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        流動(dòng)人口協(xié)同治理體系構(gòu)建

        2017-12-22 21:14:13翟磊
        開放導(dǎo)報(bào) 2017年6期

        [摘要] 流動(dòng)人口為城市的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn),而潛在的公共服務(wù)供給不足與社會(huì)管理“碎片化”的問題日益凸顯。本文以三亞為例,經(jīng)過論證,認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由政府、市場、社區(qū)及社會(huì)組織等主體,基于三類不同類型的流動(dòng)人口的結(jié)構(gòu)特征,構(gòu)建起差異化的流動(dòng)人口協(xié)同治理體系,從而實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口與常住人口的共融發(fā)展。

        [關(guān)鍵詞] 流動(dòng)人口 協(xié)同治理 差異化治理體系 候鳥人群

        [中圖分類號(hào)] C916 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623(2017)06-0012-05

        [基金項(xiàng)目] 教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目(12JZD022)、中央高?;究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目(NKZXB1479)。

        [作者簡介] 翟磊(1980 — ),女,河北邢臺(tái)人,南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院副教授,博士,研究方向:項(xiàng)目管理、協(xié)同治理。

        隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)轉(zhuǎn)型,各地的流動(dòng)人口問題逐漸成為地方政府工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn),受到各界越來越多的關(guān)注。在海南國際旅游島開發(fā)建設(shè)的大背景下,三亞流動(dòng)人口總量呈快速增長趨勢,占三亞常住人口總數(shù)的比重從2000年的13.7%提高到現(xiàn)在的29.2%。此外,由于三亞地理位置與自然環(huán)境優(yōu)越,吸引了大批我國北部地區(qū)乃至俄羅斯等國居民到此越冬,形成了特殊的“候鳥型”人群,這一現(xiàn)象在我國其他城市較為少見。加上大量旅游人口的涌入,三亞的流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)十分特殊。

        一、流動(dòng)人口的結(jié)構(gòu)特征

        可以將三亞的流動(dòng)人口分為三種類型,即長期居住流動(dòng)人口、候鳥人群和游客。

        1. 長期居住流動(dòng)人口的結(jié)構(gòu)特征。指每年在三亞居住半年以上的流動(dòng)人口,以外來務(wù)工人員為主??傮w規(guī)模的絕對量并不龐大,但其增長速度和在總?cè)丝诘谋戎貐s和北京等大城市不相上下。長期居住流動(dòng)人口的受教育程度呈現(xiàn)出兩頭低中間高的特點(diǎn),小學(xué)、初中和高中文化程度的人口比例分別為13.25%、42.68%、19.17%,三者合計(jì)占長期居住流動(dòng)人口總數(shù)的75.1%,其中,初中文化程度的人口流動(dòng)比例最高。擁有大學(xué)???、本科和研究生文化程度的人口分別占9.11%、10.32%和0.22%,三項(xiàng)合計(jì)占19.65%。長期居住流動(dòng)人口遷移的主要原因是務(wù)工經(jīng)商、工作調(diào)動(dòng)和學(xué)習(xí)培訓(xùn),屬于經(jīng)濟(jì)型和文化型的主動(dòng)遷移,呈舉家遷移態(tài)勢。由此帶來的子女教育、醫(yī)療服務(wù)等需求顯著增加。

        2. 候鳥人群的結(jié)構(gòu)特征。指以避寒為目的冬季到三亞居住的人群,該類人群主要為退休老人。根據(jù)2016年的報(bào)道,全國各地每年前往三亞過冬的老人已達(dá)40萬人。大量候鳥人群的季節(jié)性遷徙,對三亞的公共服務(wù)造成壓力,如城市公共休閑娛樂設(shè)施、公交車、醫(yī)院、市場等,同時(shí)也對社會(huì)管理帶來挑戰(zhàn),如社區(qū)服務(wù)等。

        3. 游客的結(jié)構(gòu)特征。近年來,到三亞旅游成為人們的熱門備選。截至2015年,到三亞旅游的游客已超過1500萬人。到三亞旅游的游客消費(fèi)能力總體較強(qiáng),假日旅游已成為刺激消費(fèi)、拉動(dòng)內(nèi)需的一個(gè)重要載體。

        二、構(gòu)建流動(dòng)人口協(xié)同治理體系的必要性

        基于三亞發(fā)展趨勢分析可以發(fā)現(xiàn),流動(dòng)人口的服務(wù)管理需求持續(xù)增長,與服務(wù)管理資源緊缺所帶來的供需矛盾將日益突出。

        (一)流動(dòng)人口持續(xù)增長帶來服務(wù)與管理需求的持續(xù)增加

        流動(dòng)人口將在一定時(shí)期內(nèi)保持穩(wěn)定的增長,短期內(nèi)伴隨著季節(jié)的變化和經(jīng)濟(jì)周期的高低起伏而產(chǎn)生小范圍的波動(dòng),當(dāng)其增長到一個(gè)較高水平時(shí)將在較長時(shí)間內(nèi)保持相對穩(wěn)定。這一判斷是基于三亞經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的自身吸力作用和外在環(huán)境、制度等推力形成的。流動(dòng)人口的穩(wěn)定增長將使流動(dòng)人口服務(wù)與管理的需求在數(shù)量與質(zhì)量上呈現(xiàn)雙重增長的趨勢。

        (二)資源緊缺限制了流動(dòng)人口服務(wù)與管理的供給

        公共服務(wù)提供的過程也是對城市公共資源的分配過程,因此城市流動(dòng)人口服務(wù)的供給水平將受到城市資源的限制?;趯θ齺喗逃⒐步煌?、住房、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老以及社區(qū)服務(wù)的分析可知,公共服務(wù)資源存在著嚴(yán)重的資源不足。導(dǎo)致這一問題出現(xiàn)的原因主要有三:流動(dòng)人口的流動(dòng)意愿呈現(xiàn)下降的趨勢,流動(dòng)人口開始呈現(xiàn)不流動(dòng)現(xiàn)象;大規(guī)模候鳥型人群季節(jié)性涌入,使原有的服務(wù)資源出現(xiàn)季節(jié)性緊張;從三亞的資源配給現(xiàn)狀來看,教育、交通、醫(yī)療、養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)等設(shè)施建設(shè)的主要依據(jù)是戶籍人口數(shù)量,這就使得流動(dòng)人口的服務(wù)需求與資源供給存在嚴(yán)重缺口,限制了社會(huì)服務(wù)的水平,同時(shí)造成流動(dòng)人口擠占城市資源的負(fù)面評價(jià),加劇了社會(huì)矛盾的發(fā)生。因此,解決公共資源不足和季節(jié)性緊張問題,是三亞發(fā)展流動(dòng)人口服務(wù)與管理面臨的主要問題之一。

        三、流動(dòng)人口協(xié)同治理體系的相關(guān)思考

        流動(dòng)人口協(xié)同治理體系應(yīng)由政府、社區(qū)、市場、社會(huì)組織共同組成,每個(gè)主體在流動(dòng)人口的協(xié)同治理體系中發(fā)揮各自的作用。在“政府為主導(dǎo),社區(qū)為依托,引入市場資源,培育社會(huì)組織”的架構(gòu)下,各地都開展了本土化的流動(dòng)人口服務(wù)與管理實(shí)踐,其中三亞流動(dòng)人口協(xié)同治理體系如圖所示。

        (一) 政府是流動(dòng)人口服務(wù)與管理工作的主導(dǎo)性力量

        政府在流動(dòng)人口服務(wù)與管理中所承擔(dān)的主要職能包括兩個(gè)方面:

        一是建設(shè)流動(dòng)人口管理信息系統(tǒng)及出臺(tái)相關(guān)政策。流動(dòng)人口管理信息系統(tǒng)的建立,為地區(qū)之間流動(dòng)人口的信息共享和信息交換提供了平臺(tái),從而有助于實(shí)現(xiàn)對流動(dòng)人口的有序、互動(dòng)管理。

        二是成立流動(dòng)人口服務(wù)與管理專業(yè)機(jī)構(gòu),以提高流動(dòng)人口相關(guān)工作開展的質(zhì)量。當(dāng)前大部分省市的流動(dòng)人口管理基本上是按各個(gè)部門的職能劃分,分別授予相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán),缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)。應(yīng)成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組、監(jiān)察隊(duì)伍或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu),有助于協(xié)調(diào)各部門力量,統(tǒng)籌資源,從而有效且高質(zhì)量地開展流動(dòng)人口服務(wù)與管理工作。

        (二)社區(qū)是流動(dòng)人口服務(wù)與管理的載體

        社區(qū)是流動(dòng)人口服務(wù)與管理的重要載體。流動(dòng)人口信息化平臺(tái)的數(shù)據(jù)采集、計(jì)生管理等各項(xiàng)政府公共政策的推行,都需要落實(shí)到社區(qū)層面來執(zhí)行,因此,社區(qū)在流動(dòng)人口服務(wù)與管理工作中發(fā)揮著基層的先鋒作用。endprint

        (三)市場性資源是流動(dòng)人口服務(wù)與管理的重要補(bǔ)充

        市場性資源可以成為流動(dòng)人口服務(wù)與管理的補(bǔ)充方式,參與教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域,為流動(dòng)人口提供多樣化的選擇。與此同時(shí),流動(dòng)人口在流入地的生活是與市場性資源緊密相連的,即他們需要通過在企業(yè)中打工保障生活來源,通過租賃房屋實(shí)現(xiàn)居有其所。因此,企業(yè)、房屋租賃等市場性資源構(gòu)成了流動(dòng)人口服務(wù)與管理的重要補(bǔ)充性力量。從各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看,形成了“以房管人”、“以業(yè)管人”的重要思路?!耙苑抗苋朔ā笔且宰コ鲎夥课莨芾頌橹?,強(qiáng)化“誰出租誰負(fù)責(zé)”的意識(shí),明確房屋出租人職責(zé),統(tǒng)一制發(fā)承租人登記冊,“旅店管理法”是推進(jìn)出租房屋“旅店式”管理,做到“人來登記,人走注銷”。

        (四)流動(dòng)人口自治組織將是發(fā)展的重要趨勢

        治理理論認(rèn)為,隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步,政府不再是社會(huì)管理的唯一主體,但政府依然占主導(dǎo)作用,其他社會(huì)組織應(yīng)該積極參與社會(huì)管理,與政府在管理共同事務(wù)和對象時(shí)相互協(xié)調(diào)與合作。在流動(dòng)人口管理中,政府也不再是唯一主體,流動(dòng)人口自身以及流動(dòng)人口所組成的社會(huì)組織都應(yīng)該成為流動(dòng)人口的管理主體。

        綜上所述,政府、社區(qū)、市場和社會(huì)組織是流動(dòng)人口協(xié)同治理體系的主要組成部分。從各地區(qū)的具體實(shí)踐來看,政府、社區(qū)、市場的資源基礎(chǔ)較為雄厚,實(shí)現(xiàn)整合相對容易,然而我國社會(huì)組織的發(fā)展起步較晚、還不夠成熟,政府應(yīng)積極將各類社會(huì)組織納入治理體制之中,并且采取合作的方式共同參與流動(dòng)人口治理。具體做法是培育多元化、跨邊界的自治組織,有效發(fā)揮自治組織在提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為、化解矛盾和扶危濟(jì)困方面的積極作用,增強(qiáng)流動(dòng)人口自我教育、自我管理、自我服務(wù)能力。支持、引導(dǎo)流動(dòng)人口和本地居民共同依法成立治保會(huì)、人民調(diào)解協(xié)會(huì)等自治組織,吸引流動(dòng)人口廣泛參與社區(qū)公共事務(wù)管理,加強(qiáng)流動(dòng)人口與社區(qū)居民的溝通與交流,促進(jìn)相互理解與融合,實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口與社區(qū)居民共處、共享、共榮和共同發(fā)展。

        四、流動(dòng)人口差異化協(xié)同治理路徑

        在協(xié)同治理的框架下,結(jié)合流動(dòng)人口構(gòu)成的差異性,應(yīng)當(dāng)采取差異化的協(xié)同路徑,有針對性地建立起不同類型流動(dòng)人口的有效治理體系,充分調(diào)動(dòng)各類資源,更好地滿足不同類型流動(dòng)人口的需求。

        (一)長期居住流動(dòng)人口:多元主體協(xié)同與分級(jí)階梯管理

        一是依靠多元主體協(xié)同為其提供公共服務(wù),二是通過居住證的分級(jí)階梯管理,結(jié)合流動(dòng)人口對當(dāng)?shù)氐呢暙I(xiàn)程度、在當(dāng)?shù)鼐幼〉姆€(wěn)定程度等,分級(jí)提供差異化的公共服務(wù)。

        首先,以多元主體協(xié)同的方式,整合資源為長期居住流動(dòng)人口提供公共服務(wù),并促使其實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合。在多元主體協(xié)同中,應(yīng)處理好政府與市場之間的關(guān)系。市場將以其龐大的資源支撐,為長期居住流動(dòng)人口提供住房、就業(yè)等服務(wù),政府應(yīng)當(dāng)改變傳統(tǒng)“管控”的思想,通過“以服務(wù)帶管理”的方式對市場資源進(jìn)行規(guī)范與監(jiān)督。同時(shí)變“運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管”為依法加強(qiáng)事中事后監(jiān)管,強(qiáng)化對市場資源以及長期居住流動(dòng)人口的信息收集與管理機(jī)制,借助市場力量和大數(shù)據(jù)系統(tǒng),對流動(dòng)人口的基本信息、需求信息及對各類公共服務(wù)滿意度等進(jìn)行有效收集和整理。通過上述方式,使市場與政府形成合力,滿足長期居住流動(dòng)人口的各項(xiàng)需求。

        社區(qū)在長期居住流動(dòng)人口協(xié)同治理體系中所承擔(dān)的職能主要是解決“最后一公里”服務(wù)難題,應(yīng)充分利用物聯(lián)網(wǎng)、O2O等先進(jìn)技術(shù),實(shí)現(xiàn)各類服務(wù)的向下延伸和流動(dòng)人口信息的向上收集。在社區(qū)服務(wù)過程中應(yīng)充分發(fā)揮社區(qū)社會(huì)組織的力量,通過多樣性的社區(qū)社會(huì)組織建設(shè),為流動(dòng)人口提供全方位服務(wù)。

        其次,實(shí)施分級(jí)階梯式居住證制度。參考多地采取的居住證積分制,分級(jí)居住證制度體系可以參考發(fā)達(dá)國家流動(dòng)人口積分管理的方式進(jìn)行設(shè)計(jì)和建構(gòu),建議分成年限、經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)、社會(huì)服務(wù)和技能四類指標(biāo),依據(jù)具體市情和一線工作人員的經(jīng)驗(yàn)賦予不同的權(quán)重,對流動(dòng)人口進(jìn)行綜合評分,最后根據(jù)不同的分?jǐn)?shù)分層次向流動(dòng)人口提供階梯式的服務(wù)。

        (二) 候鳥人群:社會(huì)組織自治與政府跨省協(xié)同

        大量候鳥老人涌入三亞養(yǎng)老帶來了“兩個(gè)分離”問題:一是就業(yè)與養(yǎng)老分離,他們在就業(yè)期間為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造了大量社會(huì)價(jià)值,而退休后一半的時(shí)間在三亞養(yǎng)老,無法享受其所創(chuàng)造的社會(huì)價(jià)值;二是納稅與服務(wù)分離,候鳥老人在退休前通過勞動(dòng)向當(dāng)?shù)刎?cái)政貢獻(xiàn)了大量稅收,在退休后到三亞養(yǎng)老期間,對三亞財(cái)政的稅收貢獻(xiàn)十分有限,卻需要三亞市財(cái)政投入大量資源為其提供各類公共服務(wù)。這種現(xiàn)象造成了三亞流動(dòng)人口服務(wù)與管理資源的緊張,甚至帶來了當(dāng)?shù)鼐用衽c候鳥人群之間的對立情緒。

        有效構(gòu)建候鳥人群協(xié)同治理體系,需要充分了解他們的特點(diǎn):第一,候鳥老人的知識(shí)層次與公共管理能力較高,由于候鳥老人中有74%是政府和事業(yè)單位的退休人員,社區(qū)管理人員從候鳥老人處獲取合理化建議的現(xiàn)象普遍存在。第二,候鳥老人的閑暇時(shí)間長,參與社區(qū)治理意愿高。候鳥老人沒有工作的壓力,且很多人有意愿參與社區(qū)事務(wù)或參加社區(qū)自治組織,服務(wù)社會(huì)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值。第三,公共服務(wù)的需求主要集中于醫(yī)療和養(yǎng)老兩大領(lǐng)域。候鳥老人與外來務(wù)工人員不同,他們的服務(wù)需求種類相對單一,主要集中于醫(yī)療和養(yǎng)老,因此他們總體上與社會(huì)互動(dòng)程度較低。基于上述特征,構(gòu)建候鳥人群協(xié)同治理體系的思路可以歸納為:充分調(diào)動(dòng)候鳥人群自身力量參與社區(qū)和社會(huì)組織自治,在醫(yī)療與養(yǎng)老領(lǐng)域通過跨省協(xié)同切實(shí)滿足候鳥需求。

        首先,鼓勵(lì)候鳥人群組建和參與社會(huì)組織。通過各類社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)候鳥人群的自治,包括豐富老年人生活,構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系,建立老年人互助網(wǎng)絡(luò),為有特殊需求的老年人提供服務(wù)等,充分發(fā)揮候鳥人群的專長,并以社會(huì)組織的方式形成合力,實(shí)現(xiàn)候鳥人群的“自我服務(wù)與自我管理”。通過社會(huì)組織的構(gòu)建,還可以實(shí)現(xiàn)以候鳥人群的專業(yè)技能帶動(dòng)社區(qū)和社會(huì)組織發(fā)展的目標(biāo),使候鳥人群以其專業(yè)知識(shí)服務(wù)于社會(huì),增進(jìn)候鳥人群與常住人口之間的融合。在這一過程中,社區(qū)應(yīng)當(dāng)予以支持和配合,為這些社會(huì)組織提供必要的活動(dòng)場所,并通過參與社會(huì)組織的活動(dòng),為其提供指導(dǎo)的同時(shí)學(xué)習(xí)其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。endprint

        其次,通過海南與候鳥人群流出省份之間的協(xié)同,切實(shí)解決候鳥人群的醫(yī)療與養(yǎng)老問題。具體包括:第一,解決醫(yī)療保險(xiǎn)跨省結(jié)算問題,目前黑龍江、吉林等省已實(shí)現(xiàn)在三亞享受跨省醫(yī)保即時(shí)結(jié)算,未來應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大在該領(lǐng)域的省際合作,以解決候鳥人群看病難的問題;第二,采用省際合作或省際共建方式在三亞建設(shè)醫(yī)療與養(yǎng)老機(jī)構(gòu),彌補(bǔ)三亞醫(yī)療與養(yǎng)老資源不足的問題,通過專業(yè)人員跟隨候鳥人群遷徙的方式,避免醫(yī)療與養(yǎng)老資源的浪費(fèi)現(xiàn)象,同時(shí)借助醫(yī)護(hù)人員與候鳥人群文化、生活特征趨同的特征,為其提供更好的服務(wù)。

        此外,市場也是候鳥人群服務(wù)管理的重要主體之一,針對候鳥老人的需求,可以開展跨國醫(yī)療與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的試點(diǎn),通過市場力量提供差異化的醫(yī)療與養(yǎng)老服務(wù)。

        (三)游客:調(diào)動(dòng)市場資源與政府有效監(jiān)督

        游客群體到三亞的活動(dòng)時(shí)間相對較短,享受的服務(wù)多以市場方式提供,且到三亞旅游的游客總體消費(fèi)水平較高。因此對其提供服務(wù)的主體應(yīng)以市場為主,政府則負(fù)責(zé)對市場主體進(jìn)行有效監(jiān)督。

        在構(gòu)建游客的服務(wù)與管理體系的過程中,需從三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手:一是構(gòu)建透明、分享、互動(dòng)的信息平臺(tái),使游客和政府主管部門能夠及時(shí)掌握旅游景點(diǎn)、餐飲、住宿、交通等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的動(dòng)態(tài)信息,享受“陽光下的旅游服務(wù)”;二是構(gòu)建單位與個(gè)人誠信系統(tǒng),并完善事中事后監(jiān)管機(jī)制,對于違反誠信經(jīng)營的商家及其法人實(shí)施跟蹤管理;三是建立旅游資源整合平臺(tái),以市場資源為主,充分整合政府與社會(huì)資源為游客服務(wù),提升三亞作為旅游目的地的吸引力,構(gòu)建城市品牌。

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