng)濟方面，比較明顯的是新建商品房社區(qū)、老舊社區(qū)、城中村社區(qū)等之間的差異，這些差異在基礎設施、居住環(huán)境、社區(qū)治理等方面體現(xiàn)得十分明顯。隨著北京市開發(fā)規(guī)模不斷向外擴張，清河也逐漸被納入城市副中心的開發(fā)建設當中，清河地區(qū)的不少老舊小區(qū)也開始逐漸面臨更新改造的難題，原來不少新建商品房社區(qū)也因為時間久、逐漸老化而面臨基礎設施更新改建等問題。因此，社區(qū)更新改造逐漸成為社區(qū)居民普遍關心的問題，同時也成為政府推進城鄉(xiāng)發(fā)展融合的重要政策議程之一。

通過六年來的調(diào)研和實驗探索，清河實驗團隊逐漸發(fā)現(xiàn)，通過社區(qū)更新規(guī)劃，促進社區(qū)參與，激活社區(qū)自治活力，是一個務實而有效的社區(qū)治理能力提升方案，既能夠滿足政府、社區(qū)居民等各方需要，又能夠在這一過程中通過“實驗干預”而考察社區(qū)自治的可能性，不斷培育社會。以YG社區(qū)為例，清河實驗團隊通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)更新中存在如下三個亟待解決的問題：第一，社區(qū)微更新中，規(guī)劃環(huán)節(jié)往往忽視居民主體性，居民參與度較低。作為社區(qū)公共服務基礎設施最主要使用者，他們在既有規(guī)劃項目中被排除在外。所謂參與式規(guī)劃，不過是“擺擺居民看不懂的展板”，問卷調(diào)查和訪談也是只流于形式，既不規(guī)范又不科學，規(guī)劃的嚴肅性和科學性失去根基。社區(qū)居民普遍對規(guī)劃項目缺乏專業(yè)認知和積極性，這導致政府大量投入資源后，居民抱怨不斷，社區(qū)更新的微基建沒有達到應有的良好的政治與社會效果。第二，社區(qū)公共服務基礎設施的規(guī)劃建設與居民真實需求不匹配，沒有滿足人民群眾對社區(qū)環(huán)境提升日益增長的“有效需求”。YG社區(qū)的公共活動空間極度缺乏，停車位嚴重不足，小區(qū)綠地率高達40%，但是多為防護綠地和景觀綠地，基本上沒有可供居民活動和休憩的室內(nèi)外公共活動空間。無序停車擠占小區(qū)內(nèi)道路，還有大量來自附近城中村的小轎車和運輸車輛擠占公共空間，爭奪已嚴重堵塞的道路和空間。YG社區(qū)的公共空間品質(zhì)與周圍的高檔商品房社區(qū)形成了鮮明對比。社區(qū)公共空間品質(zhì)的提升成為社區(qū)民眾的普遍訴求。第三，居民對社區(qū)普遍缺乏認同感和歸屬感。YG社區(qū)居民構(gòu)成復雜，鄰里關系淡漠，社區(qū)歸屬感差?，F(xiàn)有6層居民樓11棟，居民571戶，約1600人，包括回遷戶、拆遷異地安置戶、商品房住戶、單位集體住戶和租房戶等，涉及產(chǎn)權(quán)單位30多家。居民之間少有往來，有受訪居民表示，“搬到這里十幾年，除了上下班，基本上沒有下過樓”。也有居民表示，“從圓明園等地搬遷過來，到現(xiàn)在每天還回原有的居住社區(qū)，因為那里有熟悉的街坊鄰居”。面對一路之隔的高檔商品房小區(qū)，還有居民感嘆，“我們這里什么時候拆遷，拆了就可以拿錢到郊區(qū)買大別墅了”。

針對上述問題，清河實驗團隊重新思考社區(qū)規(guī)劃的定位，決定以社區(qū)公共空間品質(zhì)提升為抓手，以居民社區(qū)參與和公共性培育為突破點，以社區(qū)生活共同體建設為核心目標，把社區(qū)規(guī)劃和社區(qū)治理結(jié)合起來推進社區(qū)更新。整個方案分為兩個主要部分：第一，通過設計議程，推動社區(qū)議事委員會的民主選舉和有序運作，這些議程包括社區(qū)更新微基建，如立面美化、停車位改造、綠化環(huán)境設計、老舊小區(qū)加裝電梯等，這些議程由于都是居民關心的事情，因而居民參與的積極性較高;第二，通過引入社區(qū)規(guī)劃師和環(huán)境設計團隊，推動參與式規(guī)劃，讓居民與政府之間建立社區(qū)規(guī)劃建設的溝通平臺，從而為社區(qū)更新提供需求指南、治理指南、運行指南。下文將分別介紹這兩個主要部分的具體做法。

（二） 改組議事委員會激活社區(qū)共治

在整體了解清河地區(qū)社會治理存在的問題之后，清河實驗團隊選擇了三種不同類型的社區(qū)開展工作，即老舊小區(qū)、商品房小區(qū)、混合型小區(qū)。對于三種小區(qū)，都通過選舉議事委員的方式提高居民的社區(qū)參與程度。以YG社區(qū)為例，它就是多種社區(qū)類型的混合體。通過對清河街道前期實證調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社區(qū)治理的組織機制普遍存在以下突出問題：首先，居民代表大會形同虛設，居民代表大會半年召開一次，居民匯報多議事少且普遍無事可議，因此法理上的社區(qū)決策機構(gòu)無法發(fā)揮實際功能;其次，社區(qū)居委會和社區(qū)服務站功能重合、職責不清，社區(qū)居委會、社區(qū)服務站組成人員高度重合，“議行不分”問題突出;最后，社區(qū)居委會承擔行政工作繁重，無暇開展居民自治活動，社區(qū)居委會人員數(shù)量不足且身兼數(shù)職。上述問題集中到社區(qū)居委會身上，可以概括為“政社不分”和“議行不分”兩大癥結(jié)，前者是居委會由于嚴重的行政化而背離其自治組織的法律定位，后者是居委會疲于應付各項具體事務而無法有效代表居民行使決策和議事的職能。

為此，清河實驗團隊以選舉社區(qū)居委會議事委員為突破口，把委員議事打造成為凝聚民意的重要參與機制，讓議事委員成為居委會的一部分，進而與物業(yè)公司、業(yè)委會等社區(qū)相關組織開展聯(lián)席會議、共議社區(qū)事務。在清河實驗團隊看來，選舉議事委員的目的是在不增加新的社區(qū)組織的前提下，進一步還原法理上社區(qū)居委會本該具有的代表性，激發(fā)社會和社區(qū)活力，增加社區(qū)成員參與度，培育社區(qū)的自我調(diào)節(jié)能力和自治能力。2014年12月，在區(qū)政府和街道辦的支持下，清河實驗團隊正式啟動了議事委員選舉工作，先后發(fā)布了《選舉公告》《選舉辦法》等相關文件，在第一批的三個試點社區(qū)，共動員了55名社區(qū)積極分子、居民代表報名，并支持他們成為議事委員候選人。2015年年初，在入戶調(diào)查的基礎上，社區(qū)居民代表大會暨議事委員選舉大會召開，按照居民代表投票選舉的方式產(chǎn)生了議事委員，并宣布每三年進行一次換屆工作。

清河實驗團隊始終把核心理念定位在擴大社區(qū)居委會的自治屬性方面，通過改組社區(qū)居委會來提高社區(qū)自治組織的協(xié)商與參與能力。按照清河實驗的基本思路，改組后的社區(qū)居委會應既是“議”的機構(gòu)，也是“行”的機構(gòu)，議事委員定期組織居民代表開會，對社區(qū)公共事務進行討論。以社區(qū)公益金的使用為例，在事前經(jīng)過居民需求調(diào)查確定好議題后，議事委員會運用專業(yè)技術(shù)，根據(jù)居民意愿和居民需求，在調(diào)查摸底的基礎上提出方案和意見，充分討論后進行集體決策，并根據(jù)公益金申請額度的差異而采取不同的表決規(guī)則。討論和實施過程全部在街道職能科室指導下完成，由清河實驗團隊負責系統(tǒng)培訓，在社區(qū)建立了操作性強的組織運作體系和參與式協(xié)商機制，從而保障社區(qū)更新項目推進過程的科學化和合理化。這一做法不僅讓社區(qū)居民通過議事過程和決策過程參與到社區(qū)更新的規(guī)劃建設之中，而且還激發(fā)了老百姓的公共參與熱情，為下一步推動社區(qū)空間提升改造打下了良好的組織基礎，為進一步推進社區(qū)更新提供了保障。

以議事協(xié)商機制為保障，以社區(qū)更新和環(huán)境提升過程為依托，清河實驗團隊以小部分居民帶動大部分居民的方式，在具體的社會更新實踐中培育社區(qū)意識，重塑鄰里關系，使社區(qū)建設真正成為居民自己的事，而不僅僅是政府的事。例如，在一個被居民自詡為“低層次人群聚集，沒有人才”的老舊小區(qū)，清河實驗團隊聯(lián)合社區(qū)居委會、物業(yè)公司共同挖掘社區(qū)存量空間資源，改善室內(nèi)空間，居委會主動通過空間置換讓出原有辦公空間，將此空間改造成居民的議事廳，成為開展各項居民活動的重要場所。通過改善室外空間，將小區(qū)中間一塊廢棄的三角形綠地改造成活動廣場，這很快讓社區(qū)居民看到了社區(qū)議事會的實際治理效能。居委會、物業(yè)公司聯(lián)合發(fā)動居民自己動手，實施了自行車棚改造和綠化種植。這一行動突破了居委會長期以來有“議”無“行”的困境，并讓居民們欣喜地看到了社區(qū)自主改造環(huán)境的潛能。

（三） 社區(qū)共治通過社區(qū)規(guī)劃促進社區(qū)更新

社區(qū)環(huán)境的綠化提升改造是社區(qū)居民最為關心和迫切需要解決的問題。YG社區(qū)居委會和清河實驗團隊召開了由議事委員、專業(yè)社區(qū)規(guī)劃師等參加的“社區(qū)綠化環(huán)境議事會”。清河實驗團隊請來社區(qū)規(guī)劃師為YG社區(qū)進行專業(yè)綠化環(huán)境設計，并提出在樓前空地上建造自行車棚的設想以及綠化地補種樹木及花草設想。其間，議事委員和樓門長為社區(qū)每戶家庭發(fā)放社區(qū)報、聯(lián)系卡以及調(diào)查問卷，完成了1400份的問卷調(diào)查。調(diào)查的目標是讓YG社區(qū)的每一位有意愿的居民都能參與此次活動，收集居民對此活動的意見和建議。在物業(yè)公司的協(xié)助下，專業(yè)的社區(qū)規(guī)劃師根據(jù)原始圖紙對現(xiàn)有綠地空間進行測量，再次和居民代表討論并修改規(guī)劃方案，在小區(qū)內(nèi)公示規(guī)劃方案和自行車棚改造方案。清河實驗團隊還組織了YG社區(qū)居民志愿者開展義務植樹活動，組織社區(qū)居民認領和保護社區(qū)綠地，并在銘牌上標出認領的家庭，這既是責任也是榮譽，更是增強居民社區(qū)認同感和歸屬感的一個重要路徑。社區(qū)綠地空間規(guī)劃整治屬于典型的社區(qū)內(nèi)公共空間更新改造，可以將其看作第三類微基建產(chǎn)品，實驗團隊組織居民開展綠地認領工作，解決了綠地空間長期維護的問題，這也是典型的合作治理。

公平規(guī)劃的核心理念不僅體現(xiàn)在參與和溝通上，還體現(xiàn)在規(guī)劃參與過程中，規(guī)劃設計人員和社區(qū)居民相互學習，共建信任。這一過程本身是社區(qū)共治的過程，也是社區(qū)歸屬感和認同感形成的過程。例如，通過對社區(qū)公共空間使用狀況的調(diào)研，社區(qū)規(guī)劃師發(fā)現(xiàn)居民最希望開展的活動是“曬太陽”和“聊天”，這反映出YG社區(qū)以老年人為主的休閑型生活方式，因此社區(qū)規(guī)劃師放棄了早先設想的丘地、沙坑等裝置設計，明確了以“開放”“交往”和“陽光”為要旨的設計思路，因而在此基礎上形成的方案也受到廣大居民的歡迎，這就為基礎設施的長期可持續(xù)利用打下了基礎。社區(qū)規(guī)劃師通過多次組織設計方案，讓廣大社區(qū)居民和議事委員參與進來，推動了開放式討論和設計溝通，讓居民在共同討論和平等對話中學會傾聽、學會理解、學會協(xié)商。在這一過程中，社區(qū)更新的規(guī)劃設計方案所產(chǎn)生的矛盾得以化解，社區(qū)更新的共識也得以形成。

需要強調(diào)的是，基于議事委員機制所形成的社區(qū)更新方案，很多以公共空間品質(zhì)提升為核心內(nèi)容。這些方案圍繞樓立面美化、健身廣場改建、停車空間改造、養(yǎng)老服務站建設等微基建內(nèi)容，從議題提出、程序擬定、人才培訓、方案設計、討論交流到參與實施行動，形成了社區(qū)規(guī)劃與治理的機制化流程。在這個意義上，社區(qū)規(guī)劃既是社區(qū)更新過程，也是社區(qū)治理過程，更是社會關系再生產(chǎn)過程。也許，從長遠來看，社區(qū)居民圍繞共同利益展開思想交流，最終促成原本來自外部的“社區(qū)更新”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部的“自我釀造”，并由此促進了社區(qū)認同乃至公共意識的生成。因此，清河實驗的意義與價值則遠不止于社區(qū)更新微基建，同樣社區(qū)更新微基建的意義也遠不止于社區(qū)的再造。

四、 結(jié)論與討論

無論是從經(jīng)濟角度還是從社會角度來看，推進社區(qū)更新微基建均是一種戰(zhàn)略性選擇。它體現(xiàn)在社區(qū)更新的方式只能是也必須是一種有機更新的方式，同時推進微基建不僅能改變城市公共服務供給的不均衡現(xiàn)狀，而且也能促進整個城市治理模式的變革。微基建看似微小，實則具有重大社會意義和價值。社區(qū)更新微基建撬動的不僅是國內(nèi)基礎設施投資的杠桿，還有國內(nèi)社會治理基礎運作模式的更新與變革。此外，推進社區(qū)更新微基建，公平規(guī)劃和合作治理是兩個關鍵環(huán)節(jié)，且兩個環(huán)節(jié)實為一體兩面，相輔相成。無論是理論邏輯，還是實踐邏輯，社區(qū)更新微基建的規(guī)劃建設與治理機制均離不開社區(qū)參與，其長期可持續(xù)運營和維護更離不開有序的社區(qū)參與。社區(qū)更新微基建的過程就是社區(qū)共治形成的過程。

以上結(jié)論在北京清河實驗的YG社區(qū)更新案例中得到了更為充分的體現(xiàn)。在清河實驗團隊的“社會干預”之下，先前的原子化個人被整合了起來，社區(qū)共治的體系與機制在社區(qū)更新規(guī)劃建設中逐漸得以形成。社區(qū)居民通過選舉議事委員，通過多種途徑了解并參與到社區(qū)更新的集體事務之中，表達了利益訴求并形成社區(qū)認同，社區(qū)活力也得以激活。此案例證明，激活社區(qū)共治體系，打通社區(qū)參與的體制機制關鍵節(jié)點，是社區(qū)更新微基建體系成功建設的前提，也是社區(qū)更新微基建可持續(xù)有效運行的重要保障。同時，此案例也證明，規(guī)劃師也完全可以俯下身段在社區(qū)規(guī)劃中找到真正實現(xiàn)價值的方法，向居民學習，在與居民的互動中讓規(guī)劃技術(shù)的魅力得到認可。最后，此案例還向人們證明，即便在城鎮(zhèn)化過程中矛盾復雜的城鄉(xiāng)接合地帶，社區(qū)碎片化的利益沖突仍然可以在共同利益的架構(gòu)下最終凝聚成共識。那么，至少在YG社區(qū)的更新中，筆者所看到的不僅僅是社區(qū)生活品質(zhì)的提升，更看到了中國基層之治的未來雛形和前進方向。

（責任編輯：余風）