何丹+趙思嘉

摘 要 《民辦教育促進(jìn)法》及相關(guān)配套文件的實(shí)施將給民辦教育行業(yè)帶來新的生機(jī)與活力，對(duì)突破民辦教育發(fā)展的瓶頸起到重要的推動(dòng)作用。在看到利好的同時(shí)，我們應(yīng)該進(jìn)一步厘清一些問題——具體制度保障該如何配套實(shí)施？該如何調(diào)動(dòng)社會(huì)辦學(xué)的積極性？筆者在認(rèn)真閱讀新修改的《民辦教育促進(jìn)法》及相關(guān)文獻(xiàn)后對(duì)此進(jìn)行了思考，并提出一些建議。

關(guān)鍵詞 民辦教育 法律困境 改善建議

作者簡(jiǎn)介：何丹，武漢工程大學(xué)教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：民商法、教育法；趙思嘉，武漢工程大學(xué)2015級(jí)馬克思主義法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D923 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.211

我國(guó)民辦教育起步較早，可追溯到我國(guó)剛恢復(fù)高考時(shí)期。1978年國(guó)家出臺(tái)《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》，民辦教育由此復(fù)蘇。之后1992年教育部出臺(tái)的《關(guān)于加快教育改革和發(fā)展的若干意見》特別鼓勵(lì)、支持社會(huì)力量興辦以職業(yè)技術(shù)教育、基礎(chǔ)教育、繼續(xù)教育、社會(huì)文化生活教育和助學(xué)性質(zhì)的高等教育為主的各類學(xué)校。在1997年，政府頒布了《社會(huì)力量辦學(xué)條例》鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)，促進(jìn)民辦教育事業(yè)的健康發(fā)展。進(jìn)入新世紀(jì)，為了進(jìn)一步加快民辦教育發(fā)展，2002年底國(guó)家頒布《民辦教育促進(jìn)法》，并于2004年頒布《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》。經(jīng)過多年的實(shí)施，《民辦教育促進(jìn)法》逐步暴露出嚴(yán)重滯后實(shí)踐發(fā)展的問題，之后于2013年、2016年對(duì)其進(jìn)行了兩次修改，特別是2016年11月對(duì)其進(jìn)行了較全面的修改。我們通過對(duì)最新修改《民辦教育促進(jìn)法》的認(rèn)真學(xué)習(xí)，對(duì)某些規(guī)定仍感到困惑，認(rèn)為還有一些需要完善的方面，提出自己的一些見解。

一、我國(guó)民辦教育發(fā)展概況

從學(xué)前民辦教育看，2016年民辦幼兒園數(shù)量、入園人數(shù)、在園人數(shù)呈現(xiàn)增加的趨勢(shì)，且不管從園數(shù)、人數(shù)上看，民辦幼兒園都是第一位。隨著全面放開二孩政策的放開和分類管理的實(shí)施，可以預(yù)見的是新生兒將增多，由此入園的適齡兒童也將增多。因此普惠性民辦幼兒園仍有不小的發(fā)展空間，應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮收費(fèi)較低的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)政府應(yīng)進(jìn)一步給予支持；面向高端需求、收費(fèi)較高的品牌幼兒園應(yīng)保持自己的特色，抓住機(jī)遇，贏得發(fā)展。

從義務(wù)民辦教育看，民辦小學(xué)、初中的數(shù)量和入學(xué)、在學(xué)人數(shù)都有所增加。隨著國(guó)家統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額，民辦中小學(xué)可以按照不低于基準(zhǔn)定額的標(biāo)準(zhǔn)獲得補(bǔ)助公用經(jīng)費(fèi)。在逐步提高民辦學(xué)校地位的同時(shí)，部分具有辦學(xué)特色、提供多樣化教育服務(wù)的優(yōu)質(zhì)學(xué)校，將受到學(xué)生家長(zhǎng)的推崇。

從高中民辦教育看，民辦教育市場(chǎng)占有量并不高，究其原因是民辦高中的認(rèn)可度不夠高。因此，未來民辦高中的出路應(yīng)該是發(fā)展特色化，建立知名品牌集團(tuán)，與國(guó)際接軌。

從民辦職業(yè)教育看，民辦職業(yè)學(xué)校凸顯頹勢(shì)，究其原因是生源短缺、社會(huì)認(rèn)可度不高、教學(xué)質(zhì)量低下。未來民辦職業(yè)學(xué)校應(yīng)提高自己的辦學(xué)質(zhì)量，培養(yǎng)專業(yè)化人才。

從民辦高等教育看，全國(guó)高等教育適齡人口減少，而高考錄取率卻穩(wěn)步上升，導(dǎo)致民辦高校同樣面臨生源危機(jī)。生源危機(jī)的根源在于教學(xué)質(zhì)量不高，因此，解決辦學(xué)經(jīng)費(fèi)短缺問題來提高教學(xué)質(zhì)量是問題的關(guān)鍵。

二、 困境：具體制度保障不夠完善

目前指導(dǎo)我國(guó)民辦教育發(fā)展法律政策文件主要有：2016年11月全國(guó)人大常委會(huì)通過修改了的《民辦教育促進(jìn)法》；《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見 （試行） 》（中辦發(fā)[2016]78號(hào)）；《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)[2016]81號(hào)）；《關(guān)于印發(fā)〈民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則〉的通知》（教發(fā)[2016]19號(hào)）；《關(guān)于〈營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則〉的通知》（教發(fā)[2016]20號(hào)） 。由此，這一部《修正案》和四個(gè)配套文件構(gòu)成了新時(shí)期我國(guó)民辦教育的基本政策體系， 成為了新時(shí)期教育制度改革的有力法律武器。特別是《民辦教育促進(jìn)法》的修改對(duì)推進(jìn)了教育供給側(cè)改革至關(guān)重要。

但是《民辦教育促進(jìn)法》在具體制度設(shè)計(jì)上仍存在一些困境。其規(guī)定較為寬泛，未來還有很多值得制度創(chuàng)新的地方，值得我們予以重視。

（一）非營(yíng)利性規(guī)定

新修改的《民辦教育促進(jìn)法》對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行營(yíng)利性和非營(yíng)利性分類管理，義務(wù)教育階段禁止設(shè)立營(yíng)利性學(xué)校，兩種性質(zhì)的民辦學(xué)校享受不同的財(cái)政、稅收和土地等配套政策優(yōu)惠。 同時(shí)規(guī)定：“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營(yíng)利性或者營(yíng)利性民辦學(xué)校，但是不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營(yíng)利性民辦學(xué)校。

到目前為止，國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)法律、法規(guī)里只有對(duì)營(yíng)利性學(xué)校的監(jiān)管辦法，即《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》。但同樣重要的是，對(duì)非營(yíng)利學(xué)校的監(jiān)督管理仍舊十分緊迫。 在實(shí)踐中，存在舉辦者通過控制學(xué)校，進(jìn)行關(guān)聯(lián)交易就可以獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)，如收取高額的管理費(fèi)、學(xué)校舉辦后勤公司營(yíng)利。我國(guó)的《公司法》允許在信息披露、利益相關(guān)者回避等前提下公司實(shí)行關(guān)聯(lián)交易，非營(yíng)利性學(xué)?？梢栽诜稍试S范圍內(nèi)獲取經(jīng)濟(jì)利益。此外，非營(yíng)利性民辦高校還可以通過協(xié)議控制獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)，即境外上市實(shí)體通過協(xié)議的方式控制境內(nèi)運(yùn)營(yíng)實(shí)體， 以后勤管理、土地校舍租用等各種途徑將辦學(xué)利潤(rùn)轉(zhuǎn)移到境外辦學(xué)者控制的實(shí)體，達(dá)到獲取利益的目的。因此，民辦學(xué)校是否會(huì)選擇成為營(yíng)利性學(xué)校也難以預(yù)料，營(yíng)利性與非營(yíng)利性在這樣的情況下沒有本質(zhì)的區(qū)別。如果一旦沒有學(xué)校愿意成為營(yíng)利性學(xué)校，那么分類管理形同虛設(shè)。 由于對(duì)“非營(yíng)利性”進(jìn)行限制的具體制度的缺失， 國(guó)家財(cái)政在向非營(yíng)利學(xué)校提供更多的財(cái)政補(bǔ)貼、基金獎(jiǎng)勵(lì)、稅收減免、土地減免等各種優(yōu)惠政策時(shí)，可能會(huì)因此造成國(guó)有資產(chǎn)流失。而且，在這種情況下，一方面非營(yíng)利性學(xué)校獲取了經(jīng)濟(jì)收益，另一方面又享受了非營(yíng)利性辦學(xué)的各種政策優(yōu)惠。 這對(duì)于其他領(lǐng)域而言是不公平的。endprint

（二）一貫學(xué)制學(xué)校變更問題

新法規(guī)定：義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校只能選擇成為非營(yíng)利性民辦學(xué)校， 民辦幼兒園、高中和高校則可以選擇成為非營(yíng)利性民辦學(xué)校或營(yíng)利性民辦學(xué)校。

現(xiàn)實(shí)中，很多已經(jīng)具備相當(dāng)規(guī)模，擁有強(qiáng)大辦學(xué)實(shí)力的民辦學(xué)校通常實(shí)行從幼兒園到高中的一貫學(xué)制。事實(shí)上，一貫學(xué)制也有諸多優(yōu)點(diǎn)，它能彌補(bǔ)分散辦學(xué)的不足，可以集中辦學(xué)優(yōu)勢(shì)，合理利用教育資源，減少重復(fù)投資。

但是，一貫制民辦學(xué)校在新法出臺(tái)后申請(qǐng)變更為營(yíng)利性的民辦學(xué)校就存在一定的困境，因?yàn)橐回炛茖W(xué)校涉及非義務(wù)教育階段和義務(wù)教育階段。對(duì)于這種一貫學(xué)制的民辦學(xué)校如何申請(qǐng)變更并沒有相關(guān)規(guī)定，這不利于快速推進(jìn)新法的落地實(shí)施，也不利于對(duì)這些學(xué)校的管理和監(jiān)督。

（三）法人登記問題

法律修改沒有涉及到民辦學(xué)校的法人登記問題。從《民辦教育促進(jìn)法》出臺(tái)至今，還沒有對(duì)民辦學(xué)校的法人屬性進(jìn)行過明確的統(tǒng)一規(guī)定。根據(jù)國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和民政部發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位登記管理辦法》，民辦學(xué)?？梢远ㄎ粸槊褶k非企業(yè)。在《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》中對(duì)于民辦學(xué)校分類進(jìn)行何種登記也有所涉及，規(guī)定了正式批準(zhǔn)設(shè)立的非營(yíng)利性民辦學(xué)校，符合《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等民辦非企業(yè)單位登記管理有關(guān)規(guī)定的到民政部門登記為民辦非企業(yè)單位。而《民法總則》規(guī)定法人分為營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人和特別法人。營(yíng)利法人包括有限責(zé)任公司、股份有限公司和其他企業(yè)法人等，非營(yíng)利法人包括事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等。照上位法高于下位法的法理，民辦學(xué)校只能在營(yíng)利法人中的企業(yè)法人和非營(yíng)利法人中的事業(yè)單位法人、社會(huì)團(tuán)體法人三類之中找到自己的定位。

三、建議

（一）重點(diǎn)監(jiān)管，定級(jí)評(píng)估

加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校辦學(xué)中存在的以關(guān)聯(lián)交易方式獲取經(jīng)濟(jì)利益的行為進(jìn)行合理規(guī)制。規(guī)范民辦學(xué)校的會(huì)計(jì)管理制度，特別是對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校的財(cái)務(wù)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管。出臺(tái)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，建立評(píng)級(jí)名單，對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校進(jìn)行合理定級(jí)，評(píng)估結(jié)果可以成為非營(yíng)利性民辦學(xué)校申請(qǐng)政策優(yōu)惠的輔助指標(biāo)和依據(jù)，對(duì)不達(dá)標(biāo)的學(xué)校應(yīng)及時(shí)督促、進(jìn)行整改。這個(gè)名單應(yīng)該使動(dòng)態(tài)的、公開的。

（二）分別申請(qǐng)，進(jìn)行剝離

對(duì)于實(shí)行一貫學(xué)制的民辦學(xué)校，應(yīng)該分別申請(qǐng)，進(jìn)行剝離：非義務(wù)教育階段可以申請(qǐng)營(yíng)利性法人，而義務(wù)教育階段申請(qǐng)非營(yíng)利性法人。既相互依存，又相互獨(dú)立，雖然看起來仍是一個(gè)學(xué)校，但實(shí)際上法律關(guān)系是相互獨(dú)立的。在具體實(shí)行中，應(yīng)按兩個(gè)法人來操作，如果存在校舍、場(chǎng)地上的交叉使用，應(yīng)明確物權(quán)人，對(duì)使用者進(jìn)行收費(fèi)。這樣既做到了分離，同時(shí)也享受到了一貫制辦學(xué)所帶來的資源共享的便利。

（三）分類法人登記

對(duì)民辦學(xué)校按照營(yíng)利性和非營(yíng)利性進(jìn)行分類法人登記。營(yíng)利性民辦學(xué)校按照企業(yè)法人向工商部門申請(qǐng)登記；非營(yíng)利性民辦學(xué)校按照民辦事業(yè)單位法人向民政部門申請(qǐng)登記。按法人屬性不同執(zhí)行不同的會(huì)計(jì)制度，企業(yè)法人執(zhí)行《企業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》。

四、結(jié)語

《民辦教育促進(jìn)法》的修改是民辦教育改革的新探索，地方政府應(yīng)在新制度的框架內(nèi)按實(shí)事求是、穩(wěn)妥推進(jìn)的方針盡快創(chuàng)新落實(shí)相關(guān)配套政策機(jī)制， 共同助力民辦教育的騰飛。只有這樣才能有效增加教育服務(wù)的供給，滿足不斷增長(zhǎng)的教育需求，培育大量高素質(zhì)人才，為國(guó)家的發(fā)展提供源源不斷的力量。

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