關(guān)鍵詞"城市洪澇風(fēng)險(xiǎn)管理；相互依存；多元主體參與；社區(qū)規(guī)劃；藍(lán)綠屋頂；海綿城市；荷蘭

文章編號 1673-8985（2024）06-0022-08 中圖分類號 TU984 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A"DOI 10.11982/j.supr.20240602

0 引言

我國快速城市化進(jìn)程中，城市洪澇災(zāi)害已成為城市安全發(fā)展的重大挑戰(zhàn)。據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)，2012—2019年，中國分別有184、234、127、154、183、223、243和246座城市發(fā)生了暴雨洪澇災(zāi)害。城市洪澇災(zāi)害往往導(dǎo)致大量的財(cái)產(chǎn)損失，并且影響居民的日常生活。根據(jù)《中國水旱災(zāi)害公報(bào)2019》，2000—2018年中國每年平均因洪澇災(zāi)害死亡的人口達(dá)到1 143人，受災(zāi)人口達(dá)到1.19億人，直接經(jīng)濟(jì)損失占GDP的比例達(dá)到0.5%。為了應(yīng)對城市洪澇災(zāi)害，我國于2013年提出海綿城市計(jì)劃。2015年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》中指出，要“通過海綿城市建設(shè)，綜合采取‘滲、滯、蓄、凈、用、排’等措施，最大限度地減少城市開發(fā)建設(shè)對生態(tài)環(huán)境的影響，將70%的降雨就地消納和利用。到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求；到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求”[1]。在經(jīng)過前期國家層面技術(shù)指南設(shè)計(jì)與30個(gè)城市的試點(diǎn)工作后，2018年起，海綿城市進(jìn)入社區(qū)尺度的全域建設(shè)階段。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2022年4月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步明確海綿城市建設(shè)工作有關(guān)要求的通知》[2]，地方應(yīng)把海綿城市建設(shè)納入社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，重點(diǎn)關(guān)注老舊社區(qū)更新項(xiàng)目。

目前，我國海綿城市項(xiàng)目的成效仍面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)。由于前期海綿城市的建設(shè)主要關(guān)注技術(shù)創(chuàng)新，缺乏應(yīng)對社區(qū)尺度建設(shè)中復(fù)雜多元利益主體訴求的協(xié)作機(jī)制，對于減少內(nèi)澇災(zāi)害的幫助有限。2019年，全國30個(gè)海綿城市試點(diǎn)城市中仍有10多個(gè)城市出現(xiàn)不同程度的內(nèi)澇[3]。因此，我國城市洪澇災(zāi)害管理亟需探索新的思路，尤其是能夠讓地方政府、城市規(guī)劃師和市民多元主體協(xié)作參與的制度設(shè)計(jì)。這一趨勢也順應(yīng)了全球范圍內(nèi)洪澇治理模式的轉(zhuǎn)變。

由于氣候變化和城市化的影響，全球近年來對城市洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)注度不斷增加[4]。不同國家采用不同的策略應(yīng)對洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)：強(qiáng)調(diào)個(gè)體責(zé)任，例如美國、英國；國家政府主導(dǎo)，例如中國；地方政府與地方團(tuán)體合作，例如荷蘭等西北歐國家。盡管這些策略在責(zé)任界定上存在差異，但在政策制定方面卻表現(xiàn)出相似的發(fā)展趨勢：從單一的國家層面主導(dǎo)向多層級政府與多主體參與轉(zhuǎn)變。但這種轉(zhuǎn)變往往給城市市政預(yù)算、適應(yīng)地方復(fù)雜規(guī)劃條件和多元主體參與存在訴求沖突帶來挑戰(zhàn)。因此，國際上的學(xué)界、業(yè)界也在探討多元主體如何在復(fù)雜的城市與社區(qū)規(guī)劃背景下進(jìn)行協(xié)作的規(guī)劃決策過程[5]610。

規(guī)劃與復(fù)雜性（planning and complexity）是目前規(guī)劃學(xué)界尤其在西北歐如荷蘭等國家應(yīng)對復(fù)雜環(huán)境問題提出的治理思潮。不同于20世紀(jì)90年代提出的溝通協(xié)作規(guī)劃（communicative or collaborative planning）只強(qiáng)調(diào)不同利益相關(guān)者（如居民、政府、企業(yè)等）之間的互動(dòng)與對話的過程，該思潮進(jìn)一步討論了規(guī)劃過程中的不確定性和復(fù)雜性，并強(qiáng)調(diào)規(guī)劃作為整體與環(huán)境的動(dòng)態(tài)與非線性關(guān)系[6]。社區(qū)尺度的環(huán)境治理中的復(fù)雜性不僅與氣候問題的不確定性有關(guān)，還涉及規(guī)劃決策過程中利益相關(guān)者的訴求，這些訴求促使多元主體間積極對話或角色定位的轉(zhuǎn)變以達(dá)成因地制宜的規(guī)劃方案。相互依存（interdependency）是當(dāng)前規(guī)劃與復(fù)雜性思潮中一個(gè)重要的視角，該視角認(rèn)為治理過程中參與主體意識到并接受彼此之間存在共同需求或愿景從而進(jìn)行協(xié)作，并且這種協(xié)作很可能會(huì)帶來比單獨(dú)行動(dòng)更好的規(guī)劃結(jié)果[5]5。本文基于西歐規(guī)劃與復(fù)雜性的相互依存視角，透視我國城市洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的協(xié)作過程與背后機(jī)制，對我國學(xué)界的規(guī)劃與環(huán)境治理具有理論借鑒意義。

荷蘭作為世界著名的低地國家，面臨復(fù)雜的洪澇災(zāi)害環(huán)境，其近年在多個(gè)城市地區(qū)的城市洪澇災(zāi)害中積累了多元主體協(xié)作的洪澇治理經(jīng)驗(yàn)。與我國類似，荷蘭傳統(tǒng)的城市洪澇災(zāi)害管理策略主要集中在增加地下排水系統(tǒng)的容量，存在投資過大、極端降雨事件不確定性高等問題。近年來，荷蘭從技術(shù)創(chuàng)新策略轉(zhuǎn)向兼顧基于地方城市或社區(qū)尺度的綜合方法，強(qiáng)調(diào)城市洪澇風(fēng)險(xiǎn)管理納入國土空間規(guī)劃，在地方層面強(qiáng)調(diào)地上解決方案，如通過與非政府主體協(xié)作，在花園、公園、街道與私人住宅的建設(shè)中創(chuàng)造額外的水儲(chǔ)存緩沖空間等。在鹿特丹（2009年）、阿姆斯特丹（2010年）、阿納姆（2011年、2014年和2016年）以及南部的北布拉班特省和林堡?。?016年、2017年和2021年）的洪澇治理實(shí)踐中，這種模式有效地防御了城市洪澇災(zāi)害，對我國具有實(shí)踐借鑒意義。

本文討論的城市洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理（urban pluvial flood risk management）主要是由暴雨導(dǎo)致城市地表徑流增加，城市排水系統(tǒng)無法承擔(dān)時(shí)形成的內(nèi)澇。區(qū)別于被納入國家安全問題的海水和河流風(fēng)險(xiǎn)管理災(zāi)害（costal or fluvial flood risk management）， 這種城市里短時(shí)強(qiáng)降雨導(dǎo)致的洪澇具有分布普遍、影響面大、與社區(qū)居民關(guān)系大等特點(diǎn)。當(dāng)前國內(nèi)外學(xué)界對我國城市洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的研究主要集中在海綿設(shè)施工程技術(shù)創(chuàng)新[7-8]，側(cè)重點(diǎn)在將城市內(nèi)澇管理納入國土空間規(guī)劃[9]41，主要面臨的挑戰(zhàn)包括項(xiàng)目實(shí)施遇到的資金不足與運(yùn)營困難等[10-11]。而相關(guān)研究對國外案例的介紹主要集中在海水和河流洪澇風(fēng)險(xiǎn)管理災(zāi)害的技術(shù)[12-13]，對于城市洪澇災(zāi)害管理的經(jīng)驗(yàn)主要集中在宏觀策略的演變[14-15]，[16]153，總體上對于微觀尺度如社區(qū)層面洪澇風(fēng)險(xiǎn)管理的規(guī)劃實(shí)施過程討論較少。本文針對當(dāng)前洪澇治理的政策落地難點(diǎn)、多元主體協(xié)作治理問題，以規(guī)劃與復(fù)雜性的相互依存視角，通過政策與文獻(xiàn)分析，系統(tǒng)梳理了荷蘭社區(qū)洪澇災(zāi)害管理政策與規(guī)劃建設(shè)演變，以阿姆斯特丹的“RESILIO”（Resilience nEtwork of Smart Innovative cLImate-adapative rOoftops）藍(lán)綠屋頂項(xiàng)目為例進(jìn)行實(shí)地調(diào)研與分析，總結(jié)出荷蘭社區(qū)尺度的城市內(nèi)澇管理經(jīng)驗(yàn)，為我國社區(qū)規(guī)劃提供借鑒。

1 荷蘭洪澇災(zāi)害管理規(guī)劃演變歷程

作為河流三角洲上的低地國家，荷蘭有26%的國土在海平面以下，超過55%的國土受到洪澇災(zāi)害的威脅。特殊的地理環(huán)境造就了荷蘭的百年水患斗爭歷史，通過各種水管理手段實(shí)現(xiàn)對海水和河流洪澇風(fēng)險(xiǎn)和洪澇災(zāi)害的抵御[9]43。1953年，荷蘭北部海水因風(fēng)暴導(dǎo)致的倒灌淹沒了5.7%的國土，造成了1 835人死亡，促使荷蘭政府將海水和河流洪澇風(fēng)險(xiǎn)納入國家安全議題，并成立了三角洲委員會(huì)，建設(shè)了世界著名的防洪“三角洲工程”。作為三角洲工程的主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，荷蘭國家水利管理局（Rijkswaterstaat）在這一時(shí)期主導(dǎo)了荷蘭洪澇災(zāi)害治理[17]。通過設(shè)立《水利委員會(huì)法》和《公共工程法》，到20世紀(jì)末，荷蘭已經(jīng)形成了一套以國家政府為主導(dǎo)的，主要關(guān)注海水與河流洪澇災(zāi)害、工程技術(shù)導(dǎo)向的洪澇防范體系。

然而，僅依靠國家政府主導(dǎo)的工程設(shè)施并不能完全應(yīng)對由局部強(qiáng)降水引發(fā)的城市洪澇災(zāi)害。1993年、1995年和1998年，荷蘭接連因極端降雨發(fā)生了多城市的區(qū)域性的城市洪澇并造成嚴(yán)重?fù)p失，迫使荷蘭國家政府反思并改進(jìn)其單一工程技術(shù)導(dǎo)向的水管理體制[9]44：從對洪澇災(zāi)害的反應(yīng)性防控轉(zhuǎn)向預(yù)期性的風(fēng)險(xiǎn)防控與空間發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合，更加關(guān)注城市的韌性管理。1999年，荷蘭國家政府發(fā)布的《應(yīng)對因雨水過多造成洪澇泛濫的處理方法》（Asnpak Wateroverlast）提出將洪澇治理擴(kuò)展到由暴雨洪水造成的城市洪澇災(zāi)害，并明確提出將其納入各省市的區(qū)域規(guī)劃（zoning plan）。2007年荷蘭國家政府提出“還地于河”（Room for the River）計(jì)劃，希望通過提高自然水系的蓄水能力來增強(qiáng)韌性[9]46。至此，荷蘭把暴雨導(dǎo)致的城市洪澇災(zāi)害也納入地方政府（省、城市）洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系中。

地方層面，由于社會(huì)文化和制度轉(zhuǎn)型的影響，地方政府開始嘗試與多元主體協(xié)作管理城市洪澇災(zāi)害。根據(jù)荷蘭的《水法》（Waterwet）（第3.5條和第3.6條）和《環(huán)境與規(guī)劃法》（Omgevingswet），荷蘭城市洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的責(zé)任主要落在市政廳（municipality）。然而，隨著強(qiáng)降雨事件變得更加頻繁，地方政府意識到僅靠排水系統(tǒng)工程無法應(yīng)對極端降雨事件帶來的城市洪澇災(zāi)害，因此開始尋找工程以外的解決思路，如通過敦促市民拆除自家花園的硬化路面來提升地面的滲水能力；用吸水材料安裝綠色屋頂，或在花園里設(shè)置水庫作為緩沖器，將雨水與污水分離等。與此同時(shí)，自2013年荷蘭國王倡導(dǎo)建設(shè)“參與社會(huì)”（participation society），越來越多的市民自發(fā)組織或與社區(qū)的建筑師、規(guī)劃者、非政府組織協(xié)作參與社區(qū)的洪澇災(zāi)害管理[19]204（見表1）。

總之，荷蘭洪澇災(zāi)害管理規(guī)劃演變經(jīng)歷了3個(gè)階段：從20世紀(jì)國家主導(dǎo)的海水與河流洪澇防范體系，到2000年擴(kuò)展到地方政府管理由暴雨導(dǎo)致的城市洪澇，再到近年來地方政府主導(dǎo)、社區(qū)和企業(yè)多元參與的綜合方法。盡管目前有研究認(rèn)為，社區(qū)和居民對于荷蘭洪澇災(zāi)害管理的決策過程的影響依然相對有限，傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)方式可能導(dǎo)致居民在規(guī)劃過程中處于邊緣地位[19]206。然而全球越來越多的國家政府傾向于把城市洪澇管理的責(zé)任下放到地方政府。與此同時(shí)，地方政府也看到了社區(qū)居民主動(dòng)參與城市洪澇災(zāi)害管理的意愿。這一轉(zhuǎn)向在當(dāng)下我國提出社區(qū)尺度海綿城市建設(shè)的背景下值得深究：荷蘭近年來多元主體參與到洪澇災(zāi)害管理是地方政府意識到相互依存的視角的結(jié)果嗎？這一視角是如何推動(dòng)當(dāng)?shù)卣c非政府主體協(xié)作的？我國能否利用相互依存的視角更好地與非政府主體（居民、社會(huì)團(tuán)體、市場機(jī)構(gòu)等）合作，更好地把海綿城市建設(shè)落地社區(qū)尺度？本文接下來討論的阿姆斯特丹的“RESILIO” 藍(lán)綠屋頂項(xiàng)目，就是相互依存的視角下荷蘭當(dāng)?shù)卣ㄟ^與多元主體協(xié)作實(shí)現(xiàn)社區(qū)洪澇災(zāi)害管理的典型案例。

2 相互依存視角下的阿姆斯特丹“RESILIO”藍(lán)綠屋頂項(xiàng)目

2.1 案例背景與研究方法

阿姆斯特丹位于艾瑟爾湖的南岸，是荷蘭的首都，也是荷蘭最大的城市。近年來，受到氣候變化帶來的極端暴雨的影響，加上高密度緊湊城市（compact city）的發(fā)展模式，城市排水系統(tǒng)越來越不足以應(yīng)對洪澇災(zāi)害。2014年，阿姆斯特丹市政府提出了2050年之前全面實(shí)現(xiàn)雨水防護(hù)（rainproof）的目標(biāo)[20]，并將洪澇災(zāi)害管理整合到現(xiàn)有的土地、交通、水利等各政府部門的戰(zhàn)略議題中。其中，雨水防護(hù)計(jì)劃（Amsterdam Rainproof）是由阿姆斯特丹市政府和區(qū)域公共水管理組織Waternet合作協(xié)調(diào)各部門城市洪澇災(zāi)害管理事務(wù)的項(xiàng)目。與傳統(tǒng)的氣候問題治理策略不同的是，該項(xiàng)目并未設(shè)立專門部門和預(yù)算，也不致力于大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如鹿特丹水廣場[16]156），而是利用現(xiàn)有資源實(shí)施替代性的解決方案（例如住宅區(qū)的綠色屋頂花園和綠帶），具有項(xiàng)目規(guī)模小、方案靈活等特點(diǎn)。但這種策略依賴政府部門的主動(dòng)性，可能會(huì)導(dǎo)致城市洪澇災(zāi)害管理邊緣化等問題。

阿姆斯特丹的RESILIO藍(lán)綠屋頂，全稱是“韌性網(wǎng)絡(luò)智能創(chuàng)新氣候適應(yīng)性屋頂計(jì)劃”，成立于2018年，是雨水防護(hù)計(jì)劃的后續(xù)項(xiàng)目。RESILIO項(xiàng)目旨在通過居民、商業(yè)、研究機(jī)構(gòu)和政府的合作，將黑色瀝青屋頂改造為種植植物的綠色屋頂，來緩解暴雨帶來的短時(shí)地表徑流、降低城市熱島效應(yīng)，以達(dá)到減輕洪澇災(zāi)害、增強(qiáng)生物多樣性等效果（見圖1）。項(xiàng)目主要在阿姆斯特丹的5個(gè)區(qū)域Oosterparkbuurt、Kattenburg、Slotermeer、Indische Buurt和Riverenbuurt實(shí)施（見圖2）。

本文主要采用文獻(xiàn)分析、實(shí)地調(diào)研與訪談的方法收集數(shù)據(jù)。首先分析三角洲計(jì)劃（2018年）[21]等荷蘭國家政策，鹿特丹韌性策略（2022—2027年）[22]等主要城市的氣候適應(yīng)策略報(bào)告，以及阿姆斯特丹雨水防護(hù)計(jì)劃（2014年）[23]、阿姆斯特丹 RESILIO（2022年）[24]等城市洪澇災(zāi)害管理政策，了解RESILIO藍(lán)綠屋頂項(xiàng)目實(shí)施的背景。實(shí)證研究方面，本文采用半結(jié)構(gòu)化訪談的方式，對RESILIO藍(lán)綠屋頂項(xiàng)目的主要參與者、相關(guān)學(xué)者進(jìn)行訪談，每次時(shí)間為40—70 min不等（見表2）。對藍(lán)綠屋頂項(xiàng)目參與者的訪談，內(nèi)容主要包括項(xiàng)目的協(xié)作過程、參與者的角色、責(zé)任貢獻(xiàn)等。此外，本文的研究者于2023年11月與2024年1月，對RESILIO藍(lán)綠屋頂項(xiàng)目在阿姆斯特丹的Indische Buurt區(qū)域的Riouwstraat社區(qū)實(shí)踐（見圖3）進(jìn)行了實(shí)地走訪調(diào)研，了解項(xiàng)目的建成環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況（見圖4）以及項(xiàng)目的建設(shè)成果和維護(hù)情況（見圖5）。

2.2 多元參與主體

RESILIO藍(lán)綠屋頂項(xiàng)目主要分為3個(gè)階段：計(jì)劃階段（2018年）、社會(huì)分析階段（2019—2020年）和實(shí)施階段（2021年）。計(jì)劃階段由阿姆斯特丹市政府發(fā)起，在市政府和區(qū)域公共水管理組織Waternet的主導(dǎo)下，逐步建立了項(xiàng)目的合作網(wǎng)絡(luò)，形成了大學(xué)、非政府組織、房地產(chǎn)公司與居民等多元主體參與的協(xié)作模型（見圖6，表3）。在這一階段，項(xiàng)目在政府的支持下申請到歐洲區(qū)域發(fā)展基金（UIA）的資助，并被要求3年內(nèi)完成落地實(shí)施。

2019—2020年為項(xiàng)目的社會(huì)分析階段。在該階段，阿姆斯特丹市政府主導(dǎo)項(xiàng)目的落地選址，要求集中于城市洪澇災(zāi)害中脆弱性較高的空間區(qū)域，尤其是社會(huì)保障房的建筑屋頂。因此，3家社會(huì)保障住房管理公司（Stadgenoot、De Alliantie和Lieven de Key）被邀請加入并提供場地。同時(shí)，非政府組織（NGO）Rooftop Revolution與阿姆斯特丹應(yīng)用科學(xué)大學(xué)（AUAS）等被邀請對選址區(qū)域內(nèi)居民的社會(huì)結(jié)構(gòu)和需求進(jìn)行研究，以倡導(dǎo)公眾參與。

2021年起為項(xiàng)目的實(shí)施階段，受到新冠疫情的影響，部分項(xiàng)目由非政府組織Rooftop Revolution組織公眾進(jìn)行線上參與。該組織在線上解答居民有關(guān)屋頂漏水、施工帶來的困擾等問題。此外，還通過舉辦集市、社區(qū)節(jié)日等方式向民眾科普藍(lán)綠屋頂?shù)南嚓P(guān)知識。

2.3 多目標(biāo)達(dá)成的協(xié)作過程

本文主要以Indische Buurt區(qū)域的Riouw-straat社區(qū)實(shí)踐為例，介紹阿姆斯特丹市政府、區(qū)域公共水管理組織Waternet、社會(huì)性保障住房管理公司De Alliance、非政府組織Rooftop Revolution和居民等多元主體的協(xié)作過程。

RESILIO項(xiàng)目在Riouwstraat社區(qū)中的實(shí)踐主要分為規(guī)劃階段（2018年起）和實(shí)施階段（2021年起）。在規(guī)劃階段，除了解決城市洪澇災(zāi)害外，阿姆斯特丹市政府還提出了提高城區(qū)內(nèi)低收入社區(qū)社會(huì)凝聚力的目標(biāo)。RESILIO的項(xiàng)目經(jīng)理認(rèn)為氣候變化正在影響人口和社區(qū)，尤其是較為脆弱的低收入社區(qū)，因此在制定氣候變化適應(yīng)策略時(shí)，政府會(huì)優(yōu)先減輕對這部分低收入人群的負(fù)面影響，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)凝聚力的提升。

與此同時(shí)，社會(huì)性保障住房管理公司De Alliance對于如何在商業(yè)項(xiàng)目中建設(shè)一個(gè)能解決氣候問題的屋頂也很有興趣。因此De Alliance和它旗下的以低收入移民群體聚集為主的Riouwstraat社區(qū)參與了這個(gè)項(xiàng)目。其中，De Alliance 需要承擔(dān)20%的建設(shè)資金（其余80%由UIA資助）和5年的維護(hù)義務(wù)。由于多元利益的存在，不同部門主體在參與之初各自為政，但以政府為主導(dǎo)的協(xié)作機(jī)制使多元主體意識到并接受彼此之間存在共同需求或愿景，從而為協(xié)作提供了基礎(chǔ)。

2021年起項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施階段，由于UIA要求3年內(nèi)完成項(xiàng)目，De Alliance僅選擇那些沒有涉及私人所有權(quán)的屋頂建筑。受新冠疫情的影響，同時(shí)也為了避免居民過多訴求導(dǎo)致項(xiàng)目完成時(shí)間延長，負(fù)責(zé)與居民溝通的非政府組織Rooftop Revolution僅通過向居民發(fā)信件告知項(xiàng)目進(jìn)展。因此，居民的參與度停留在較低的知情階段。最后，RESILIO藍(lán)綠屋頂項(xiàng)目在Riouwstraat社區(qū)建成一個(gè)具有收集雨水功能但不對外開放的藍(lán)綠屋頂（見圖5）。

2.4 相互依存視角下的荷蘭社區(qū)洪澇災(zāi)害管理：機(jī)制創(chuàng)新與現(xiàn)存挑戰(zhàn)

相互依存視角認(rèn)為，多元參與主體的共同愿景通過對話得以相互了解并進(jìn)行協(xié)作，會(huì)帶來比單獨(dú)行動(dòng)更好的規(guī)劃結(jié)果[5]5。從RESILIO藍(lán)綠屋頂項(xiàng)目的多元主體與Riouwstraat社區(qū)協(xié)作過程與結(jié)果，我們看到了這一視角在荷蘭社區(qū)洪澇災(zāi)害管理機(jī)制的創(chuàng)新應(yīng)用（見圖6）。

首先，荷蘭社區(qū)洪澇災(zāi)害管理是一個(gè)多元主體協(xié)作達(dá)成目標(biāo)的過程。在RESILIO藍(lán)綠屋頂項(xiàng)目設(shè)立時(shí)，阿姆斯特丹市政府在頂層設(shè)計(jì)時(shí)不僅提出建立一個(gè)具有城市洪澇災(zāi)害管理功能的屋頂，還考慮增強(qiáng)低收入社區(qū)的社會(huì)凝聚力以及探索如何更好地把城市洪澇災(zāi)害管理責(zé)任下放到市場與公眾。為了實(shí)現(xiàn)這一愿景，項(xiàng)目的選址主要集中在低收入人群社區(qū)。與此同時(shí)，社會(huì)性保障住房管理公司De Alliance公司也存在通過這個(gè)項(xiàng)目學(xué)習(xí)如何在商業(yè)項(xiàng)目中建設(shè)一個(gè)能解決氣候問題的屋頂?shù)脑妇?。參與者的相互依存的意識使得該項(xiàng)目由政府單方面主導(dǎo)變成了與非政府組織、房地產(chǎn)公司、大學(xué)和居民等多元主體協(xié)作的過程，政府、市場與居民等多元主體被納入項(xiàng)目規(guī)劃決策過程中，最后建立了以政府為主導(dǎo)、多方參與的溝通機(jī)制（見圖7）。

其次，該項(xiàng)目也論證了以相互依存的視角透視的政府主體與非政府主體協(xié)作應(yīng)對氣候問題，能產(chǎn)生比單獨(dú)行動(dòng)更好的規(guī)劃結(jié)果。通過加入非政府組織如Rooftop Revolution、房地產(chǎn)公司De Alliance、阿姆斯特丹應(yīng)用科學(xué)大學(xué)（AUAS）、居民等主體，阿姆斯特丹政府能從積極參與的社會(huì)資本中受益，如社會(huì)住房公司De Alliance提供建筑物，非政府組織Rooftop Revolution更好地了解當(dāng)?shù)厍闆r以與阿姆斯特丹的RESILIO項(xiàng)目中的當(dāng)?shù)鼐用駵贤?，從而更快地了解社區(qū)情況并因地制宜制定策略。另外，簽訂協(xié)議也明確了非政府組織的責(zé)任，如在Riouwstraat社區(qū)藍(lán)綠屋頂中，房地產(chǎn)公司De Alliance需要承擔(dān)一定年限的維護(hù)義務(wù)，才能獲得政府資金的資助。另一方面，非政府主體也從政府的技術(shù)和財(cái)政支持中受益。例如，管理RESILIO項(xiàng)目需要與各級政府機(jī)構(gòu)、社區(qū)組織和市場部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，以制定申請歐洲基金補(bǔ)貼的建議。這些看不見的“網(wǎng)絡(luò)”與“看得見”的協(xié)議協(xié)作主體形成了一個(gè)相互依存的網(wǎng)絡(luò)，最后形成了一個(gè)減少極端降雨、降低城市熱島效應(yīng)和增加生物多樣性并且有利于提升社會(huì)凝聚力的空間。

最后，RESILIO藍(lán)綠屋頂項(xiàng)目在Riouwstraat社區(qū)實(shí)踐中暴露了利用相互依存視角管理洪澇災(zāi)害的挑戰(zhàn)。當(dāng)荷蘭社區(qū)洪澇災(zāi)害管理不再只涉及解決洪澇問題，同時(shí)也考慮到社會(huì)影響如增加對低收入社區(qū)的凝聚力時(shí)，多元利益相關(guān)者往往存在沖突。在Riouwstraat社區(qū)實(shí)踐中，由于UIA要求3年完成項(xiàng)目，同時(shí)社會(huì)性保障住房管理公司De Alliance考慮到安全問題，最后項(xiàng)目只選用了那些沒有涉及私人所有權(quán)的屋頂建筑，并建立一個(gè)并不對社區(qū)居民開放的藍(lán)綠屋頂。在這個(gè)過程中政府與企業(yè)主導(dǎo)，居民參與度較低。這不符合政府在項(xiàng)目設(shè)立之初增加社會(huì)影響的愿景。究其原因，UIA的資助條件和新冠疫情是其中的外部不確定因素，但更重要的是政府需要降低對社區(qū)參與能力的期待。作者的兩次走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)居民忙于生計(jì)，對于社區(qū)的關(guān)心較少，缺乏應(yīng)對城市洪澇災(zāi)害的知識。對于一個(gè)低收入社區(qū)，當(dāng)社區(qū)居民面臨的一系列社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題關(guān)注度高于城市暴雨洪水問題時(shí)，政府如何通過相互依存的視角提高居民的公眾參與，這值得學(xué)界業(yè)界進(jìn)一步探索。

3 阿姆斯特丹“RESILIO”韌性屋頂項(xiàng)目對我國城市洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的啟示

3.1 社區(qū)層面的城市洪澇災(zāi)害治理的復(fù)雜性

阿姆斯特丹的RESILIO藍(lán)綠屋頂項(xiàng)目揭示了城市洪澇災(zāi)害治理的復(fù)雜性。這種復(fù)雜性不僅與降雨的不確定性帶來的城市洪澇災(zāi)害有關(guān)，還涉及規(guī)劃決策過程中多元利益相關(guān)者的訴求，例如居民對于公共綠地的訴求，政府希望通過治理提升社會(huì)凝聚力等[5]11?，F(xiàn)階段我國雖然已把海綿城市的建設(shè)納入社區(qū)建設(shè)中，但在項(xiàng)目實(shí)施落地時(shí)仍然以工程思維為主，缺乏對社區(qū)居民訴求的考慮，在社區(qū)尺度的建設(shè)中未能形成高效協(xié)作機(jī)制，對于減少內(nèi)澇災(zāi)害的幫助有限。因此政府在海綿城市的政策制定時(shí)應(yīng)該意識到社區(qū)層面的復(fù)雜性，轉(zhuǎn)變以工程為導(dǎo)向的規(guī)劃建設(shè)思維，建立與企業(yè)居民等主體相互依存的思維，政策上引導(dǎo)建立多元主體的協(xié)商以制定符合多方利益訴求的城市洪澇治理策略，并把社會(huì)影響如提高低收入社區(qū)的社會(huì)韌性等非工程指標(biāo)納入海綿城市項(xiàng)目的評估中去。

3.2 建立相互依存的思維，加強(qiáng)政府與企業(yè)的合作

目前我國的海綿城市主要參與主體為各級政府，社會(huì)資本與市場力量的介入較少，往往存在資金緊張、維護(hù)困難等問題。阿姆斯特丹的RESILIO項(xiàng)目為我們提供了一個(gè)新思路，即在相互依存的視角下地方政府和社會(huì)資本之間合作實(shí)現(xiàn)長期持續(xù)共享治理。我國現(xiàn)有的政企合作項(xiàng)目多存在于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在社會(huì)治理、洪澇災(zāi)害管理等領(lǐng)域?qū)嵺`較少。本文的案例為此提供了借鑒，可通過簽訂協(xié)議的方式，明確非政府組織的責(zé)任，限定企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)的分工及合作模式。同時(shí)，可以在政府的主導(dǎo)下建立協(xié)作組織網(wǎng)絡(luò)，以加強(qiáng)各方參與主體在協(xié)作過程中的溝通。在海綿城市的建設(shè)中需要這些“看得見”的協(xié)議與看不見的“網(wǎng)絡(luò)”共同發(fā)揮作用，以形成多元主體相互依存的協(xié)作模式。

3.3 因地制宜制定社區(qū)尺度的行動(dòng)方案，提高公眾的參與意識

本文的案例也揭示了相互依存視角的局限性，即公眾積極參與城市洪澇災(zāi)害管理仍然需要時(shí)間。案例中，社區(qū)低收入群體往往因忙于生計(jì)而對城市洪水災(zāi)害的關(guān)注較少，同時(shí)政府出于安全考慮與項(xiàng)目方為提高效率以郵件形式告知居民，并未使居民真正參與到?jīng)Q策過程中，因此政府對城市洪澇災(zāi)害管理責(zé)任落實(shí)至民眾的期望也并未實(shí)現(xiàn)。盡管國情不一樣，但這些教訓(xùn)對于我國社區(qū)尺度的海綿城市的實(shí)踐具有重要的啟發(fā)作用。在我國海綿城市建設(shè)中，社區(qū)居民往往并不認(rèn)為暴雨內(nèi)澇是一個(gè)很大的氣候風(fēng)險(xiǎn)[5]11，如何提高公眾參與是重要的命題。本文基于阿姆斯特丹的RESILIO藍(lán)綠屋頂項(xiàng)目認(rèn)為，在海綿城市的建設(shè)中，政府要摒棄一刀切的思維，因地制宜制定社區(qū)尺度的行動(dòng)方案。前期邀請居民并讓居民在項(xiàng)目設(shè)計(jì)的決策中有發(fā)言權(quán)（例如海綿設(shè)施中的植物選擇、時(shí)間安排等），了解社區(qū)中的問題與居民的訴求。在規(guī)劃過程中，根據(jù)目標(biāo)群體的興趣，例如利用居民對蜜蜂、鳥類或植物的喜愛推進(jìn)居民參與項(xiàng)目。后期通過簽訂維護(hù)協(xié)議，讓居民積極參與海綿城市項(xiàng)目的建設(shè)與維護(hù)。

4 結(jié)語

本文立足于規(guī)劃與復(fù)雜性中的相互依存視角，梳理了荷蘭洪澇風(fēng)險(xiǎn)管理政策與規(guī)劃建設(shè)演變過程，以阿姆斯特丹的RESILIO藍(lán)綠屋頂項(xiàng)目為例進(jìn)行實(shí)地調(diào)研與訪談，分析發(fā)現(xiàn)不同于國家政府主導(dǎo)且作為國家安全問題的海水和河流的洪澇災(zāi)害治理，荷蘭城市洪澇災(zāi)害治理因其與社區(qū)復(fù)雜情況的高度相關(guān)而往往由當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)，涉及多元利益相關(guān)者協(xié)作的復(fù)雜性過程。從阿姆斯特丹RESILIO藍(lán)綠屋頂項(xiàng)目的案例中，我們發(fā)現(xiàn)社區(qū)層面的城市洪澇災(zāi)害治理不僅僅涉及城市洪澇災(zāi)害的不確定性，也與社區(qū)的復(fù)雜社會(huì)問題有關(guān)。荷蘭地方政府往往具有相互依存的意識，通過設(shè)立資金激勵(lì)，與市場、社會(huì)、社區(qū)等多元主體協(xié)作制定地方策略以應(yīng)對這種復(fù)雜性，從而提升社會(huì)韌性以增強(qiáng)社區(qū)應(yīng)對城市洪澇災(zāi)害的能力，但也面臨著社區(qū)尤其是低收入社區(qū)參與能力與意愿薄弱的問題。

目前我國海綿城市計(jì)劃進(jìn)入社區(qū)尺度建設(shè)并倡導(dǎo)與社區(qū)更新結(jié)合。這意味著越來越多利益相關(guān)者如居民、社區(qū)組織、規(guī)劃師等加入建設(shè)的行列，因此亟需探索多元主體協(xié)作參與的制度設(shè)計(jì)。阿姆斯特丹的RESILIO藍(lán)綠屋頂項(xiàng)目為我國社區(qū)規(guī)劃提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，尤其是在政府部門間的協(xié)作、引導(dǎo)社會(huì)資本以及鼓勵(lì)公眾參與方面。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變以政府工程為導(dǎo)向的思維方式，深刻理解社區(qū)層面的城市洪澇治理與社會(huì)問題相互依存的復(fù)雜性，同時(shí)創(chuàng)新合作模式，加強(qiáng)政府與企業(yè)、居民之間的協(xié)作，因地制宜地制定社區(qū)尺度的行動(dòng)方案，提升公眾參與意識，增強(qiáng)社區(qū)韌性。