趙蜀衡

摘要：事業(yè)單位是我國(guó)重要的職能部門，一方面承擔(dān)部分行政職能，另一方面進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，提供經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)及公益性服務(wù)等。內(nèi)控建設(shè)是強(qiáng)化對(duì)事業(yè)單位全面監(jiān)督，使其持續(xù)、健康發(fā)展的重要保證。與企業(yè)相比，事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)具有業(yè)務(wù)廣泛、體系復(fù)雜和內(nèi)控側(cè)重點(diǎn)不同等特點(diǎn)，因此，積極探究基層事業(yè)單位的內(nèi)控體系建設(shè)問(wèn)題具有重要價(jià)值。本文首先對(duì)基層事業(yè)單位發(fā)展及其內(nèi)控特點(diǎn)進(jìn)行了有效界定，接著深入分析了基層事業(yè)單位內(nèi)控中存在的問(wèn)題，最后有針對(duì)性提出了有效解決基層事業(yè)單位內(nèi)控問(wèn)題的相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：基層事業(yè)單位；內(nèi)部控制；問(wèn)題；對(duì)策

近年來(lái)，我國(guó)對(duì)涉及民生服務(wù)領(lǐng)域的投入不斷加大，如新醫(yī)保政策、教育體制改革等。而教育、衛(wèi)生、住房等領(lǐng)域?qū)儆谖覈?guó)事業(yè)單位提供相關(guān)服務(wù)的業(yè)務(wù)范疇，加強(qiáng)對(duì)其管理具有重要意義。為強(qiáng)化對(duì)事業(yè)單位的管理和監(jiān)督，國(guó)家相繼實(shí)施了一系列的規(guī)制，如實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，減少事業(yè)單位主體直接參與資金管理的機(jī)會(huì)；建立全面的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制和考核制，對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)督；強(qiáng)化財(cái)務(wù)、審計(jì)等部門的監(jiān)督考核職能，對(duì)業(yè)務(wù)狀況進(jìn)行合理管控。這些制度的實(shí)行在一定程度上促進(jìn)了事業(yè)單位的規(guī)范化運(yùn)營(yíng)，但隨著事業(yè)單位改革推行和內(nèi)部體制機(jī)制調(diào)整的需要，事業(yè)單位必須建立有效的內(nèi)控體系，才能在保證其公益屬性的同時(shí)，充分發(fā)揮財(cái)政資金的作用，實(shí)現(xiàn)最大化增益?；鶎邮聵I(yè)單位與企業(yè)相比，其內(nèi)控建設(shè)具有業(yè)務(wù)廣泛、體系復(fù)雜和內(nèi)控側(cè)重點(diǎn)不同等異質(zhì)性特點(diǎn)。

一、基層事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問(wèn)題分析

（一）預(yù)算執(zhí)行不力，導(dǎo)致內(nèi)控效果不佳

基層事業(yè)單位在內(nèi)控中存在的首要問(wèn)題是預(yù)算執(zhí)行不力。這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)層面。一是重預(yù)算的編制而輕預(yù)算的執(zhí)行，不能對(duì)預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行有效管控。有些基層事業(yè)單位編制預(yù)算的目的是為了滿足上級(jí)主管部門和相關(guān)財(cái)稅單位審計(jì)的需要，而沒(méi)能將預(yù)算的有效編制與事業(yè)單位的發(fā)展?fàn)顩r相匹配，導(dǎo)致預(yù)算的執(zhí)行缺乏可靠性基礎(chǔ)。二是預(yù)算執(zhí)行的業(yè)務(wù)范圍較小，不能全面有效進(jìn)行預(yù)算控制。根據(jù)現(xiàn)有的數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)基層事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行范圍多集中在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、財(cái)政收支等方面，而對(duì)投資等活動(dòng)缺乏預(yù)算和考核，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行的范圍不夠全面，內(nèi)控效果受到影響。三是預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程中缺乏嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的態(tài)度，使預(yù)算狀況不能滿足真實(shí)性和可靠性的基礎(chǔ)，如在預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程中進(jìn)行預(yù)算計(jì)劃的頻繁調(diào)整、不參照銷售和市場(chǎng)部門的數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)算更改和對(duì)預(yù)算結(jié)果的處理不夠科學(xué)、謹(jǐn)慎等。

（二）財(cái)政收支缺乏有效監(jiān)督，無(wú)法有效發(fā)揮內(nèi)控效應(yīng)

財(cái)務(wù)收支缺乏有效監(jiān)督是基層事業(yè)單位內(nèi)控中存在的重要問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，基層事業(yè)單位的財(cái)務(wù)收支分為財(cái)務(wù)收入和財(cái)務(wù)支出，內(nèi)控管理中財(cái)務(wù)收入方面存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在一般性收入活動(dòng)、貨幣資金管理等方面，財(cái)務(wù)支出方面的問(wèn)題主要表現(xiàn)在一般性支出活動(dòng)、采購(gòu)管理等方面。就內(nèi)控管理中財(cái)務(wù)收入方面的問(wèn)題來(lái)說(shuō)，基層事業(yè)單位一般性的收入活動(dòng)包括經(jīng)營(yíng)事業(yè)收入和財(cái)政補(bǔ)助，但由于其公益性導(dǎo)向，使大部分事業(yè)單位的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性職能減弱，其更多地依賴上級(jí)單位的財(cái)政撥款，嚴(yán)重限制了內(nèi)控管理的資金來(lái)源；基層事業(yè)單位的資金管理活動(dòng)方面存在出納直接領(lǐng)取銀行對(duì)賬單等違背不相容崗位分類原則、單位資金缺乏動(dòng)態(tài)和全面監(jiān)管、不能對(duì)庫(kù)存現(xiàn)金等進(jìn)行定期盤點(diǎn)及未能實(shí)現(xiàn)有效的崗位輪換制度等問(wèn)題，這些活動(dòng)在一定程度上限制了內(nèi)控效力的發(fā)揮。就內(nèi)控管理中財(cái)務(wù)支出方面的問(wèn)題來(lái)說(shuō)，基層事業(yè)單位的一般性支出主要包括員工工資、補(bǔ)助等，這些支出不斷增加，無(wú)法適應(yīng)預(yù)算的約束性要求；基層事業(yè)單位的采購(gòu)管理在執(zhí)行中也出現(xiàn)了一定問(wèn)題，如由于吃回扣等行為發(fā)生導(dǎo)致采購(gòu)價(jià)格不公允、由于采購(gòu)計(jì)劃的編制不科學(xué)導(dǎo)致采購(gòu)行為滯后及由于采購(gòu)監(jiān)管機(jī)制不完善導(dǎo)致采購(gòu)商品的質(zhì)量缺陷等，這些都限制了內(nèi)控效力的發(fā)揮。

（三）缺乏對(duì)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)的有效評(píng)估及對(duì)內(nèi)控人員的監(jiān)督考核

缺乏對(duì)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)的有效評(píng)估和對(duì)內(nèi)控人員的監(jiān)督考核是基層事業(yè)單位內(nèi)控中存在的另一重要問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，基層事業(yè)單位相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者往往不重視風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，沒(méi)有將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提升到單位的戰(zhàn)略層面進(jìn)行把控，現(xiàn)有的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估也是根據(jù)各科室、各部門的小單位進(jìn)行管理，而這些組成單位由于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)、方法和手段等落后，且無(wú)法形成整體合力，導(dǎo)致基層事業(yè)單位內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估多流于形式，無(wú)法有效發(fā)揮內(nèi)控防范作用。此外，對(duì)內(nèi)控人員缺乏系統(tǒng)的監(jiān)督考核體系也是導(dǎo)致內(nèi)控機(jī)制失衡的重要因素，內(nèi)控人員主要包括財(cái)務(wù)、審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等人員，內(nèi)控人員的專業(yè)能力及職業(yè)操守在很大程度上影響基層事業(yè)單位內(nèi)控的實(shí)施效果，當(dāng)前其內(nèi)控人員的專業(yè)能力存在一定欠缺，并缺乏對(duì)內(nèi)控人員的監(jiān)督考核及相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，因而無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效獎(jiǎng)懲。

二、有效解決基層事業(yè)單位內(nèi)部控制問(wèn)題的相關(guān)對(duì)策

（一）建立全面的預(yù)算體系，并強(qiáng)化對(duì)預(yù)算的執(zhí)行和反饋

為有效解決基層事業(yè)單位內(nèi)部控制問(wèn)題，必須建立全面的預(yù)算體系，并強(qiáng)化對(duì)預(yù)算的執(zhí)行和反饋。具體來(lái)說(shuō)，首先要轉(zhuǎn)變預(yù)算重制定輕執(zhí)行的現(xiàn)狀，嚴(yán)格預(yù)算程序，建立有效的預(yù)算執(zhí)行管控機(jī)制。在預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程中，既要考慮滿足上級(jí)主管部門的審計(jì)需要，又要考慮基層事業(yè)單位的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的效果進(jìn)行適應(yīng)性評(píng)價(jià)，并充分利用有效的預(yù)算工具和手段進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行安排。其次，針對(duì)基層事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行范圍不夠全面的現(xiàn)實(shí)狀況，其要進(jìn)一步拓展對(duì)預(yù)算支出的管理活動(dòng)，將投資等活動(dòng)納入到預(yù)算支出的管控中來(lái)，在對(duì)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)、財(cái)政收支行為進(jìn)行約束的同時(shí)，要更多地考慮投資方面預(yù)算支出的調(diào)整和反饋。最后，就預(yù)算支出執(zhí)行過(guò)程中態(tài)度不力行為，要及時(shí)轉(zhuǎn)變基層事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)者和內(nèi)控人員的意識(shí)，科學(xué)、認(rèn)真進(jìn)行預(yù)算支出的編制工作，與此同時(shí)，要協(xié)同銷售、市場(chǎng)部門及相關(guān)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，進(jìn)行預(yù)算支出行為的合理調(diào)整。

（二）加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)收支的管理，建立規(guī)范化的收支體系

實(shí)現(xiàn)基層事業(yè)單位內(nèi)部有效的收支平衡是內(nèi)控建設(shè)的重要內(nèi)容，為此要加強(qiáng)對(duì)其財(cái)務(wù)收支的管理，建立規(guī)范化的收支體系。具體來(lái)說(shuō)，一方面要加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)收入的管理，尤其是注重對(duì)一般性收支和貨幣資金的管控，就一般性收入而言，要通過(guò)建立規(guī)范化流程，實(shí)現(xiàn)收入渠道的拓展和收入效益的提升，并要順應(yīng)基層事業(yè)單位的改革需求，將部分行政職能從其內(nèi)部剝離出去，轉(zhuǎn)而以公益性服務(wù)職能為主，并深化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能，提供資金支持；就貨幣資金而言，要注重對(duì)“錢”和“物”的管理，通過(guò)明確會(huì)計(jì)和出納的職責(zé)、不定期進(jìn)行賬面數(shù)值與實(shí)存物資比對(duì)及定期的崗位輪換等實(shí)現(xiàn)對(duì)貨幣資金的有效管控。另一方面要加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)支出的管理，尤其是注重對(duì)一般性支出和采購(gòu)方面的管控，就一般性支出而言，要通過(guò)建立全面的預(yù)算制度，減少預(yù)算支出和控制實(shí)際支出的方式減少支出過(guò)高、負(fù)債過(guò)重風(fēng)險(xiǎn)；就采購(gòu)管理而言，要嚴(yán)格采購(gòu)程序、規(guī)范采購(gòu)行為并對(duì)采購(gòu)中違法違規(guī)事實(shí)進(jìn)行追責(zé)，以實(shí)現(xiàn)采購(gòu)管理的科學(xué)、合理、規(guī)范。

（三）強(qiáng)化內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)控制，將對(duì)內(nèi)控人員的考核結(jié)果納入獎(jiǎng)懲體系

內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)的控制和內(nèi)控人員的考核也會(huì)影響到基層事業(yè)單位內(nèi)控的有效實(shí)施。為降低內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)，基層事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)者首先要具備內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，將內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)控制提升到發(fā)展層面，并能根據(jù)其內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估狀況及要求，綜合運(yùn)用各種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，如模糊綜合評(píng)價(jià)法、定性風(fēng)險(xiǎn)分析法等進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制。另外，基層事業(yè)單位內(nèi)部還要建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)控結(jié)果的提前反饋和多元化控制。此外，內(nèi)控人員的專業(yè)能力和職業(yè)素養(yǎng)也會(huì)極大影響內(nèi)控實(shí)施效果，因此，基層事業(yè)單位一方面要注重提升審計(jì)、風(fēng)控等部門人員的專業(yè)能力，另一方面還要強(qiáng)化對(duì)相關(guān)人員的考核和監(jiān)督，以規(guī)范其行為，并將考核結(jié)果與個(gè)人的績(jī)效相聯(lián)系，體現(xiàn)“功則嘉獎(jiǎng)，失則懲戒”，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)控的效用。

三、結(jié)束語(yǔ)

在內(nèi)控建設(shè)方面，基層事業(yè)單位與一般的企業(yè)相比具有業(yè)務(wù)廣泛、體系復(fù)雜和內(nèi)控側(cè)重點(diǎn)不同等特點(diǎn)，這就決定了其內(nèi)控實(shí)施中的問(wèn)題具有異質(zhì)性的特征。本文通過(guò)對(duì)基層事業(yè)單位內(nèi)控中存在的問(wèn)題及對(duì)策的探討，以期為基層事業(yè)單位有效的內(nèi)控建設(shè)提供有益借鑒。

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（作者單位：四川省眉山市東坡區(qū)道路運(yùn)輸管理所）endprint