關鍵詞"災后重建;重建得更好;國際經(jīng)驗;啟示
文章編號 1673-8985(2024)06-0147-08 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A"DOI 10.11982/j.supr.20240619
0 引言
在城市化快速發(fā)展與全球氣候和環(huán)境問題加劇的背景下,自然災害頻發(fā)已成為當今世界面臨的重大挑戰(zhàn)之一,對人類社會和經(jīng)濟造成巨大的破壞和影響[1-2]。全球緊急災難數(shù)據(jù)庫(EM-DAT)顯示,1990—2019年間,全球共計發(fā)生較大自然災害8 000余次,影響人數(shù)高達60億人次[3],因此各國對自然災害和災害風險管理等問題的重視程度不斷增強[4]。在災害事件發(fā)生后,災后重建是恢復建成環(huán)境、重建經(jīng)濟基礎和完善社會系統(tǒng)的關鍵,已成為社會經(jīng)濟發(fā)展中的重要環(huán)節(jié)之一[5]107。
災后恢復重建是降低災區(qū)脆弱性、提升其抗災能力的關鍵路徑,也是國家和地區(qū)綜合實力的體現(xiàn)[5]106。重建過程具有復雜性,涉及重建主體、重建區(qū)位、重建措施,以及重建效果等多方面,亟需明確的技術框架與理論指導[6]131。“重建得更好”(Build Back Better,以下簡稱“BBB”)理念于2006年印度洋海嘯兩周年之際被正式提出,并在2015年聯(lián)合國第三屆世界減災大會上再次被強調(diào),會議提出要關注災后重建的風險管理和韌性提升,倡導災后重建中通過安置、恢復和重建的過程,使受災區(qū)恢復到超過原先常態(tài)的“新常態(tài)”,以實現(xiàn)“重建得更好”的目的[7]1-2。
中國作為自然災害種類眾多且頻發(fā)的國家,每年都會遭受自然災害破壞和影響[8]661。2008年汶川地震后,我國形成了以政府為主導、速度優(yōu)先的中國式災后重建模式[9]。隨著災后重建體系逐步完善,形成“屬地為主、分級負責”的災后重建模式[10]41。特別是自2018年應急管理部成立以來,我國災后重建能力顯著提升,在國際上處于領先地位,但在鄉(xiāng)村應急能力、社會力量參與和社會心理重建等方面仍有改進空間[11]4-6。從國際上來看,澳大利亞、新西蘭、日本等國對災后重建的研究起步較早,并在BBB理念的指導下已有顯著成效。積極借鑒BBB理念下的國際災后重建經(jīng)驗,融入我國災后重建體系,是貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略任務,也是提升我國防災減災能力的根本需要?;诖?,本文通過分析BBB理念下的國際災后恢復重建實踐,從建成環(huán)境重建、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)重建、社會系統(tǒng)重建3個方面總結得出災后重建模式并介紹其主要做法,為我國災后恢復重建提供經(jīng)驗和啟示。
1 BBB理念的提出與發(fā)展
2006年印度洋海嘯災后恢復兩周年之際,美國前總統(tǒng)克林頓作為聯(lián)合國秘書長海嘯災后重建特使發(fā)表了《從海嘯災后恢復中學習到的教訓:重建得更好的十個命題》的報告[12],正式提出BBB理念,倡導一種新的災后恢復方式,即不僅要恢復到災前狀況,更要抓住重建所帶來的機會,使社區(qū)走上更好、更安全的發(fā)展道路。近年來,BBB理念在國際減災領域備受推崇。2015年聯(lián)合國第三屆世界減災大會提出《2015—2030年仙臺減災框架》[13],強調(diào)將BBB理念納入災后重建,以恢復基礎設施、振興經(jīng)濟和文化環(huán)境,構建更具韌性的社會。BBB由此成為未來15年國際減災的重要方針[6]132。
各國通過研究不斷優(yōu)化BBB框架,將其應用于災后重建。最新的實施框架由奧克蘭大學的曼娜卡拉(Mannakkara)和威爾金森(Wilkinson)開發(fā),并在2009年澳大利亞森林大火后的重建中得到實踐[14],[15]275-276。實施框架將災后重建恢復分為3部分(見圖1),其中包括:減少災害風險、社區(qū)恢復和災后恢復實施監(jiān)督。減少災害風險是重建的基礎,主要包括建筑韌性提升、土地利用規(guī)劃和災害預警,軟硬結合降低災害風險;社區(qū)恢復從心理、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)恢復出發(fā),為重建提供動力;實施監(jiān)督方面包括體制建立、法規(guī)制定和災后恢復監(jiān)測評估,為重建提供制度保障。目前,BBB框架已經(jīng)成為災后恢復評估和確定災后恢復最佳做法的工具[16]95。
2 BBB理念下災后重建國際經(jīng)驗
在BBB理念指導下,許多國家在災后重建中采取了多樣化的措施。其中,日本作為最先開始實行BBB理念的國家之一,在2011年東日本大地震后制定了《復興基本方針》,提出建造海堤、堤壩和住宅搬遷等措施[17]2-4。各受災城市據(jù)此制定了重建計劃,如仙臺市通過強化河堤、實施災害分區(qū)、升級預警系統(tǒng),以及提供咨詢和就業(yè)支持,推進環(huán)境和社會經(jīng)濟重建[18]1-2。其他國家如新西蘭基督城進行全面的巖土調(diào)查,對不同災害風險分區(qū)提出建設技術要求。斯里蘭卡重新評估建筑結構強度,頒布新的建筑準則以提高建筑韌性。澳大利亞在森林大火后成立管理局,促進多方利益相關者的合作,確保災后重建工作的有效推進(見表1)。
綜合國際經(jīng)驗,發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有災后重建可分為建成環(huán)境重建、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)重建、社會系統(tǒng)重建3個部分。建成環(huán)境重建是經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)重建與社會系統(tǒng)重建的基礎,經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)重建為建成環(huán)境重建、社會系統(tǒng)重建提供動力,社會系統(tǒng)重建則保障建成環(huán)境和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的重建。將減少風險、社區(qū)恢復、實施監(jiān)督的BBB理念融入其中,具體表現(xiàn)為建筑環(huán)境重建(建筑韌性提升、災害風險分區(qū)、災害風險監(jiān)控預警、災后恢復監(jiān)測評估)、社會經(jīng)濟重建(災后產(chǎn)業(yè)恢復、災后經(jīng)濟恢復)、社會系統(tǒng)重建(災后心理恢復、社區(qū)參與重建、協(xié)調(diào)管理機制)。在災后恢復重建進程中,三者相互推動、互補互促、共同提升,共同構成完整的BBB災后恢復重建模式(見圖2)。
2.1 建成環(huán)境重建
建成環(huán)境是指由人為建造的、不同于自然環(huán)境的場所和建筑物,包括土地利用、配套技術設施等軟件設施與固定裝置、構筑物等實體硬件設施[20-21]。具體來看,建成環(huán)境軟件設施重建由災害風險分區(qū)、災害風險監(jiān)控預警和災后恢復監(jiān)測評估構成,硬件設施重建主要通過提升建筑韌性來實現(xiàn)。從軟件措施和硬件措施兩方面對災后建成環(huán)境韌性進行提升,為社會經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)及社會系統(tǒng)的重建提供基礎。
2.1.1 建筑韌性提升
在國際災后重建實踐中,房屋及防災設施的災后重建是關鍵工作之一,主要措施包括建筑強度提升和防御設施改進。在建筑強度提升方面,澳大利亞頒布《森林火災易發(fā)區(qū)房屋建設標準》[22]8,通過評估建筑類型、熱輻射性能和地形坡度等因素,確定房屋的山火攻擊等級,并據(jù)此提出包括建筑材料、消防設施、避難措施等各項建設標準[23]6-7,以提升災后重建房屋的建筑強度(見圖3)。
此外,在防御設施改進方面,日本作為海嘯頻發(fā)國家,已建立完善的結構性應對措施,包括海嘯防波堤、水閘以及防護林等[17]4。但2011年東日本大地震引發(fā)的海嘯超出防御設施承載力,導致設施失效并引發(fā)災難。為此,日本中央政府頒布《海嘯社區(qū)發(fā)展法》以提升設施結構韌性。其中仙臺市出臺《2011年地震災后重建計劃》[18]2,提升海堤、高架道路高度,并整合海堤、沿海森林、公園和高架道路,形成多重沿海防護模式(見圖4),以應對海嘯沖擊,減少損失。
通過提升建筑和防御設施結構韌性,在一定程度上降低了建筑設施的抗災脆弱性,減少受災風險,有利于提高其應對未來災害風險的韌性能力。
2.1.2 災害風險分區(qū)
災害風險分區(qū)指根據(jù)土地在未來可能面臨的災害影響對其進行分類和用地管制,并通過繪制災害風險分區(qū)圖指導后續(xù)重建工作[24]15-16,[25]。在坎特伯雷地震后,新西蘭基督城在重建前進行了巖土工程調(diào)查,并根據(jù)土壤條件和受地震活動影響的可能性繪制了基于災害風險分區(qū)的土地利用規(guī)劃圖(見圖5)。通過災害風險分區(qū),可以保證災后恢復重建中建筑環(huán)境的穩(wěn)定性、土地使用的有效性,同時通過調(diào)整不同建設環(huán)境下的工程標準,可以提高建筑結構韌性,以更好地應對災害沖擊。
2.1.3 災害風險監(jiān)控預警
災害監(jiān)控預警系統(tǒng)是防災減災的重要工具,及時有效的預警對于建成環(huán)境的安全至關重要。從現(xiàn)有實踐來看,歐美及日本等國已建立較為完備的災害監(jiān)控預警系統(tǒng)[27-28]。
在東日本大地震后,日本升級了海嘯預警系統(tǒng),開發(fā)了新的實時觀測系統(tǒng),增加近海探測傳感器數(shù)量,以提升預測精度[29]。同時,簡化預警級別與流程,避免疏散延誤或失效。
在地震預警方面,日本建立了地震災害評估信息系統(tǒng),主要包括震前預測、震后評估和應急支援3部分[30]。預測評估通過對地震高發(fā)區(qū)進行系統(tǒng)模擬,制定救災計劃。地震監(jiān)測網(wǎng)絡由高密度的地震監(jiān)測器構成,在震前發(fā)布預警,震后快速評估并傳遞受災信息。應急支援系統(tǒng)通過綜合整理道路損毀、物資儲備等災后信息,并將其進行可視化,輔助應急決策(見圖6)。
2.1.4 災后恢復監(jiān)測評估
監(jiān)測和評估是防災減災中的重要概念之一,缺乏災后恢復的監(jiān)測和評估,將無法確認重建措施的有效性。因此,災后恢復監(jiān)測評估有助于提高重建工作的效率[31-33]??蔡夭椎卣鹨院?,新西蘭受災地區(qū)議會制定了監(jiān)測與評估機制,以評審災后恢復進程[34]。例如凱庫拉在災后初期開發(fā)了監(jiān)測評估系統(tǒng),通過頻繁檢查跟進重建進展;衛(wèi)生委員會提供心理咨詢,監(jiān)測災民狀況。盡管該系統(tǒng)通過多途徑收集并分析了數(shù)據(jù),但仍缺乏全面的數(shù)據(jù)存儲與共享機制[35]。為解決數(shù)據(jù)共享問題,基督城私營組織和政府組織組建了“更強大的基督城基礎設施重建隊”聯(lián)盟,建立了集中式空間數(shù)據(jù)庫,涵蓋城市所有的基礎設施、規(guī)劃、地形及環(huán)境數(shù)據(jù)。這一數(shù)據(jù)庫為城市災后恢復提供了數(shù)據(jù)支撐,并推動了后續(xù)規(guī)劃和協(xié)調(diào)工作的進展[24]15。
2.2 經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)重建
經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)重建包括災后經(jīng)濟恢復重建與產(chǎn)業(yè)恢復重建,其要求不僅將經(jīng)濟及產(chǎn)業(yè)恢復到災前水平,更在于通過重建降低災后經(jīng)濟及產(chǎn)業(yè)的暴露度和脆弱性[36]196,[37]。災后經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)恢復是受災區(qū)恢復活力的關鍵,為建筑環(huán)境重建與社會系統(tǒng)重建提供動力。
通過對現(xiàn)有BBB理念下的國際經(jīng)驗進行分析,發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)重建主要涉及農(nóng)業(yè)重建、工業(yè)重建和旅游業(yè)重建,包括以工代賑、貸款服務等金融措施。日本仙臺市在重建中制定經(jīng)濟復蘇計劃,在農(nóng)業(yè)重建中,恢復耕地和農(nóng)業(yè)設施,加強農(nóng)民培訓,推動種植、加工、銷售一體化的第六產(chǎn)業(yè)發(fā)展。工業(yè)重建中,劃定港區(qū)特別重建區(qū),拓寬企業(yè)商機,推動資金流動。旅游業(yè)重建中,優(yōu)先恢復高效益設施,推行免費機場服務和簽證放寬政策,開展促銷活動。同時,建立商業(yè)街信息網(wǎng)絡、促進商業(yè)街與政府和NPO合作,增強應災能力并活化商業(yè)街[38]。仙臺市以災后恢復的新需求和開拓性項目為契機,從農(nóng)業(yè)、工業(yè)、旅游業(yè)出發(fā),擴大與當?shù)仄髽I(yè)的聯(lián)動,同時吸納新興企業(yè),促進災后經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的快速恢復,以提高城市的經(jīng)濟韌性。
2.3 社會系統(tǒng)重建
社會系統(tǒng)重建由災后心理恢復、社區(qū)參與重建、協(xié)調(diào)管理機制構成。災后心理恢復重建是促進社區(qū)凝聚力,增強社會支持網(wǎng)絡的關鍵;社區(qū)參與促進了重建工作的民主性;協(xié)調(diào)管理機制為災后重建提供多方支持使得效率提升。三方協(xié)同推進,促進社會系統(tǒng)災后重建,為建成環(huán)境重建及經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)重建提供保障(見圖7)。
2.3.1 災后心理恢復
研究表明,大多數(shù)遭遇災難的人都會產(chǎn)生一系列負面情緒,造成焦慮、抑郁,以及創(chuàng)傷后應激障礙等心理問題[39]。災后心理恢復旨在幫助受災者克服心理創(chuàng)傷和困境,恢復心理健康?,F(xiàn)有措施主要包括調(diào)查評估、環(huán)境營造和社會支持。調(diào)查評估方面,斐濟對受災村民進行抑郁和焦慮調(diào)查,以分析心理創(chuàng)傷并提供支持;環(huán)境營造方面,澳大利亞在森林大火后建造紀念館和臨時社區(qū),鼓勵受災者留在當?shù)刂亟ㄉ睿簧鐣С址矫?,基督城在坎特伯雷地震后開展“All Right”心理健康促進運動,向人們傳達心理康復信息[40-41]。通過調(diào)查評估、環(huán)境營造及社會支持,從個體到社會倡導積極的災后環(huán)境,幫助受災者心理恢復,以促進整個社區(qū)的恢復重建。
2.3.2 社區(qū)參與重建
社區(qū)參與源于公眾參與,但區(qū)別在于它更注重當?shù)胤蔷ⅰ⑵胀ň用竦膮⑴c,而非政府官員、社會精英或民意代表等精英階層[42]。作為災后經(jīng)濟損失的直接承擔者和重建后空間的使用者,當?shù)鼐用竦囊庠笇暮笾亟ㄟ^程至關重要,體現(xiàn)了災后社會系統(tǒng)重建的民主性。
維多利亞州森林大火后的重建恢復模式以社區(qū)為中心,通過舉行社區(qū)會議實現(xiàn)社區(qū)參與協(xié)商,明確每個受災社區(qū)的具體需求,從而提供量身定制的恢復解決方案;并建立由社區(qū)民選成員組成的恢復委員會,以促進不同社區(qū)之間的溝通與合作[43]6-12。
此外,坎特伯雷地震后,災后恢復管理局建立了名為“規(guī)劃和社區(qū)工作集”的在線地圖查看器(見圖8),向用戶提供土地分區(qū)、建筑物拆除狀態(tài)、交通以及各類公用設施恢復情況等信息,讓社區(qū)了解基督城恢復情況,并為居民、組織和企業(yè)制定恢復計劃提供支持,促進社區(qū)對災后恢復進程的參與[44]。
2.3.3 協(xié)調(diào)管理機制
災后環(huán)境具有獨特性,通常需在短時間內(nèi)開展大規(guī)模重建和發(fā)展,涉及當?shù)丶皣鴥?nèi)外眾多利益相關方的合作。因此,災后管理機構需統(tǒng)一協(xié)調(diào),促進利益相關者之間的協(xié)作,以確保重建工作的速度與質(zhì)量[46]。
澳大利亞維多利亞森林大火后,聯(lián)邦政府設立了維多利亞森林大火重建和恢復管理局,作為協(xié)調(diào)機構推動社區(qū)、企業(yè)、慈善機構、地方議會和國家政府部門的合作,確保受災人群及時獲得政府和非政府援助[15]276-277。重建和恢復管理局下設多個子部門,負責監(jiān)督災后重建的不同方面,包括臨時住所、經(jīng)濟恢復、社會和心理恢復以及利益相關方合作等[43]1-2。通過建立該協(xié)調(diào)管理機構,不僅增強了災后重建的多方協(xié)同性,也加快了恢復進程。
3 對我國災后恢復重建工作的啟示
自2008年汶川地震以來,我國的災后恢復重建模式從“國家動員、統(tǒng)一領導”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸醒虢y(tǒng)籌、地方主體”(見圖9)[10]40。汶川地震后,我國采用自上而下的“國家援建”模式,由中央統(tǒng)一領導,通過“對口援助機制”“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”等方式實現(xiàn)災區(qū)快速重建。2013年蘆山地震后,我國災后恢復模式逐步完善,由地方在國家統(tǒng)籌下承擔重建主體責任,災區(qū)群眾廣泛參與重建[47]29。總體而言,我國在災害應對中不斷完善災后重建模式,為全球災后恢復提供了中國經(jīng)驗。
同時,在不斷完善的過程中,我國的災后恢復重建體系仍面臨一些挑戰(zhàn),如鄉(xiāng)村應災能力建設、社會心理資本重建及社會組織參與救災等存在問題[10]42??偨Y國際災后恢復重建的BBB理念,有利于完善我國災后恢復體系,對我國災后重建工作具有重要啟示意義。
3.1 推進BBB融入規(guī)劃體系
綜合防災減災規(guī)劃作為各級國土空間規(guī)劃的重要專項規(guī)劃之一,其對于防災減災工作的指導意義不斷提升[48],將BBB理念納入我國綜合防災減災規(guī)劃是完善新時期空間規(guī)劃體系的應有之義?!丁笆奈濉眹揖C合防災減災規(guī)劃》指出,我國當前在防災減災救災方面仍存在綜合協(xié)調(diào)不足、抗災設防水平偏低、救災能力有待加強等短板[49]。因此,可通過在國土空間綜合防災減災規(guī)劃中融入BBB理念,實現(xiàn)建成環(huán)境、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、社會系統(tǒng)韌性提升的目標。
具體而言,在實施路徑上需提升預警、評估和監(jiān)測方法,實現(xiàn)技術創(chuàng)新。通過加強建筑與防災設施的抗災能力,以提升空間韌性。還應增強各類規(guī)劃間的聯(lián)動與銜接,完善工作體系。同時,通過優(yōu)化經(jīng)濟政策和心理援助機制提供政策支持。通過動態(tài)實施、多方協(xié)作和多尺度的行動準則,有效落實并傳導BBB理念下的災后恢復重建要求,最終形成基于BBB理念的國土空間綜合防災減災規(guī)劃框架(見圖10)。
3.2 強韌災后建筑與防御設施
提升建筑與防御設施結構韌性是促進建成環(huán)境重建的關鍵。日本、澳大利亞等國已通過提升建筑強度、修復防御基礎設施等方式來降低設施脆弱性。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,我國建筑的應災能力不斷增強,但當前國內(nèi)部分農(nóng)村地區(qū)住房與防災設施依舊薄弱,存在抗災減災能力不足的問題[11]7-8。例如蘆山地震后出現(xiàn)的住房安全需求與供給失調(diào)、基礎設施建設困難等問題[50-51]。因此,我國應通過管控房屋建設、評估建筑結構強度等方式加強農(nóng)村落后地區(qū)的建筑結構韌性。同時提升防御設施和基礎設施建設,根據(jù)不同建筑環(huán)境特點,制定特殊設防、重點設防及標準設防等多種設防標準,以降低承災體脆弱性,提高農(nóng)村地區(qū)抗災能力。
3.3 完善災后恢復監(jiān)測評估體系
災后恢復監(jiān)測評估是建成環(huán)境重建的重點之一,用以評判重建工作的實施成效,有利于保障災后重建的實施高效性,促進災區(qū)的可持續(xù)發(fā)展[8]662。新西蘭等國通過收集多方數(shù)據(jù),建立評估機制來監(jiān)測恢復進程。我國災后重建工作在規(guī)劃編制技術體系上已較為成熟,但在規(guī)劃實施評估方面仍缺乏完整的監(jiān)測評估體系,目前評估主要集中在實施結果和實施影響方面[52],而對于災后恢復實施過程的評估仍存有完善空間。未來亟須建立完整的全階段災后恢復監(jiān)測評估體系,優(yōu)化監(jiān)測指標、評估方法和技術工具。通過完善綜合指標體系評估重建進程;推進空間信息數(shù)據(jù)庫建設和大數(shù)據(jù)分析;促進多學科交叉提升評估科學性;運用遙感等技術實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測評估,從而提高重建監(jiān)測評估的準確性。
3.4 強化災后經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)恢復機制
災后經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)恢復是重建工作的動力來源。日本等國家通過經(jīng)濟恢復計劃、設施恢復和政策支持等措施實現(xiàn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)與旅游業(yè)的災后經(jīng)濟恢復。目前我國通過對口援助的方式實現(xiàn)了災后經(jīng)濟的快速恢復,但仍存在經(jīng)濟恢復與基礎設施恢復、居民生活水平間不平衡的問題[36]199,[53-54]。未來我國應持續(xù)完善商業(yè)經(jīng)濟恢復計劃、保險制度等災前恢復對策,以及租金減免、金融支持、免費就業(yè)培訓等災后經(jīng)濟恢復對策,以實現(xiàn)災區(qū)經(jīng)濟的快速恢復。最后,應繼續(xù)推進對口援助機制,建立符合我國實情的災后經(jīng)濟恢復體系,以此強化災后的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)重建。
3.5 健全災后心理恢復援助機制
災后心理恢復為社會系統(tǒng)重建提供支撐性作用。澳大利亞、新西蘭等國通過提供心理評估和針對性援助,開展社會活動并建立紀念館來推進受災居民的心理恢復。我國已將心理援助納入突發(fā)事件應急預案,并在《汶川地震災后恢復重建條例》中落實心理援助工作。同時,自新冠疫情以來,我國在災后心理恢復方面取得了較大進步,但仍存在制度法規(guī)操作性不足、援助機制不完善等問題[55-56]。未來亟需建立健全災后心理恢復服務體系,完善黨政、部門及社會多方合作的工作機制,形成分級分類心理援助體系,提高災后心理援助的及時性與可獲得性。同時增加心理健康知識普及與宣傳活動,增強居民對心理健康的認知,并依托微博、抖音等新興互聯(lián)網(wǎng)平臺科學引導提供心理支持,以此完善災后心理恢復援助機制。
3.6 加強災后社會組織參與重建
社會組織是災后社會系統(tǒng)重建的重要力量。斯里蘭卡等國家在災后重建中得到國際非政府組織廣泛援助,促進災后恢復的進程。在我國蘆山地震后,例如中國鄉(xiāng)村發(fā)展基金會等社會組織參與災后重建,這是我國災后重建中社會組織管理的一大創(chuàng)新[57],但目前社會組織參與空間仍不足,大量民間社會組織面臨參與限制、專業(yè)資源短缺、公信力不足等困境。未來應持續(xù)推進服務管理平臺建設,完善社會組織配置體系,實現(xiàn)災區(qū)與社會組織的“供需平衡”。同時加強社會組織與政府部門的合作,優(yōu)化參與準入機制,并提供專業(yè)培訓,增強社會組織參與重建的效率性,常態(tài)化、制度化地推進社會組織參與重建工作。
4 結語
全球氣候及環(huán)境問題的加劇,導致自然災害頻發(fā),對我國社會經(jīng)濟造成巨大影響。災后恢復重建為減少社區(qū)脆弱性,提升社區(qū)韌性提供了機會,BBB作為國際災后恢復重建理念,對災后恢復重建具有重要指導作用,因此構建BBB理念下的災后恢復重建模式對我國災后恢復重建具有重要支撐意義。
本文結合國外城市基于BBB的災后重建做法總結提出BBB理念下的災后恢復重建模式,包括建成環(huán)境重建、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)重建和社會系統(tǒng)重建3方面。建成環(huán)境重建包括建筑韌性提升、災害風險分區(qū)、災害風險監(jiān)控預警和災后恢復監(jiān)測評估,其是經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)重建與社會系統(tǒng)重建的基礎。經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)重建分為經(jīng)濟恢復與產(chǎn)業(yè)恢復,其為建成環(huán)境重建與社會系統(tǒng)重建提供動力。社會系統(tǒng)重建包括災后心理恢復、社區(qū)參與重建和協(xié)調(diào)管理機制,其是建成環(huán)境與經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)重建的保障。
通過借鑒國外城市的具體措施,未來我國可將BBB理念融入規(guī)劃體系,進一步完善空間規(guī)劃體系。應著重增強建筑和防御設施的韌性,提高構筑物抗災能力,從而降低災害脆弱性。同時,需要完善災后恢復的監(jiān)測評估,以保障重建工作的高效實施。還應提升災后經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)恢復能力,為重建工作提供持續(xù)動力。為推進災后心理恢復,應健全心理援助機制,并開展心理健康普及活動。此外,需優(yōu)化社會組織參與重建的管理體系,確保社會組織在災后重建中的有效參與。
災后恢復重建是一個復雜的過程,恢復重建是為了更好地應對下一次災害沖擊,BBB理念下的災后恢復重建模式是一個不斷優(yōu)化提升的體系,如何結合我國實情,構建更好地應對災害前、中、后不同時期的體系值得進一步研究。