何久云

摘 要：行政事業(yè)單位作為我國(guó)公共管理和服務(wù)職能的主要承擔(dān)者，其內(nèi)部管理水平的高低直接影響單位的公共管理和服務(wù)效率，而內(nèi)部管理水平的主要影響因素則在于內(nèi)部控制的完善與否。因此探討完善我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問(wèn)題具有實(shí)際意義。本文以行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制為研究對(duì)象，在總結(jié)內(nèi)部控制對(duì)行政事業(yè)單位積極作用的基礎(chǔ)上，分析闡述當(dāng)前我國(guó)行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制工作中存在的問(wèn)題，并針對(duì)這些問(wèn)題提出相應(yīng)的優(yōu)化策略，以期給行政事業(yè)單位借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制；行政事業(yè)單位；優(yōu)化策略；問(wèn)題

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

從動(dòng)態(tài)的角度來(lái)看，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制可定義為單位為實(shí)現(xiàn)整體的戰(zhàn)略管理目標(biāo)，通過(guò)履行職能來(lái)執(zhí)行自我約束風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程；從靜態(tài)角度來(lái)看，內(nèi)部控制可定義為單位為管控和防范各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)而建立的以COSO五要素為基礎(chǔ)的內(nèi)部管理系統(tǒng)。

與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制具有特殊性：一是行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制的業(yè)務(wù)活動(dòng)主要側(cè)重于公共服務(wù)效率和效果的提高；二是單位的內(nèi)部控制主要關(guān)注財(cái)政資金的使用有效性和安全性；三是預(yù)算管理是其具體業(yè)務(wù)層面控制的起點(diǎn)；四是單位的權(quán)力行使受到法律約束的限定。

二、完善的內(nèi)部控制對(duì)行政事業(yè)單位的積極作用

與企業(yè)相比，完善的內(nèi)部控制對(duì)行政事業(yè)單位的積極作用也不盡相同，具有特殊性，具體體現(xiàn)在：一是完善的內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位履行職能和有序開(kāi)展各項(xiàng)服務(wù)工作的保障，同時(shí)也是規(guī)范單位管理層的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行為，防范廉政風(fēng)險(xiǎn)的重要手段；二是完善的內(nèi)部控制能夠提高單位資源的優(yōu)化配置，防止財(cái)政資金資源的浪費(fèi)，強(qiáng)化對(duì)內(nèi)部人員的管控，提高行政事業(yè)單位的市場(chǎng)運(yùn)行的質(zhì)量和效率。

三、當(dāng)前我國(guó)行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制工作中存在的問(wèn)題分析

雖然完善的內(nèi)部控制對(duì)行政事業(yè)單位在提高公共服務(wù)效率和效果、優(yōu)化資源配置和防范管理風(fēng)險(xiǎn)方面具有積極作用，但是在實(shí)踐中受各種因素的制約，我國(guó)的行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制工作中仍然存在較多問(wèn)題：

（1）單位管理層的內(nèi)部控制意識(shí)不足，內(nèi)部控制制度建設(shè)不完備。一直以來(lái)我國(guó)的行政事業(yè)單位處于一種無(wú)競(jìng)爭(zhēng)的、壟斷的狀態(tài)下，所以在內(nèi)部控制的建設(shè)和實(shí)施過(guò)程中，仍然存在著單位管理層缺乏必要的管控意識(shí)的現(xiàn)象，具體體現(xiàn)在：一方面是單位的管理層不能充分了解內(nèi)部控制對(duì)單位管理水平提升的積極意義，不能在實(shí)際管理過(guò)程中充分利用內(nèi)部控制的牽制思維；另一方面是由于重視度不足的影響，在進(jìn)行內(nèi)部制度制定時(shí)不夠全面規(guī)范，不能對(duì)權(quán)利起到應(yīng)有的規(guī)范和約束作用。

（2）風(fēng)險(xiǎn)防范控制體系缺失。行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)防范控制體系的缺失主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是多數(shù)行政事業(yè)單位的管理層從思想上認(rèn)為本單位是以社會(huì)公共服務(wù)和管理為主，與企業(yè)不同，不會(huì)存在經(jīng)營(yíng)管理方面的風(fēng)險(xiǎn)，整體呈現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較弱的問(wèn)題，不能對(duì)一些資源配置不科學(xué)和資金使用效率較低等風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)發(fā)現(xiàn)；二是沒(méi)有建立較為科學(xué)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管控體系，從而影響到單位不能及時(shí)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)、評(píng)估并制定相應(yīng)的對(duì)策，所以當(dāng)單位在面臨一些突然出現(xiàn)的管理風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題時(shí)，根本沒(méi)有較為系統(tǒng)的應(yīng)對(duì)措施。

（3）單位的預(yù)算控制力較弱，經(jīng)費(fèi)支出管控不嚴(yán)。預(yù)算管控作為行政事業(yè)單位具體業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的起點(diǎn)，其內(nèi)部控制完善與否將會(huì)對(duì)行政事業(yè)單位產(chǎn)生較大的影響，但是在實(shí)踐中多數(shù)單位的預(yù)算控制力較弱，經(jīng)費(fèi)收支的管控并不嚴(yán)格，之所以會(huì)出現(xiàn)這些問(wèn)題，究其原則主要在于：一是在預(yù)算編制的過(guò)程中，基本上以增量預(yù)算為主，從而造成在預(yù)算編制時(shí)內(nèi)容不夠詳細(xì)全面，加之由于預(yù)算涉及的較多問(wèn)題缺乏有效的監(jiān)督體系，所以從整體上來(lái)看其預(yù)算在實(shí)際執(zhí)行中的控制力相對(duì)較弱；二是受預(yù)算控制力較弱的影響，單位在經(jīng)費(fèi)支出方面難以有效執(zhí)行相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，存在變通的現(xiàn)象，從而加劇了一些單位在經(jīng)費(fèi)支出方面的隨意性和不合理性的風(fēng)險(xiǎn)。

（4）對(duì)于固定資產(chǎn)存在輕管理的現(xiàn)象。固定資產(chǎn)作為行政事業(yè)單位的管理重點(diǎn)之一，理應(yīng)受到較為嚴(yán)格的管控，但是在實(shí)踐中多數(shù)存在“重購(gòu)買(mǎi)輕管理”的現(xiàn)狀，主要表現(xiàn)在：首先受固定資產(chǎn)的界定金額取消的影響，對(duì)于所購(gòu)買(mǎi)的產(chǎn)品是屬于低值易耗品還是固定資產(chǎn)則主要取決于財(cái)務(wù)人員的判斷，在這種情況下，以一臺(tái)電腦為例，若被列入低值易耗品，則沒(méi)有固定資產(chǎn)明細(xì)賬可查，從而給一部分人的舞弊行為帶來(lái)了機(jī)會(huì)；其次是單位的固定資產(chǎn)登記之后較少按使用壽命或其他原因進(jìn)行核銷(xiāo)，從而導(dǎo)致在冊(cè)的固定資產(chǎn)與在用的固定資產(chǎn)很難盤(pán)點(diǎn)一致，給資產(chǎn)管控帶來(lái)了困難。

四、優(yōu)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的策略

（1）單位管理層應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)，完善內(nèi)部控制制度建設(shè)。行政事業(yè)單位管理層應(yīng)當(dāng)在實(shí)際工作中強(qiáng)化對(duì)內(nèi)部控制的思想認(rèn)識(shí)，不斷創(chuàng)新工作理念，充分樹(shù)立內(nèi)部控制制度實(shí)施的 “第一責(zé)任人”思想，在管理過(guò)程中積極落實(shí)內(nèi)部控制的牽制思維，同時(shí)要對(duì)單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)重新進(jìn)行審視和梳理，并對(duì)已有的內(nèi)部控制制度進(jìn)行完善，以實(shí)現(xiàn)對(duì)關(guān)鍵控制點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的全面覆蓋。

（2）在提高風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)的同時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控體系建設(shè)。近年來(lái)越來(lái)越多的腐敗舞弊事件和地方債違約事件給行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)管控敲響了警鐘，單位管理層必須摒棄以往的行政事業(yè)單位沒(méi)有經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)的錯(cuò)誤思想，設(shè)置對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較為敏感的預(yù)警指標(biāo)體系，并嚴(yán)格按照“風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析與應(yīng)對(duì)”設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，同時(shí)要推進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，對(duì)于一些重大決策失誤實(shí)施問(wèn)責(zé)獎(jiǎng)懲制度，從而有效提升財(cái)政資金的使用效率，并防范各種經(jīng)濟(jì)犯罪行為。

（3）要優(yōu)化預(yù)算管控制度。行政事業(yè)單位要優(yōu)化預(yù)算管控制度，必須從預(yù)算的編制、執(zhí)行和考核三個(gè)步驟進(jìn)行：首先在預(yù)算編制的過(guò)程中要著力推行零基預(yù)算與增量預(yù)算的結(jié)合度，并且應(yīng)當(dāng)保證本單位所有部門(mén)參與預(yù)算編制，避免財(cái)務(wù)獨(dú)自進(jìn)行，以確定較為合理的預(yù)算資金金額，盡量避免經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)大額缺口或者結(jié)余；其次在要強(qiáng)化預(yù)算的執(zhí)行工作，即將預(yù)算批復(fù)數(shù)在本單位內(nèi)部進(jìn)行細(xì)化分解，并嚴(yán)加管控，不得隨意進(jìn)行執(zhí)行數(shù)的調(diào)整；最后是要進(jìn)行預(yù)算支出的績(jī)效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲，即根據(jù)單位各部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核和實(shí)施獎(jiǎng)懲，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理、控制成本和激勵(lì)人員的目標(biāo)。

（4）規(guī)范單位固定資產(chǎn)的會(huì)計(jì)核算，建立完備的固定資產(chǎn)管控體系。目前我國(guó)行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)核算制度存在一定的缺陷，單位難以進(jìn)行較為有效的改進(jìn)，如固定資產(chǎn)入賬金額的界定問(wèn)題，因此行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德素質(zhì)，以確保其在進(jìn)行固定資產(chǎn)核算時(shí)能夠嚴(yán)格遵守其職業(yè)判斷，將固定資產(chǎn)的會(huì)計(jì)核算進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)建立固定資產(chǎn)的明細(xì)賬，以充分掌握其使用狀況和去向，避免資產(chǎn)被私自違規(guī)處置，同時(shí)確保單位的賬實(shí)賬證相符。

五、結(jié)束語(yǔ)

內(nèi)部控制對(duì)行政事業(yè)單位管理水平的提升具有積極作用，因此在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的實(shí)際情況，重新審視和梳理單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和關(guān)鍵控制點(diǎn)，并對(duì)已有的內(nèi)部控制制度及時(shí)進(jìn)行優(yōu)化，進(jìn)而提升單位公共管理和服務(wù)職能的效率和效果。

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（責(zé)任編輯：郭中清）