包文輝　李鳳　曾瑩

摘 要 環(huán)境問題近年來引發(fā)了國內(nèi)國際的廣泛討論，在我國的環(huán)境污染問題也是亟待解決。發(fā)展和完善企業(yè)排污自我監(jiān)測(cè)制度可以為環(huán)境保護(hù)提供有力助力，完善企業(yè)排污自我監(jiān)測(cè)制度，就必須建立完善排污超標(biāo)預(yù)警機(jī)制。本文主要從企業(yè)排污超標(biāo)預(yù)警制度的現(xiàn)狀和困境入手，從法律制度方面提出建議，致力于建立排污超標(biāo)預(yù)警法律保障機(jī)制創(chuàng)新模式。

關(guān)鍵詞 企業(yè)排污 超標(biāo)預(yù)警 法律保障

作者簡介：包文輝、李鳳、曾瑩，西南石油大學(xué)學(xué)生。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.138

一、 排污超標(biāo)預(yù)警制度概述

排污超標(biāo)預(yù)警制度是指為能迅速高效有序地開展環(huán)境保護(hù)工作，及時(shí)制止重大環(huán)境污染的繼續(xù)發(fā)生，最大限度地降低對(duì)環(huán)境的污染，在企業(yè)排放污染物達(dá)到或者超過法定的排污標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)立即反饋至環(huán)境監(jiān)測(cè)局在線網(wǎng)絡(luò)，由智能系統(tǒng)和人工系統(tǒng)按標(biāo)準(zhǔn)綜合分析評(píng)定預(yù)警級(jí)別，最后由相應(yīng)的環(huán)保部門正式發(fā)布并采取預(yù)警應(yīng)對(duì)措施的環(huán)保制度。其技術(shù)核心是污染源在線監(jiān)控與預(yù)警系統(tǒng)。排污超標(biāo)預(yù)警制度對(duì)于推動(dòng)我國開展環(huán)境保護(hù)工作，預(yù)防突發(fā)環(huán)境污染事件，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)轉(zhuǎn)型，控制污染物總量，規(guī)制企業(yè)超標(biāo)排污具有重要意義。

二、我國排污超標(biāo)預(yù)警制度相關(guān)立法現(xiàn)狀及困境

（一）我國排污超標(biāo)預(yù)警制度相關(guān)立法現(xiàn)狀

我國排污超標(biāo)預(yù)警制度肇端于2000年3月20日公布并開始實(shí)施的《中華人民共和國水污染防治法實(shí)施細(xì)則》。國務(wù)院頒布的《污染源自動(dòng)監(jiān)控管理辦法》、《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理辦法》等全國范圍內(nèi)有關(guān)環(huán)境自動(dòng)監(jiān)測(cè)的行政法規(guī)的正在穩(wěn)步推進(jìn)。而地方法規(guī)中具有代表性的是2016年9月紹興市頒布的《紹興市污染源自動(dòng)監(jiān)控預(yù)警處理辦法（試行）》，該文件共28條，涉及了企業(yè)、政府等關(guān)于企業(yè)排污超標(biāo)及預(yù)警的權(quán)利和義務(wù)，是近年來比較完善的有關(guān)排污超標(biāo)預(yù)警制度方面的規(guī)定。

總體來說，我國排污超標(biāo)預(yù)警制度的立法網(wǎng)絡(luò)正在不斷建立完善，從無到有，由少到多，至今已取得如下三大進(jìn)步：一是全國范圍的企業(yè)排污自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)大面積建立。我國已有388個(gè)以上的城市實(shí)現(xiàn)了實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)企業(yè)排污，已建成超過324個(gè)省級(jí)、地市級(jí)監(jiān)控中心，2016年已實(shí)現(xiàn)了對(duì)85.5%以上的國控重點(diǎn)污染企業(yè)的自動(dòng)監(jiān)控。二是我國已將在線數(shù)據(jù)作為環(huán)境執(zhí)法的處罰依據(jù)。三是超標(biāo)排放實(shí)行按日連罰。

（二）我國排污超標(biāo)預(yù)警制度的困境

首先，排污超標(biāo)預(yù)警制度缺乏完善的法律保障機(jī)制。目前雖有《環(huán)境監(jiān)測(cè)辦法》等環(huán)保規(guī)章要求企業(yè)對(duì)自身排污狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，但條文分散籠統(tǒng)，對(duì)于違規(guī)處罰沒有明確規(guī)定，環(huán)保部門也未開展專門執(zhí)法檢查。而正式修訂后的《環(huán)保法》第47條要求“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境污染公共監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，組織制定預(yù)警方案”，此項(xiàng)規(guī)定雖為排污超標(biāo)預(yù)警制度提供了一定的法律依據(jù)，但該規(guī)定后卻并沒有再出臺(tái)相應(yīng)的具體執(zhí)行配套制度。

其次，排污超標(biāo)預(yù)警制度在區(qū)域、行業(yè)方面不平衡。2012年，環(huán)保部曾對(duì)全國31個(gè)區(qū)域開展了污染源自行監(jiān)測(cè)能力調(diào)查。該調(diào)查顯示在區(qū)域上，東、中、西部地區(qū)企業(yè)自行監(jiān)測(cè)開展率分別為72%、62%、64%；參與調(diào)查的15個(gè)主要行業(yè)中，紡織、化工行業(yè)開展自行監(jiān)測(cè)的比例較高，占80%以上?？梢姡盼鄢瑯?biāo)預(yù)警在我國區(qū)域行業(yè)等方面發(fā)展失衡。

此外，排污超標(biāo)預(yù)警監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)屢遭作假。2014年5月，國務(wù)院下發(fā)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況考核辦法（試行）》，對(duì)地方政府的空氣質(zhì)量改善目標(biāo)完成情況和大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核，一些人便開始了數(shù)據(jù)造假。2015年，全國共發(fā)現(xiàn)2658家污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施存在不正常運(yùn)行、弄虛作假等問題。

三、對(duì)于排污超標(biāo)預(yù)警制度的完善建議

（一）建立企業(yè)排污超標(biāo)預(yù)警分級(jí)模式

首先，按照企業(yè)排污超標(biāo)的時(shí)間、內(nèi)容、發(fā)展態(tài)勢(shì)等綜合情況進(jìn)行預(yù)警分析，將之劃分四級(jí)處理，即四級(jí)預(yù)警-可能超標(biāo)、三級(jí)預(yù)警-即將超標(biāo)、二級(jí)預(yù)警-已經(jīng)超標(biāo)、一級(jí)預(yù)警-嚴(yán)重超標(biāo)。其次，將預(yù)警級(jí)別數(shù)據(jù)化，輸入到企業(yè)自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，建立在線大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，由智能系統(tǒng)和人工系統(tǒng)綜合分析評(píng)定。最后，由相應(yīng)環(huán)境保護(hù)主管部門正式發(fā)布。排污超標(biāo)預(yù)警處理工作結(jié)束后，有關(guān)環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)立即組織工作人員評(píng)估事件造成的環(huán)境影響和損失，并及時(shí)將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公布。此外，環(huán)保局還應(yīng)當(dāng)建立觸級(jí)檔案，記錄各企業(yè)觸及預(yù)警級(jí)別的情況，做好數(shù)據(jù)分析。

預(yù)警分級(jí)模式需要法律給以保障，建立獨(dú)立和統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管體系，將排污超標(biāo)預(yù)警分級(jí)模式法定化。可以由國務(wù)院出臺(tái)專門的行政法規(guī)，建立全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的排污超標(biāo)預(yù)警分級(jí)制度；或者先選定區(qū)域，由地方立法機(jī)關(guān)制定相關(guān)地方性法規(guī)，地方區(qū)域試行預(yù)警分級(jí)制度，再行改進(jìn)和推廣。

（二）建立企業(yè)排污超標(biāo)預(yù)警分級(jí)應(yīng)對(duì)模式

首先，企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定制定預(yù)警分級(jí)應(yīng)對(duì)預(yù)案并報(bào)環(huán)境保護(hù)主管部門及有關(guān)部門備案。企業(yè)是排污超標(biāo)預(yù)警的重要主體，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任。要真正達(dá)到“預(yù)警”的目的，就要明確要求企業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性，把最先的環(huán)境應(yīng)對(duì)權(quán)交到企業(yè)手中，要求其做好排污超標(biāo)預(yù)警報(bào)告。其次，環(huán)保局應(yīng)審查企業(yè)制定的排污超標(biāo)預(yù)警分級(jí)應(yīng)對(duì)方案，并處理違反相關(guān)規(guī)定的企業(yè)，根據(jù)其上報(bào)的應(yīng)對(duì)方案的實(shí)行情況，按照級(jí)別處罰。此外，由國家出資建立環(huán)保專項(xiàng)科研基金，環(huán)保組織可以申請(qǐng)環(huán)保技術(shù)和方案資助，使排污超標(biāo)預(yù)警的分級(jí)應(yīng)對(duì)分析實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化、智能化和低成本化。

企業(yè)排污超標(biāo)預(yù)警分級(jí)應(yīng)對(duì)模式的建立完善也離不開相關(guān)法律法規(guī)的建立完善。如《紹興市污染源自動(dòng)監(jiān)控預(yù)警處理辦法（試行）》，其中關(guān)于預(yù)警指標(biāo)認(rèn)定、政府對(duì)企業(yè)的預(yù)警警示和查處等都是值得借鑒的。

（三）建立企業(yè)排污超標(biāo)預(yù)警監(jiān)督模式

由環(huán)保部、企業(yè)以及社會(huì)公眾舉行三方會(huì)談，建立專門的超標(biāo)排污預(yù)警監(jiān)督委員會(huì)，共同制定完整的企業(yè)排污超標(biāo)預(yù)警監(jiān)督方案、明確預(yù)警監(jiān)督內(nèi)容。按比例選舉委員會(huì)成員，設(shè)常任監(jiān)督理事會(huì)，管理日常事務(wù)，并負(fù)責(zé)監(jiān)督人員的相關(guān)培訓(xùn)，將人工監(jiān)督和自動(dòng)監(jiān)測(cè)相結(jié)合，定期舉行會(huì)議，討論監(jiān)督方案，提議環(huán)境法案。endprint

完善企業(yè)排污超標(biāo)預(yù)警信息公開模式，除政府官網(wǎng)可供查詢外，各企業(yè)的自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)是否開啟以及監(jiān)測(cè)內(nèi)容、監(jiān)測(cè)記錄和對(duì)應(yīng)的預(yù)警分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)等，也應(yīng)通過時(shí)事報(bào)紙向公眾進(jìn)行信息公開。此外，環(huán)保相關(guān)部門可以設(shè)計(jì)專門的APP以供公眾查詢，也可以與民間環(huán)保組織合作組成預(yù)警監(jiān)督志愿者隊(duì)伍。

企業(yè)排污超標(biāo)預(yù)警監(jiān)督模式在法律上可以體現(xiàn)為監(jiān)督權(quán)的充實(shí)，具體表現(xiàn)是環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)和環(huán)保監(jiān)督權(quán)，《環(huán)境保護(hù)法》第二章和第五章有部分規(guī)定，但并不完善。要保障企業(yè)排污超標(biāo)預(yù)警監(jiān)督模式的運(yùn)行還需要法律明確規(guī)定三方會(huì)談機(jī)制和完善信息公開模式，繼續(xù)環(huán)保擴(kuò)權(quán)，提高公眾參與。

（四）排污超標(biāo)預(yù)警違法處罰模式

趨利避害是企業(yè)本性，要有效控制企業(yè)排污就必須提高企業(yè)環(huán)境違法的成本，防止企業(yè)守法成本大于違法成本。對(duì)于排污超標(biāo)預(yù)警違法行為的處罰，可以構(gòu)建分級(jí)處罰模式，即：企業(yè)觸發(fā)“四級(jí)預(yù)警-可能超標(biāo)”時(shí)，相應(yīng)環(huán)保部門進(jìn)行提示通知，企業(yè)據(jù)此采取措施；觸發(fā)“三級(jí)預(yù)警-即將超標(biāo)”時(shí)，相應(yīng)環(huán)保部門進(jìn)行警告和現(xiàn)場(chǎng)檢查；觸發(fā)“二級(jí)預(yù)警-已經(jīng)超標(biāo)”時(shí)，相應(yīng)環(huán)保部門對(duì)其進(jìn)行限制生產(chǎn)和罰款，罰款數(shù)額按其違法所得和守法花費(fèi)的差額為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算；觸發(fā)“一級(jí)預(yù)警-嚴(yán)重超標(biāo)”時(shí)，相應(yīng)環(huán)保部門可以關(guān)閉其排污閥門或者啟動(dòng)按日連罰。同時(shí)，建立對(duì)應(yīng)的綜合處罰模式：一個(gè)年度內(nèi)，同一企業(yè)三次以上觸發(fā)三、四級(jí)排污預(yù)警的，對(duì)應(yīng)的環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)將其具體信息納入企業(yè)環(huán)境信用記錄并向社會(huì)公布；兩次以上觸發(fā)二級(jí)排污預(yù)警的，停產(chǎn)整治；兩次以上觸發(fā)一級(jí)排污預(yù)警的，停業(yè)關(guān)閉，并將之納入企業(yè)違法排污黑名單，失信企業(yè)將在政府采購、投資貸款等方面受到嚴(yán)格限制。此外，企業(yè)私自篡改環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)逃避法律、欺騙公眾的，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)、從重處罰，情節(jié)惡劣，后果嚴(yán)重的，依法進(jìn)行刑事追究。當(dāng)然，若企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，積極參與環(huán)境保護(hù)，為國家環(huán)保工作做出一定貢獻(xiàn)的，政府可以給予優(yōu)惠，如稅收減免、融資便利、環(huán)境信用表揚(yáng)等。

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