曾瑩　包文輝　李鳳

摘 要 目前我國(guó)環(huán)境制度、管理辦法仍較滯后，特別是環(huán)境監(jiān)測(cè)制度，不論是在立法還是執(zhí)法上層面都處于初級(jí)階段，這與我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)并不相符，所以我們應(yīng)盡快完善環(huán)境監(jiān)測(cè)的制度短板，建立以排污企業(yè)自我監(jiān)測(cè)為主，政府與公眾的監(jiān)測(cè)為輔的企業(yè)排污自我監(jiān)測(cè)中的三位一體制度，以期更好地實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)。

關(guān)鍵詞 三位一體 企業(yè)排污 自我監(jiān)測(cè) 法律制度

作者簡(jiǎn)介：曾瑩、包文輝、李鳳，西南石油大學(xué)學(xué)生。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.232

一、企業(yè)排污自我監(jiān)測(cè)法律制度概述

企業(yè)排污自我監(jiān)測(cè)法律制度是指企業(yè)在一定空間和時(shí)間范圍內(nèi)，間斷或不間斷地監(jiān)測(cè)企業(yè)排放的污染物含量和濃度，實(shí)行自我監(jiān)督的法律制度 。目前，環(huán)境污染愈發(fā)嚴(yán)重，建立企業(yè)排污自我監(jiān)測(cè)法律制度，形成自下到上的保護(hù)環(huán)境體系迫在眉睫。

迄今為止，雖然我國(guó)已經(jīng)形成了較為完整的環(huán)境保護(hù)法律體系，但其中關(guān)于企業(yè)排污自我監(jiān)測(cè)方面的法律規(guī)定卻少之又少。由此導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)無(wú)法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等問(wèn)題。

二、 既有企業(yè)排污自我監(jiān)測(cè)法律制度的缺陷

（一）政府

首先，對(duì)企業(yè)排污自我監(jiān)測(cè)的法律規(guī)定較為模糊，政府對(duì)于不同的環(huán)境自我監(jiān)測(cè)管理的有著不同的部門(mén)，但是，法律上的規(guī)定不明確，讓公眾很難根據(jù)法條知道管理的部門(mén)，也讓執(zhí)法部門(mén)在管理過(guò)程中容易形成踢皮球式執(zhí)法，在執(zhí)法過(guò)程中存在較大的隨意性。

其次，環(huán)保執(zhí)法人員專(zhuān)業(yè)化程度較低，綜合素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)技能沒(méi)有統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)，某些環(huán)保執(zhí)法人員任意執(zhí)法、暴力執(zhí)法、違法違規(guī)執(zhí)法。

最后，沒(méi)有完整統(tǒng)一的懲罰制度，我國(guó)對(duì)于企業(yè)排污自我監(jiān)測(cè)制度的懲罰沒(méi)有形成體系，懲罰力度不強(qiáng)。

（二）企業(yè)

自動(dòng)監(jiān)測(cè)針對(duì)的主體單一，在企業(yè)排污自我監(jiān)測(cè)制度中針對(duì)的企業(yè)大多都是重點(diǎn)排污企業(yè)，忽視了其他的普通的排污企業(yè)；自動(dòng)監(jiān)測(cè)內(nèi)容狹窄，如土壤和植物監(jiān)測(cè)的內(nèi)容僅包括三項(xiàng)。

其次，環(huán)保激勵(lì)機(jī)制對(duì)企業(yè)缺乏吸引力，企業(yè)難以主動(dòng)配合執(zhí)法，導(dǎo)致企業(yè)對(duì)排污的自我監(jiān)測(cè)缺乏動(dòng)力，積極性不高。

最后，懲罰形式單一，對(duì)企業(yè)排污自我監(jiān)測(cè)的懲罰制度更是寥寥無(wú)幾，懲罰力度不夠，很多企業(yè)寧愿被罰款還是要違法排污，趨利性明顯。

（三）公眾

公眾行使環(huán)保權(quán)利的渠道制度化的程度不高，方式單一。參與方式大多為舉報(bào)，但在實(shí)踐中，舉報(bào)的受理不盡人意，讓公眾想?yún)⑴c卻參與不了。立法上規(guī)定了公眾的權(quán)利卻沒(méi)有完整的法律體系來(lái)保障公眾行使自己的權(quán)利，使得公眾對(duì)行使權(quán)利常有的心態(tài)是不敢、不愿。

三、對(duì)策與建議：建立三位一體的監(jiān)測(cè)制度

企業(yè)排污自我監(jiān)測(cè)三位一體制度的完善要以企業(yè)為主，政府和公眾為輔。

（一）政府方面

1.中央政府應(yīng)該通過(guò)法律法規(guī)建立起總體的實(shí)施體系，地方政府因地制宜的制定當(dāng)?shù)仄髽I(yè)排污自我監(jiān)測(cè)的具體辦法，讓執(zhí)法部門(mén)有法可依。如：針對(duì)北京市愈演愈烈的霧霾困境，北京市將在全面落實(shí)《2013-2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》和《京津冀大氣污染防治強(qiáng)化措施》的基礎(chǔ)上，以中央環(huán)保督察為契機(jī)，聚焦大氣污染防治的各個(gè)領(lǐng)域，采取10個(gè)方面的重點(diǎn)舉措。

2.讓法律由抽象逐漸過(guò)渡到現(xiàn)實(shí)，使法條具體化，如：《環(huán)境保護(hù)法》第十七條第二款“有關(guān)行業(yè)、專(zhuān)業(yè)等各類(lèi)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)站（點(diǎn)）的設(shè)置應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)規(guī)定和監(jiān)測(cè)規(guī)范的要求”?？稍诜ㄒ?guī)中將“有關(guān)行業(yè)、專(zhuān)業(yè)”做出具體的規(guī)定，讓法律更通俗，更易懂。

3.建立統(tǒng)一的環(huán)保執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)技能考核體系。如：國(guó)務(wù)院可以制定總體的環(huán)保執(zhí)法人員考核標(biāo)準(zhǔn)，地方政府在此基礎(chǔ)上制定具體的實(shí)施細(xì)則。

4.建立更加完善的有關(guān)企業(yè)排污自我監(jiān)測(cè)的懲罰法律制度。如：建立完整的獎(jiǎng)懲體制，把得到的罰款作為獎(jiǎng)勵(lì)的基金，形成一個(gè)有關(guān)環(huán)境治理方面的選項(xiàng)基金。

目前，從我國(guó)立法上來(lái)看要完善企業(yè)排污自我監(jiān)測(cè)三位一體制度的當(dāng)務(wù)之急是要建立起懲罰機(jī)制。

首先，建立等級(jí)懲罰制度，對(duì)企業(yè)排污自我監(jiān)測(cè)的違法程度劃分等級(jí)，由高到低分別是紅、橙、黃、綠四個(gè)等級(jí)，等級(jí)越高懲罰越重，對(duì)達(dá)到相應(yīng)等級(jí)的企業(yè)進(jìn)行公布和警告，此等級(jí)制度也與企業(yè)的信用評(píng)價(jià)掛鉤。

其次，建立稅務(wù)專(zhuān)項(xiàng)基金和獎(jiǎng)懲專(zhuān)項(xiàng)基金制度。政府可以適當(dāng)?shù)臏p少企業(yè)稅收，擴(kuò)大稅基，根據(jù)企業(yè)的懲罰等級(jí)不同對(duì)征收的稅收不同，等級(jí)越高，稅收就越多。對(duì)企業(yè)的罰款也是如此。把企業(yè)稅收和罰款作為專(zhuān)項(xiàng)基金，只能用于企業(yè)的環(huán)境保護(hù)方面，如：用專(zhuān)項(xiàng)基金獎(jiǎng)勵(lì)在排污自我監(jiān)測(cè)做得好的企業(yè)。

最后，建立個(gè)人負(fù)責(zé)制，對(duì)違反企業(yè)排污自我監(jiān)測(cè)制度的企業(yè)法定代表人或直接負(fù)責(zé)人進(jìn)行處罰，這也跟等級(jí)懲罰制度掛鉤，當(dāng)法定代表人或直接負(fù)責(zé)人達(dá)到一定等級(jí)使就應(yīng)負(fù)相應(yīng)的責(zé)任，觸犯刑法的依法追究刑事責(zé)任。

（二） 企業(yè)方面

1. 對(duì)企業(yè)排污自我監(jiān)測(cè)制度的針對(duì)主體應(yīng)擴(kuò)大，目前的規(guī)定大多數(shù)是重點(diǎn)排污企業(yè)，對(duì)其他排污企業(yè)的監(jiān)測(cè)就出現(xiàn)了空缺，可環(huán)境污染只是重點(diǎn)排污企業(yè)造成的嗎？組裝產(chǎn)品、食物、紡織等輕污染工廠(chǎng)在生產(chǎn)過(guò)程中也會(huì)產(chǎn)生廢氣、廢水等對(duì)我們賴(lài)以生存的生態(tài)環(huán)境造成不可估計(jì)的傷害，可以說(shuō)，是一點(diǎn)點(diǎn)的傷害累積，造成如今的酸雨、霧霾、荒漠化等等未來(lái)不可估計(jì)的環(huán)境損害。 自我監(jiān)測(cè)的內(nèi)容也應(yīng)擴(kuò)展，將所有可能造成環(huán)境污染的污染源都納入監(jiān)測(cè)范圍。

2.從立法上來(lái)看，對(duì)企業(yè)的規(guī)定大多為義務(wù)，造成“違法成本低，守法成本高”的現(xiàn)象。針對(duì)此我們應(yīng)發(fā)揮企業(yè)主觀能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)自行監(jiān)督。我們建立的企業(yè)排污自我監(jiān)測(cè)的三位一體制度是要讓企業(yè)在企業(yè)排污自我監(jiān)測(cè)監(jiān)督系統(tǒng)中起主導(dǎo)作用，做到主動(dòng)守法。如：在企業(yè)內(nèi)部建立起專(zhuān)門(mén)的環(huán)保小組，在企業(yè)排污自我監(jiān)測(cè)制度方面成為溝通政府-企業(yè)-公眾的橋梁，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)自我排污監(jiān)測(cè)監(jiān)督，自己對(duì)自己負(fù)責(zé)。endprint

3. 建立健全企業(yè)信用體制，對(duì)企業(yè)實(shí)行等級(jí)制度的劃分，等級(jí)與企業(yè)的信用、信貸等掛鉤。建立模范企業(yè)，可以像給景區(qū)劃等級(jí)一樣為企業(yè)劃等級(jí)，由優(yōu)到劣依次分為4A、3A、2A、A的等級(jí)，對(duì)于A以下的企業(yè)實(shí)行懲罰等級(jí)制度，由重到輕依次分為紅、橙、黃、綠四個(gè)等級(jí)，根據(jù)其所處等級(jí)予以相應(yīng)處罰，情節(jié)嚴(yán)重甚至觸犯刑法的企業(yè)及其相關(guān)人員，則依法追究其相應(yīng)責(zé)任。

（三）公眾方面

在立法上讓公民的權(quán)利具體化，全面性，具有可執(zhí)行性，擴(kuò)大公民行使權(quán)利的渠道。如：建立環(huán)境舉報(bào)微信公眾號(hào)，公民可在公眾號(hào)上面直接舉報(bào)、投訴；建立公眾陪監(jiān)制度，可以參考人民陪審員制度，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)檢查制度建立公眾陪監(jiān)制度，從基層選取公眾，讓他們可以和政府環(huán)境檢查工作人員一起行使到企業(yè)去監(jiān)督的權(quán)力。

其次，擴(kuò)寬環(huán)保主體，立法上擴(kuò)寬環(huán)境保護(hù)的主體，讓每個(gè)公眾都可能行使權(quán)利，成為環(huán)境保護(hù)的主體。如：建立環(huán)境保護(hù)專(zhuān)線(xiàn)制度，個(gè)人可以匿名撥打環(huán)保局專(zhuān)線(xiàn)對(duì)其看到的違法排污行為進(jìn)行舉報(bào)，環(huán)保局在規(guī)定期間內(nèi)向該公民進(jìn)行答復(fù)，使得普通民眾也可以通過(guò)專(zhuān)線(xiàn)行使權(quán)利，保護(hù)環(huán)境。

最后，建立完備的保障公民行使權(quán)利的法律制度，可建立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)于積極舉報(bào)沒(méi)有完成企業(yè)排污自我監(jiān)測(cè)制度的企業(yè)，經(jīng)查屬實(shí)，給予公民一定的物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)。

（四）監(jiān)督層面

1.我們要建立對(duì)企業(yè)排污和自我監(jiān)測(cè)的“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)、公眾監(jiān)督”環(huán)境管理體系。

第一，國(guó)家監(jiān)察，國(guó)家環(huán)保局應(yīng)對(duì)全國(guó)的企業(yè)排污自我監(jiān)測(cè)行為進(jìn)行監(jiān)督管理，具體實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)察、專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)察、不定期監(jiān)察。

第二，地方監(jiān)管，地方環(huán)保局對(duì)本轄區(qū)的企業(yè)監(jiān)管，具體實(shí)施日常的監(jiān)管和事故監(jiān)管。

第三，單位負(fù)責(zé)，單位應(yīng)當(dāng)完善企業(yè)內(nèi)部排污自我監(jiān)測(cè)管理制度。第四，公眾監(jiān)督，公眾有權(quán)對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督、舉報(bào)。

2.進(jìn)一步完善暗訪(fǎng)制度。企業(yè)自身的趨利性會(huì)誘使企業(yè)在排污低成本誘惑時(shí)做出違法亂紀(jì)之事，如暗自將環(huán)保數(shù)據(jù)更改，使數(shù)據(jù)由不達(dá)標(biāo)改為達(dá)標(biāo)，而營(yíng)利的本質(zhì)使得自我監(jiān)督失位，此時(shí)外力的強(qiáng)制監(jiān)督變得尤為重要。企業(yè)監(jiān)督的失職，投機(jī)取巧的行徑，環(huán)境問(wèn)題的愈發(fā)嚴(yán)重，政府必須采取強(qiáng)有力的手段進(jìn)行調(diào)查整治，而其中最重要的手段之一——暗訪(fǎng)，就不得不提。如2017年甘肅省正在進(jìn)行中的“明查暗訪(fǎng)督查年”，成立此活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)小組并下設(shè)辦公室，明確主體責(zé)任，分階段落實(shí)監(jiān)督任務(wù)。

3.可以成立監(jiān)督員制度，在企業(yè)內(nèi)部建立起與監(jiān)事會(huì)等企業(yè)內(nèi)部組織平行的環(huán)保小組，政府可從企業(yè)內(nèi)部的環(huán)保小組選出政府監(jiān)督員，讓其成為企業(yè)和政府溝通的橋梁，可以讓雙方及時(shí)溝通、交換意見(jiàn)、彌補(bǔ)立法與執(zhí)法不同步的空缺。

環(huán)境污染愈發(fā)嚴(yán)重，人民的關(guān)注度越來(lái)越高，為了解決這樣的問(wèn)題，完善企業(yè)排污自我監(jiān)測(cè)制度是符合社會(huì)發(fā)展和法律發(fā)展規(guī)律的。以排污企業(yè)自我監(jiān)督為主，政府公權(quán)力與公眾第三方監(jiān)督的“三位一體”模式成為一個(gè)新的格局，我們的企業(yè)排污自我監(jiān)測(cè)的監(jiān)督制度才會(huì)越來(lái)越完善，才能與時(shí)俱進(jìn)。

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