【摘要】富民才能強(qiáng)邊，加強(qiáng)跨境地區(qū)社會保障制度建設(shè)，惠及邊境地區(qū)國外邊民，提升邊民的親近感、認(rèn)同感，其意義深遠(yuǎn)。跨境民族地區(qū)社會發(fā)展的非均衡性和民族文化的多樣性決定了社會保障制度建設(shè)必然具有區(qū)域性和多樣性的特點(diǎn)。在全國統(tǒng)一的社會保障制度框架模式下，必須探索適合跨境民族地區(qū)社會保障制度建設(shè)的特色道路。

【關(guān)鍵詞】跨境民族 社會保障 改革創(chuàng)新

【基金項目】2014國家民委科研項目，跨境民族地區(qū)社會保障制度建設(shè)與少數(shù)民族國家認(rèn)同研究，項目編號：14YNZ009。

【中圖分類號】G64 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】2095-3089（2017）34-0249-02

一、當(dāng)前跨境民族地區(qū)的社會保障制度建設(shè)

跨境民族地區(qū)社會保障制度基本內(nèi)容主要包括社會保險制度、社會救濟(jì)制度、社會福利制度和社會優(yōu)撫安置制度等四個方面，它們之間既相對獨(dú)立、又相互補(bǔ)充，形成了一個完整并具有獨(dú)特運(yùn)行規(guī)律的社會保障體系。

（一）社會保險制度

跨境民族地區(qū)社會保險制度是少數(shù)民族地區(qū)社會保障制度最基本、最核心的內(nèi)容，是國家為了確保勞動者生存和勞動力再生產(chǎn)，對因喪失勞動能力或者勞動機(jī)會而不能勞動或暫時中止勞動的勞動者，給予物質(zhì)幫助，維持其基本生活需要的一種制度。主要包括養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、生育保險和工傷保險等制度內(nèi)容。

（二）社會救濟(jì)制度

社會救濟(jì)是專門針對那些因自身、自然和社會原因而不能維持最低生活標(biāo)準(zhǔn)的貧困者提供幫助，以保障他們基本生活，是社會保證的最低層次。我國跨境民族地區(qū)的主要情況是生態(tài)環(huán)境惡劣、經(jīng)濟(jì)底子薄弱、貧困人口數(shù)多，所以對其社會救助就主要包括救災(zāi)、救濟(jì)、五保和扶貧等方面。

（三）社會福利制度

跨境民族地區(qū)社會福利制度是國家和社會為了滿足跨境民族地區(qū)中生活困難的老人、孤兒和殘疾人等特殊困難群體的生活需要，通過福利服務(wù)、福利企業(yè)、福利津貼等方式，為其提供基本生活保障并使其生活狀況不斷得到改善的一種社會保障制度。

（四）優(yōu)撫安置制度

跨境民族地區(qū)優(yōu)撫安置制度是國家對少數(shù)民族地區(qū)社會成員中具有光榮身份的軍人、傷殘警察、民兵及其家屬給予優(yōu)先、撫恤和安置的一種社會保障制度。它是由優(yōu)待制度、撫恤制度和安置制度三部分內(nèi)容構(gòu)成。

二、跨境民族地區(qū)社會保障制度的問題與局限

新中國建立以來，尤其是改革開放后，我國跨境民族地區(qū)的社會保障與其它各項事業(yè)一道取得了長足的進(jìn)步，但目前仍有一些問題相當(dāng)突出，主要表現(xiàn)為：

第一，社會保障資金嚴(yán)重不足。盡管在中央財政的大力支持下，一些民族地區(qū)財政的社會保障支出比重已躍升到了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的數(shù)值區(qū)間，但相對社會需求而言，入不敷出，資金短缺嚴(yán)重，依然是一個非常突出的問題。

第二，社會保障體系結(jié)構(gòu)性傾向突出?？缇趁褡宓貐^(qū)的社會保障所涉及內(nèi)容較為單一，主要側(cè)重于社會救助和社會優(yōu)撫，其它社會保障形式由于各種因素的限制而發(fā)展極為緩慢。這種層次相對低的社會保障體系導(dǎo)致其功能也十分有限。

第三，法制不健全。從上世紀(jì)90年代中期以后，國務(wù)院相繼出臺了系列社會保障法規(guī)，但目前還沒有針對跨境民族社會保障方面的法規(guī)。由于法律法規(guī)的不健全，嚴(yán)重制約了我國社會保障制度改革的步伐，跨境民族地區(qū)社會保障的建立和發(fā)展更是處于無具體法律法規(guī)的狀態(tài)。

第四，管理機(jī)制不順。我國農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀是城鄉(xiāng)分割、條塊分割、多頭管理、各自為政。條塊之間既無統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，也無統(tǒng)一的管理辦法。形成了“多龍治水”的管理格局。由于這些部門所處地位和利益關(guān)系不同，在社會保障的管理和決策上經(jīng)常發(fā)生矛盾。

第五，新舊銜接不暢?？缇趁褡宓貐^(qū)社會保障制度經(jīng)歷著從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，隨著社會的轉(zhuǎn)型，原有的社會保障機(jī)制逐漸喪失，新的社會保障機(jī)制一時難以健全，致使個體不得不直接面對各種前所未有的高風(fēng)險態(tài)勢。如何根據(jù)跨境民族地區(qū)的實(shí)際，建設(shè)一個標(biāo)準(zhǔn)合理、運(yùn)行健全、管理有效、滿足人民需要、維護(hù)社會公平、保證國家穩(wěn)定的社會保障制度是亟需面對的問題。

三、跨境民族地區(qū)社會保障的改革和創(chuàng)新方向

根據(jù)以上分析和研究，對于加快推進(jìn)跨境民族地區(qū)社會保障發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)跨境民族地區(qū)和諧、穩(wěn)定和繁榮，我們提出以下對策和政策建議，以資參考。

（一）加強(qiáng)跨境民族社會保障理論研究和實(shí)務(wù)探索

跨境民族社會保障發(fā)展要加強(qiáng)理論研究和實(shí)務(wù)探索，一方面要總結(jié)跨境民族地區(qū)社會保障的實(shí)踐經(jīng)驗，另一方面要引進(jìn)、借鑒、學(xué)習(xí)、消化國外成熟的社會保障經(jīng)驗?？缇趁褡迳鐣Ｕ侠碚撗芯亢蛯?shí)務(wù)探索，既包括對引進(jìn)的社會保障的審視和分析，又包括對民族地區(qū)本土經(jīng)驗的研究，前者屬于社會保障本土化研究，后者則屬于本土社會保障研究積極借鑒國內(nèi)外的做法和經(jīng)驗，在現(xiàn)實(shí)國情、歷史經(jīng)驗和外來經(jīng)驗的結(jié)合點(diǎn)上有所創(chuàng)新，建構(gòu)具有民族特色的社會保障理論和實(shí)務(wù)體系，將對中國社會保障的發(fā)展具有重要意義。

（二）政府主導(dǎo)多方參與

中國社會正處于轉(zhuǎn)型期，當(dāng)前跨境民族社會保障面臨的現(xiàn)實(shí)是在原有制度仍在起作用或起一定程度作用情況下發(fā)展專業(yè)社會保障，這也是制度創(chuàng)新的過程。隨著經(jīng)濟(jì)體制和行政體制的改革，政府逐漸把社會福利和社會服務(wù)等工作轉(zhuǎn)移到社會中去，同時社會開始發(fā)育，一些群眾團(tuán)體也先后轉(zhuǎn)變職能。一些純民間服務(wù)機(jī)構(gòu)也開始建立或從國外進(jìn)入，在提供服務(wù)方面發(fā)揮著令人矚目的作用。但在較近的一段時間內(nèi)，政府在社會保障和提供社會服務(wù)方面仍將起著主導(dǎo)作用。政府有責(zé)任去解決那些政策性和區(qū)域性問題，并通過社會政策和行政力量幫助人們解決困難。另一方面，政府應(yīng)大力提倡、積極支持民間社會服務(wù)團(tuán)體，通過政策鼓勵它們更好地為群眾提供服務(wù)，尤其是具體的服務(wù)，以承擔(dān)起那些政府依靠政策難以顧及的任務(wù)。

（三）差異化制度設(shè)計

由于跨境民族地區(qū)具有特殊的民族文化特征，其社會保障制度的建設(shè)不能簡單照搬國內(nèi)其他城市的經(jīng)驗，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合民族地區(qū)的實(shí)際，因地制宜地采取相應(yīng)對策，將社會保障理論的一般性與民族地區(qū)的實(shí)踐特殊性結(jié)合起來，進(jìn)行社會保障的差異化制度設(shè)計。兼顧社會保障的全國統(tǒng)一性和民族地區(qū)特殊性，使之更好地適應(yīng)民族地區(qū)的實(shí)際，幫助解決民族地區(qū)的現(xiàn)實(shí)困難，達(dá)到公共事務(wù)管理“善治”、“有效”的目的，從而在施政中不斷糾正級差與不均等帶來的諸多弊病，促進(jìn)民族地區(qū)迎頭趕上。

（四）發(fā)展跨境民族地區(qū)社會保障的具體路徑

第一，加快跨境民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，構(gòu)建多層次的社會保障體系。將社會保險架構(gòu)，同社會福利、社會救助和社會優(yōu)撫一道，構(gòu)成完整的社會保障體系。

第二，拓寬跨境民族地區(qū)社?；鸬耐顿Y渠道，實(shí)現(xiàn)社?；鹪鲋当Ｖ?。進(jìn)一步增強(qiáng)政府對社會保障財政投入，提高社會保障在政府議事日程中的地位，改進(jìn)地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付方法，縮小區(qū)域差別，促進(jìn)居民社會保障基金的自由流動。

第三，統(tǒng)一規(guī)劃，加強(qiáng)監(jiān)管，重視基層建設(shè)。民族地區(qū)相對比較落后的服務(wù)和管理水平，要求其不但要加強(qiáng)保障體系的建設(shè)，同時要重視建立良好的社會保障資金管理和運(yùn)作機(jī)制，提高社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和管理能力。

第四，建立符合跨境民族地區(qū)農(nóng)村、牧區(qū)的社會保障體系。在農(nóng)村、牧區(qū)提高社會保障基金的統(tǒng)籌層次，完善多樣化的社會保障措施，爭取早日實(shí)現(xiàn)農(nóng)村、牧區(qū)地區(qū)初步系統(tǒng)化的社會保障體系。

總而言之，社會保障事業(yè)作為既關(guān)系全社會的宏大工程，也是最細(xì)膩具體、維系與貼近每一個社會成員的民心工程，跨境民族地區(qū)社會保障作為中國社會保障事業(yè)不可或缺的重要組成部分。多民族統(tǒng)一國家民族地區(qū)在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)總體保持長治久安和社會基本面的平穩(wěn)，是與民族地區(qū)社會保障工作的巨大貢獻(xiàn)分不開的。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳宇.當(dāng)代中國跨境民族與陸地邊界安全問題研究[J].民族問題研究，2017（1）.

[2]張楠.跨境民族地區(qū)健康保障制度探索[J].東南亞研究，2015（3）.

作者簡介：

張奕（1975.5-），女，漢族，重慶市人，碩士研究生，講師，研究方向為民族問題。endprint