張秀芬　孔曉旭　馮中越　喬通

內(nèi)容摘要：根據(jù)有關(guān)文件規(guī)定并結(jié)合北京市通州區(qū)的實際，本文將食品安全基層監(jiān)管能力概括為：基層監(jiān)管執(zhí)法能力、基層檢驗檢測能力、基層風(fēng)險監(jiān)測能力、基層現(xiàn)場檢查能力，以此構(gòu)建三級指標(biāo)體系。在訪談和問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，描述了食品安全基層監(jiān)管能力的現(xiàn)狀，分析了存在的主要問題。從京津冀協(xié)同發(fā)展出發(fā)，在政策一致、體系共建、信息共享、執(zhí)法聯(lián)動和檢驗互認(rèn)五大重點突破的前提下，從四個方面探討了食品安全基層監(jiān)管能力的建設(shè)問題。

關(guān)鍵詞：京津冀 食品安全 基層監(jiān)管能力

食品安全基層監(jiān)管能力建設(shè)的要求

監(jiān)管也稱管制或規(guī)制（regulution），是指各級政府或其附屬機(jī)構(gòu)對微觀經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)活動主體，在進(jìn)入、價格、投資、數(shù)量和質(zhì)量等方面的直接干預(yù)。其中社會性監(jiān)管是指以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、防止災(zāi)害為目的，對全社會各個主體從事的各種活動制定一定標(biāo)準(zhǔn)，并禁止、限制特定行為的監(jiān)管。

監(jiān)管能力（Regulation ability）是指在既定的監(jiān)管法律法規(guī)和政策下，各級政府及其附屬機(jī)構(gòu)等監(jiān)管主體對各個被監(jiān)管主體實施監(jiān)管行為、完成監(jiān)管任務(wù)的能力。食品安全監(jiān)管能力是指在現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管法律法規(guī)和政策下，各級政府及其食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)對各個食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的活動實施監(jiān)管行為、完成監(jiān)管任務(wù)的能力。

監(jiān)管能力建設(shè)（Regulatory capacity building）是指貫徹實施法律法規(guī)和政策，以規(guī)范化監(jiān)管為核心，以建設(shè)高素質(zhì)監(jiān)管隊伍為關(guān)鍵，以完善監(jiān)管體制和工作機(jī)制為重點，以加強監(jiān)管設(shè)備和裝備為基礎(chǔ)，努力提高監(jiān)管水平。

隨著我國《食品安全法》的實施和食品安全監(jiān)管體制的重構(gòu)，食品安全監(jiān)管體系建設(shè)得到不斷重視和加強。2016年，北京市政府辦公廳發(fā)布《北京市食品藥品三年行動計劃2016-2018》，其中明確要求，科學(xué)劃分市局、區(qū)縣局、街鄉(xiāng)監(jiān)管所三級事權(quán)，明確三級監(jiān)管機(jī)構(gòu)在行政許可、日常監(jiān)管、安全監(jiān)測、投訴舉報、案件查處、應(yīng)急管理、重大活動保障等方面的職責(zé)，細(xì)化分工，強化責(zé)任。之后，北京市通州區(qū)政府辦公廳發(fā)布《北京市通州區(qū)食品藥品三年行動計劃2016-2018》，其中明確提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道要落實“三有”（有會議決策、有措施保證、有統(tǒng)領(lǐng)執(zhí)行）責(zé)任；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道食藥監(jiān)管所要落實“四有”（有職責(zé)、有崗位、有人員、有手段）計劃；鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理站要確保“五有”（有編制、有人員、有設(shè)備、有職能、有經(jīng)費）目標(biāo)。

針對食品安全監(jiān)管能力建設(shè)，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《2016年食品安全重點工作安排》（國辦發(fā)〔2016〕30號）中提出，加強食品安全監(jiān)管能力建設(shè)；具體來說，即加強食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、食品安全監(jiān)管執(zhí)法能力建設(shè)；強化基層檢驗檢測能力；加強食品安全風(fēng)險監(jiān)測能力建設(shè)；強化基層監(jiān)管部門對種養(yǎng)殖、生產(chǎn)、加工、銷售、餐飲企業(yè)的現(xiàn)場檢查能力。

根據(jù)有關(guān)文件規(guī)定并結(jié)合北京市通州區(qū)的實際，本文將食品安全基層監(jiān)管能力概括為：基層監(jiān)管執(zhí)法能力、基層檢驗檢測能力、基層風(fēng)險監(jiān)測能力、基層現(xiàn)場檢查能力。各個能力具體包含的指標(biāo)有：監(jiān)管執(zhí)法能力包含指標(biāo)：基層監(jiān)管執(zhí)法的裝備配備標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)法專業(yè)素質(zhì)和技能、食品藥品監(jiān)管所與派出所的協(xié)作機(jī)制等；檢驗檢測能力包含指標(biāo)：檢驗檢測儀器設(shè)備的配置和實驗室建設(shè)、檢驗檢測方面存在的主要問題等；風(fēng)險監(jiān)測能力包含指標(biāo)：基層監(jiān)管的網(wǎng)格化建設(shè)、食品安全追溯管理信息平臺建設(shè)、食品安全信息互聯(lián)共享機(jī)制、食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)一戶一檔電子檔案建立等；現(xiàn)場檢查能力包含指標(biāo)：“雙隨機(jī)”檢查制度的建立、現(xiàn)場檢查的表格化、對食品生產(chǎn)、加工和銷售以及餐飲企業(yè)的現(xiàn)場檢查能力等。食品安全基層監(jiān)管能力指標(biāo)體系設(shè)計見表1。

食品安全基層監(jiān)管能力現(xiàn)狀

為了解食品安全基層監(jiān)管能力現(xiàn)狀，筆者于2016年6月對北京市通州區(qū)三個監(jiān)管所進(jìn)行調(diào)研和訪談，被訪對象包括工作人員、屬地生產(chǎn)經(jīng)營者、消費者代表；同時，在通州區(qū)15個監(jiān)管所發(fā)放了100份調(diào)查問卷，回收了98份有效卷；并且參加了通州區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局的工作調(diào)度會。通過調(diào)查問卷獲取樣本的描述性統(tǒng)計結(jié)果見表2。

（一）樣本基本特征

由表2可知，被調(diào)查者從事食品藥品監(jiān)管工作的平均時間為2.58年，從事食品藥品監(jiān)管工作時間最長的是19年，性別、年齡、學(xué)歷等樣本特征的頻率分布統(tǒng)計結(jié)果如表3所示。性別比例分析：被調(diào)查中男性占比56.1%，女性占比43.9%，樣本性別比例適中；年齡結(jié)構(gòu)分析：被調(diào)查者以中青年為主，其中30歲以下的被訪者占49.0%，31-40歲之間的占34.7%，而40歲以上的較少，41-50歲之間的占13.3%，50歲以上的僅占樣本總數(shù)的3.1%，樣本年齡結(jié)構(gòu)分布合理；學(xué)歷結(jié)構(gòu)分析：半數(shù)以上的被訪者擁有本科或研究生及以上學(xué)歷，其中本科學(xué)歷占55.1%，研究生及以上學(xué)歷1.1%，而大學(xué)?？萍耙韵卤辉L者占比43.9%，符合通州區(qū)食品安全基層監(jiān)管工作人員的實際情況；從事食品藥品監(jiān)管工作的時間分析：從事食品藥品監(jiān)管工作時間為2年的被訪者最多，占60.2%，工作時間為1-3年的被訪者累計占比88.8%，而且結(jié)合被訪者專業(yè)背景和工作經(jīng)歷，發(fā)現(xiàn)基層監(jiān)管工作人員的專業(yè)背景和從業(yè)經(jīng)歷較為豐富，涉及財務(wù)、計算機(jī)、工商管理、公共衛(wèi)生、市場營銷、人力資源管理等眾多領(lǐng)域。

（二）對食品安全基層監(jiān)管能力的評價

基層監(jiān)管能力總體情況。為對食品安全基層監(jiān)管能力總體情況進(jìn)行評價，首先分析被訪者所理解的“最重要的食品安全基層監(jiān)管能力”和“最薄弱的食品安全基層監(jiān)管能力”，結(jié)果如表4所示。

根據(jù)表4的調(diào)查結(jié)果，被訪者認(rèn)為食品安全基層監(jiān)管能力按重要性排序依次是：監(jiān)管執(zhí)法能力（71.4%）、現(xiàn)場檢查能力（17.3%）、風(fēng)險監(jiān)測能力（9.2%）和檢驗檢測能力（2.0%）；而當(dāng)前最薄弱的食品安全基層監(jiān)管能力依次是：監(jiān)管執(zhí)法能力（37.8%）、風(fēng)險監(jiān)測能力（31.6%）、檢驗檢測能力（24.5%）和現(xiàn)場檢查能力（6.1%）?；鶎颖O(jiān)管執(zhí)法能力最重要，但同時也是當(dāng)前最薄弱的環(huán)節(jié)。endprint

被訪者對食品安全基層監(jiān)管能力總體情況的評價如表5所示。由表5可知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管站建設(shè)情況尚有很大改進(jìn)空間，60.2%的被訪者認(rèn)為建設(shè)情況一般，19.4%的被訪者認(rèn)為建設(shè)情況較好，18.4%的被訪者認(rèn)為建設(shè)情況較差，僅有2.0%的被訪者表示鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管站建設(shè)情況很好。鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管員持證上崗制度落實情況還比較好，認(rèn)為落實情況一般和較好的被訪者分別占42.9%和30.6%，14.3%的被訪者認(rèn)為落實情況很好，另有12.2%的被訪者表示落實情況較差?！八挠小保ㄓ胸?zé)任、有人員、有崗位、有手段）較“五有”（有編制、有人員、有設(shè)備、有職能、有經(jīng)費）的落實情況好一些，但仍有很大提升空間，分別有10.2%和31.6%的被訪者認(rèn)為食品安全基層監(jiān)管“四有”和“五有”的落實情況較差。

通過調(diào)研還獲知，基層監(jiān)管人員素質(zhì)存在的問題還很多，按被訪者選擇次數(shù)由多到少依次是：專業(yè)水平不高、業(yè)務(wù)能力不強、創(chuàng)新意識不夠、學(xué)習(xí)能力有限、工作態(tài)度不認(rèn)真，因此為提高食品安全基層監(jiān)管人員素質(zhì)，應(yīng)通過增加培訓(xùn)等手段以提升基層監(jiān)管人員的專業(yè)水平和業(yè)務(wù)能力，激發(fā)基層監(jiān)管人員的創(chuàng)新意識，充分調(diào)動其工作積極性。此外，對于基層監(jiān)管人員教育培訓(xùn)中存在的培訓(xùn)內(nèi)容缺乏針對性、培訓(xùn)方式及途徑單一、每年40小時的培訓(xùn)不能完全落實、培訓(xùn)的體制機(jī)制不健全等問題也應(yīng)引起高度重視，進(jìn)一步推行有針對性的培訓(xùn)內(nèi)容，創(chuàng)新培訓(xùn)方式和途徑，高度重視培訓(xùn)工作的落實。

基層監(jiān)管執(zhí)法能力。首先，是基層監(jiān)管執(zhí)法的裝備配備標(biāo)準(zhǔn)化情況，問卷調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果如表6所示。67.3%的被訪者認(rèn)為基層監(jiān)管執(zhí)法的裝備配備標(biāo)準(zhǔn)化情況一般，17.3%的被訪者認(rèn)為裝備配備標(biāo)準(zhǔn)化情況較差，11.2%的被訪者認(rèn)為裝備配備標(biāo)準(zhǔn)化情況較好，僅有4.1%的被訪者認(rèn)為裝備配備標(biāo)準(zhǔn)化情況很好。因此，基層監(jiān)管執(zhí)法的裝備配備標(biāo)準(zhǔn)化程度亟待加強。由調(diào)研了解到基層監(jiān)管執(zhí)法技術(shù)裝備存在的主要問題按重要性排序依次是：經(jīng)費保障不足、執(zhí)法取證工具不足、執(zhí)法車輛不足、快速檢測設(shè)備數(shù)量太少。

其次，由表6可知，派出所與食品藥品監(jiān)管所的協(xié)作合作機(jī)制也不容樂觀，分別有42.9%和25.5%的被訪者表示現(xiàn)有的協(xié)作合作機(jī)制一般和較差，僅有30%左右的被訪者認(rèn)為現(xiàn)有的協(xié)作合作機(jī)制還比較好。

最后，對于執(zhí)法專業(yè)素質(zhì)和技能，被訪者認(rèn)為基層監(jiān)管人員最需要的教育培訓(xùn)依次是：（GSP）和（GMP）的資質(zhì)、專業(yè)檢測、（HACCP）和（ISO）、經(jīng)濟(jì)、財務(wù)、行政、網(wǎng)絡(luò)管理等。

基層檢驗檢測能力。食品安全的基層檢驗檢測能力主要體現(xiàn)在檢驗檢測儀器設(shè)備和實驗室建設(shè)情況。通州區(qū)食品安全基層監(jiān)管的檢驗檢測儀器設(shè)備和實驗室建設(shè)情況還有待增強，3.1%的被訪者認(rèn)為檢驗檢測儀器設(shè)備和實驗室建設(shè)情況較好，51.0%和31.6%的被訪者認(rèn)為建設(shè)情況一般和較好，另有14.3%認(rèn)為建設(shè)情況較差。食品安全檢驗檢測方面存在的最主要問題是各檢驗機(jī)構(gòu)檢驗?zāi)芰τ邢藓蜋z驗機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力與需求不匹配，其次是快速檢測設(shè)備利用率不高，以及執(zhí)法人員對快檢技術(shù)的掌握能力欠缺也嚴(yán)重影響了食品安全基層檢驗檢測能力。

基層風(fēng)險監(jiān)測能力。本文設(shè)計的食品安全基層風(fēng)險監(jiān)測能力包括四個子指標(biāo)，分別是基層監(jiān)管的網(wǎng)格化建設(shè)、食品安全追溯管理信息平臺建設(shè)、食品安全信息互聯(lián)共享機(jī)制和食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)一戶一檔電子檔案建立，對調(diào)查結(jié)果的統(tǒng)計見表7。

第一，食品安全基層監(jiān)管的網(wǎng)格化建設(shè)情況尚可，56.1%的被訪者認(rèn)為建設(shè)情況一般，35.7%的被訪者認(rèn)為建設(shè)情況較好，各有4.1%的被訪者認(rèn)為基層監(jiān)管的網(wǎng)格化建設(shè)情況較好和較差。第二，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯管理信息平臺建設(shè)情況還有待加強，高達(dá)24.5%的被訪者認(rèn)為建設(shè)情況較差，僅有4.1%的被訪者認(rèn)為建設(shè)情況較好，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)高達(dá)50%的被訪者表示基層統(tǒng)一的信息化監(jiān)管服務(wù)平臺未建立或尚在建立中，另有40.8%的被訪者不清楚基層統(tǒng)一的信息化監(jiān)管服務(wù)平臺是否建立，應(yīng)該引起管理當(dāng)局的充分重視。第三，基層食品安全信息互聯(lián)共享情況也不容樂觀，51%的被訪者認(rèn)為互聯(lián)共享情況一般，18.4%的被訪者認(rèn)為互聯(lián)共享情況較差。第四，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)一戶一檔電子檔案建立情況進(jìn)展良好，20.4%的受訪者表示已經(jīng)建立并運行，52.0%的被訪者認(rèn)為正在建立中，僅有3.1%的被訪者表示食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)一戶一檔電子檔案尚未建立。此外，調(diào)查發(fā)現(xiàn)基層食品安全風(fēng)險監(jiān)測與評估存在的主要問題依次是：食品安全風(fēng)險評估能力薄弱、食品安全風(fēng)險預(yù)防預(yù)警意識不夠、監(jiān)測網(wǎng)點數(shù)量少以及檢驗檢測技術(shù)與設(shè)備落后，以后的食品安全基層風(fēng)險監(jiān)測工作應(yīng)注意從以上幾方面開展。

基層現(xiàn)場檢查能力。本文設(shè)計的食品安全基層現(xiàn)場檢查能力包括四個子指標(biāo)，分別是“雙隨機(jī)”檢查制度的建立、現(xiàn)場檢查的表格化、對食品生產(chǎn)、加工和銷售以及餐飲企業(yè)的現(xiàn)場檢查能力，對調(diào)查結(jié)果的統(tǒng)計見表8。

落實“雙隨機(jī)”制度情況仍有待增強，33.7%的被訪者認(rèn)為落實情況一般，13.3%的被訪者認(rèn)為落實情況較差。落實現(xiàn)場檢查的表格化、對食品生產(chǎn)、加工和銷售以及餐飲企業(yè)的現(xiàn)場檢查能力目前都比較好，很少被訪者表示落實情況較差（分別為5.1%、5.1%和4.1%）。

京津冀食品安全基層監(jiān)管能力存在的問題與建設(shè)重點

（一）食品安全基層監(jiān)管能力存在的問題

根據(jù)對通州區(qū)實際調(diào)研情況（問卷、訪談、參會等），概括出如下主要問題：基層執(zhí)法能力，專業(yè)素質(zhì)和技能較低、行刑銜接不暢?；鶎訖z驗檢測能力，速檢針對性不強、速檢結(jié)果上傳、匯總、分析不流暢?；鶎语L(fēng)險監(jiān)測能力，網(wǎng)格化管理未確立、風(fēng)險預(yù)警機(jī)制不健全。基層現(xiàn)場檢查能力，“雙隨機(jī)”有難度、“表格化”未到位。

（二）京津冀食品安全基層監(jiān)管能力的建設(shè)重點

北京市食藥局《三年行動計劃》和《2016年工作要點》中提出，堅持協(xié)同發(fā)展，積極推進(jìn)京津冀一體化監(jiān)管。其中，特別強調(diào)：一是政策一致，形成區(qū)域協(xié)調(diào)一致的監(jiān)管政策制度和協(xié)同監(jiān)管模式；二是體系共建，促進(jìn)形成統(tǒng)一、權(quán)威、高效的監(jiān)管新體系，實現(xiàn)京津冀食品的全鏈條監(jiān)管；三是信息共享，搭建區(qū)域綜合信息平臺，實時歸集和共享食品日常監(jiān)管、行政許可、審評認(rèn)證、監(jiān)督執(zhí)法、檢驗檢測等信息，提高區(qū)域協(xié)同監(jiān)管能力；四是執(zhí)法聯(lián)動，建立京津冀食品大案要案協(xié)查合作機(jī)制，共同打擊跨區(qū)域、長鏈條食品違法犯罪行為，形成強大的執(zhí)法威懾力；五是檢驗互認(rèn)，加強資源整合，通過能力互補、資源共享和檢測結(jié)果互認(rèn)，共同構(gòu)建科學(xué)完整、項目齊全、功能完備的技術(shù)支撐體系。endprint

根據(jù)基層監(jiān)管能力現(xiàn)存的問題和有關(guān)部門的要求，本文認(rèn)為，京津冀協(xié)同發(fā)展下食品安全基層監(jiān)管能力建設(shè)的重點如下：

第一，京津冀食品安全基層執(zhí)法能力的建設(shè)。一是培養(yǎng)包括稽查執(zhí)法人員和訴訟人才在內(nèi)的食藥安全監(jiān)管隊伍；二是建立以行刑銜接為基礎(chǔ)的執(zhí)法協(xié)作機(jī)制（包括派出所與食藥監(jiān)管所的協(xié)作）；三是以綜合應(yīng)急指揮調(diào)度平臺為基礎(chǔ)，建立食藥監(jiān)管綜合指揮調(diào)度平臺，實現(xiàn)食藥監(jiān)管綜合執(zhí)法的一體化，以及京津冀執(zhí)法聯(lián)動。

第二，京津冀食品安全基層檢驗檢測能力的建設(shè)。一是建立政府監(jiān)督抽檢、企業(yè)自檢和第三方檢測三位一體的檢驗體系，重點強化快速抽檢和企業(yè)自檢；二是有針對性地對于進(jìn)如京津冀的食用農(nóng)（林）產(chǎn)品進(jìn)行快速檢驗，有效識別和控制外源性食品安全風(fēng)險。

第三，京津冀食品安全基層風(fēng)險監(jiān)測能力的建設(shè)。一是以社區(qū)、樓門、村為基層單位，建立食品安全風(fēng)險排查機(jī)制，并納入網(wǎng)格化管理體系中，真正做到防患于未然以及及時發(fā)現(xiàn)、及時處理；二是在監(jiān)督抽檢和風(fēng)險監(jiān)測的基礎(chǔ)上，通過信息化分析平臺，將相關(guān)信息第一時間無線傳輸?shù)奖O(jiān)控中心，有效利用檢測結(jié)果，經(jīng)過信息分析發(fā)現(xiàn)涉及食品安全的突出問題；三是加強食品投訴舉報平臺建設(shè)，實現(xiàn)區(qū)縣、街鄉(xiāng)兩級投訴舉報業(yè)務(wù)互聯(lián)互通，加快京津冀投訴舉報業(yè)務(wù)對接與協(xié)調(diào)。

第四，京津冀食品安全基層現(xiàn)場檢查能力的建設(shè)。一是強化基層現(xiàn)場檢查裝備，配備數(shù)字化食品安全快檢系統(tǒng)、手持式食品安全分析儀等便攜式快檢設(shè)備和車輛；二是落實“雙隨機(jī)”抽查制度，規(guī)范抽檢程序、檢查細(xì)則、應(yīng)急流程和行為規(guī)范，形成現(xiàn)場檢查表格化；三是科學(xué)安排日常檢查頻次和監(jiān)督抽檢定額指標(biāo)，并將檢查結(jié)果與安全信用掛鉤。

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