馮東山

摘 要：“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”國家戰(zhàn)略的提出，為國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展指明了新方向。大學(xué)生是最具創(chuàng)新活力的人群，大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的強(qiáng)力推進(jìn)，對(duì)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公平、穩(wěn)定具有重要作用。如何鼓勵(lì)、支持、保護(hù)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的發(fā)展，是國家、社會(huì)、高校和大學(xué)生需要面對(duì)的問題?？疾齑髮W(xué)生創(chuàng)業(yè)現(xiàn)狀，分析目前大學(xué)生創(chuàng)業(yè)法律政策存在的問題，探求大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的法律理論基礎(chǔ)，建構(gòu)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的法律保障制度，完善大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的法律保障體系具有重大的實(shí)踐意義。

關(guān)鍵詞：大學(xué)生；創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)；法律保障

中圖分類號(hào)：G647 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）24-0195-05

一、河南大學(xué)生創(chuàng)業(yè)現(xiàn)狀調(diào)查

創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)利于緩解就業(yè)壓力，有助于提高實(shí)踐能力，有利于自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)，有利于培養(yǎng)創(chuàng)新精神，培育創(chuàng)業(yè)人才。大學(xué)生創(chuàng)業(yè)法理基礎(chǔ)是：創(chuàng)業(yè)是社會(huì)正義的平等機(jī)會(huì)宣示，是大學(xué)生勞動(dòng)權(quán)的釋放，也是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的完美展示。同時(shí)，大學(xué)生創(chuàng)業(yè)也是技術(shù)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的最直接體現(xiàn)。大學(xué)生作為最具創(chuàng)造活力群體，是我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)鍵人力資本，其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力的有效挖掘和實(shí)現(xiàn)，是我國“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略成功與否的關(guān)鍵。分析研究大學(xué)生“雙創(chuàng)”形勢(shì)下創(chuàng)業(yè)所面臨的問題與有效途徑，是一個(gè)重大理論與現(xiàn)實(shí)課題。

目前，大學(xué)生創(chuàng)業(yè)面臨著市場(chǎng)環(huán)境，國內(nèi)同行業(yè)企業(yè)與外資企業(yè)的雙重競(jìng)爭(zhēng)，創(chuàng)業(yè)難度大。在創(chuàng)業(yè)過程中還面對(duì)著稅費(fèi)、融資、法律保障缺失等問題。于大學(xué)生創(chuàng)業(yè)意識(shí)與能力培養(yǎng)的創(chuàng)業(yè)教育方面，高校還未形成完善的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力培養(yǎng)體系，以及創(chuàng)業(yè)平臺(tái)的充分建構(gòu)，大學(xué)生的創(chuàng)業(yè)法律能力以及尋求政策支持能力的培養(yǎng)薄弱，缺乏對(duì)創(chuàng)業(yè)法律保障的深入認(rèn)知和運(yùn)用。加之，河南地處中原腹地，為中華文明的發(fā)祥地，傳統(tǒng)文化底蘊(yùn)深厚，歷史慣性延續(xù)使然，使河南有其固有保守主義思想，這種思想不同程度地影響到了河南大學(xué)生的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)思想發(fā)生與發(fā)展。創(chuàng)業(yè)冒險(xiǎn)精神在中原文化中雖有其地位，但終不能不說有所欠缺。

從大學(xué)生創(chuàng)業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，我國大學(xué)生創(chuàng)業(yè)比例2%左右，而發(fā)達(dá)國家達(dá)到20%～30%，差距很大。河南大學(xué)生創(chuàng)業(yè)參與率也不高，以河南省創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成績(jī)顯著的黃河科技學(xué)院為例，在校大學(xué)生和兩年內(nèi)畢業(yè)大學(xué)生參與創(chuàng)業(yè)的比例為2.47%，參與創(chuàng)業(yè)的學(xué)生項(xiàng)目持續(xù)成功率不高。河南省大學(xué)生在畢業(yè)后的就業(yè)方向選擇上，優(yōu)先考慮的前三項(xiàng)是“直接就業(yè)”“考研或考公務(wù)員”“自主創(chuàng)業(yè)”，比重分別為59.67%、17.17%、6.17%。河南大學(xué)生創(chuàng)業(yè)現(xiàn)狀存在“三低三少”：創(chuàng)業(yè)人數(shù)低，創(chuàng)業(yè)成功率低，創(chuàng)業(yè)水平低，融資渠道少，優(yōu)惠政策少，法律保障少。所以，河南大學(xué)生創(chuàng)業(yè)需要解決的問題很多，諸如：創(chuàng)業(yè)教育效果亟待落實(shí)，創(chuàng)業(yè)意識(shí)、能力亟待提高，創(chuàng)業(yè)氛圍急需營(yíng)造，創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)需要打造，創(chuàng)業(yè)法律保障體系迫切需要建構(gòu)。

河南大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)面臨的諸多問題，也是我國大學(xué)生創(chuàng)業(yè)所直面的問題。其中，大學(xué)生創(chuàng)業(yè)法律保障問題，是所有問題中面臨的最實(shí)際問題，也是最迫切需要解決的問題，特別是高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育體系建構(gòu)與法律機(jī)制保障。大學(xué)生創(chuàng)業(yè)法律保障亟待完善，需要國家、社會(huì)、高校做出努力。

目前，大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育處于起步階段，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育及其保障機(jī)制還沒有系統(tǒng)性和制度性，大部分高校都在實(shí)踐探索中，積極創(chuàng)業(yè)氛圍遠(yuǎn)未形成。學(xué)生創(chuàng)業(yè)者面對(duì)國家、地方及高校出臺(tái)的關(guān)于就業(yè)創(chuàng)業(yè)方面的通知、意見、辦法，感受著雙創(chuàng)如潮的呼聲，目睹著創(chuàng)業(yè)意識(shí)流的涌動(dòng)，身在創(chuàng)業(yè)大潮中，每每躍躍欲試，然而又面對(duì)著出臺(tái)的通知、意見、辦法所蘊(yùn)含的真正驅(qū)動(dòng)力和優(yōu)惠措施落實(shí)無著落的尷尬，嚴(yán)重影響了大學(xué)生創(chuàng)業(yè)積極性、有效性與興奮性。大學(xué)生充滿著創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的想法，卻找不到“下蛋的窩”，擔(dān)心創(chuàng)業(yè)過程中的法律保障問題、創(chuàng)業(yè)后的出口問題等，終形不成創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目落地，影響了大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的健康發(fā)展。

在國家“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略實(shí)施以來，河南大學(xué)生創(chuàng)業(yè)人數(shù)，雖然迅速增多，但致力于創(chuàng)業(yè)的人數(shù)占高校大學(xué)生相對(duì)比率還不高，其創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目集中在科技含量不高的第三產(chǎn)業(yè)，高科技領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目較少，項(xiàng)目持續(xù)發(fā)展乏力，發(fā)展?jié)摿Σ淮蟆Ｋ忻媾R的問題，期待政府法律政策的指導(dǎo)，出臺(tái)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)法律保障機(jī)制，建構(gòu)起河南省大學(xué)生創(chuàng)業(yè)法律保障體系。

二、大學(xué)生創(chuàng)業(yè)法律政策現(xiàn)狀及問題分析

圍繞著“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略核心，大學(xué)生的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的背后，應(yīng)該有一整套政策法律系統(tǒng)給予支持。從簡(jiǎn)政放權(quán)到減輕稅賦，從創(chuàng)業(yè)融資到創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)，從反壟斷到政策激勵(lì)與創(chuàng)業(yè)法律保障，均要建構(gòu)制度性機(jī)制?！半p創(chuàng)”的實(shí)質(zhì)，并不只在于發(fā)展之道，更在于公平之義。在大學(xué)生創(chuàng)業(yè)中需要用法律來保障與凸顯公平正義。

考察國家和河南省出臺(tái)的涉及大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的法律、政策文件，按照國家層面出臺(tái)“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略的2014年為界，分為2014年之前與2014年之后兩個(gè)階段。

（一）2014年之前，涉及大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的主要法律文件

2002年，第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第28次會(huì)議通過的《中小企業(yè)促進(jìn)法》，是國家制定的扶持和促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的第一部專門法律。促進(jìn)法出臺(tái)對(duì)于多為中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展起到了積極作用；2003年，國家工商行政管理總局發(fā)布《關(guān)于2003年普通高等學(xué)校畢業(yè)生從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)有關(guān)收費(fèi)優(yōu)惠政策的通知》，通知規(guī)定凡高校畢業(yè)生從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)的，除國家限制的行業(yè)外，自工商行政管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)其經(jīng)營(yíng)之日起，一年內(nèi)免交個(gè)體工商戶登記注冊(cè)費(fèi)（包括開業(yè)登記、變更登記、補(bǔ)換營(yíng)業(yè)執(zhí)照及營(yíng)業(yè)執(zhí)照副本）、個(gè)體工商戶管理費(fèi)、集貿(mào)市場(chǎng)管理費(fèi)、經(jīng)濟(jì)合同鑒證費(fèi)、經(jīng)濟(jì)合同示范文本工本費(fèi)；2007年，第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第29次會(huì)議通過《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》，明確規(guī)定提高勞動(dòng)者就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)能力，鼓勵(lì)勞動(dòng)者自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)。國家實(shí)行有利于促進(jìn)就業(yè)的金融政策，增加中小企業(yè)的融資渠道，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)改進(jìn)金融服務(wù)，加大對(duì)中小企業(yè)的信貸支持，并對(duì)自主創(chuàng)業(yè)人員在一定期限內(nèi)給予小額信貸等扶持。國家依法發(fā)展職業(yè)教育，鼓勵(lì)開展職業(yè)培訓(xùn)，促進(jìn)勞動(dòng)者提高職業(yè)技能，增強(qiáng)就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)能力。2008年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人力資源社會(huì)保障部等部門發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)工作指導(dǎo)意見》的通知。意見指出，堅(jiān)持政府促進(jìn)、社會(huì)支持、市場(chǎng)導(dǎo)向、自主創(chuàng)業(yè)的基本原則，強(qiáng)化創(chuàng)業(yè)服務(wù)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境，加快形成政策扶持、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)“三位一體”的工作機(jī)制，不斷激發(fā)勞動(dòng)者的創(chuàng)業(yè)激情，增強(qiáng)創(chuàng)業(yè)意識(shí)，鼓勵(lì)更多的城鄉(xiāng)勞動(dòng)者通過自主創(chuàng)業(yè)實(shí)現(xiàn)就業(yè)。意見規(guī)定，畢業(yè)二年以內(nèi)的普通高校畢業(yè)生從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)的，自其在工商部門首次注冊(cè)登記之日起三年內(nèi)，免收管理類、登記類和證照類等有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)。2008年，中國人民銀行等三部門印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)小額擔(dān)保貸款管理積極推動(dòng)創(chuàng)業(yè)促就業(yè)通知》，通知進(jìn)一步改進(jìn)加強(qiáng)了對(duì)創(chuàng)業(yè)企業(yè)的小額貸款措施。endprint

（二）2014年之后，涉及大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的主要法律文件

2014年，人力資源社會(huì)保障部等九部門《關(guān)于實(shí)施大學(xué)生創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)計(jì)劃的通知》，通知要求采取普及創(chuàng)業(yè)教育、加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、提供工商登記和銀行開戶便利、提供多渠道資金支持、提供創(chuàng)業(yè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所支持、加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)等措施，使大學(xué)生的創(chuàng)業(yè)意識(shí)和創(chuàng)業(yè)能力進(jìn)一步增強(qiáng)，支持大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的政策制度和服務(wù)體系更加完善，政府激勵(lì)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)支持創(chuàng)業(yè)、大學(xué)生勇于創(chuàng)業(yè)的機(jī)制基本形成，大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的規(guī)模、比例繼續(xù)得到擴(kuò)大和提高，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)2014—2017年引領(lǐng)80萬大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的預(yù)期目標(biāo)；2014年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好2014年全國普通高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作通知》，通知規(guī)定，實(shí)施大學(xué)生創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)計(jì)劃，2014—2017年，在全國范圍內(nèi)實(shí)施大學(xué)生創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)計(jì)劃，通過提供創(chuàng)業(yè)服務(wù)，落實(shí)創(chuàng)業(yè)扶持政策，提升創(chuàng)業(yè)能力，幫助和扶持更多高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)，逐步提高高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)比例；2015年，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好新形勢(shì)下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》，意見指出，積極推動(dòng)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，對(duì)于創(chuàng)業(yè)要營(yíng)造寬松便捷的準(zhǔn)入環(huán)境，落實(shí)資本登記制度改革，推行“三證合一”等，培育創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)公共平臺(tái)，拓寬創(chuàng)業(yè)投融資渠道，支持創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款發(fā)展，將貸款最高金額調(diào)整為10萬元，加大減稅降費(fèi)力度，營(yíng)造大眾創(chuàng)業(yè)良好氛圍，強(qiáng)化公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)，加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)；2015年，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化高等學(xué)校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革的實(shí)施意見》，意見提出要加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)教育的主要措施和任務(wù)，完善人才培養(yǎng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，加入創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力，形成創(chuàng)新人才培養(yǎng)機(jī)制，健全創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育課程體系，改革教學(xué)方法和考核方式，強(qiáng)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實(shí)踐，加強(qiáng)教師創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育能力建設(shè)，改進(jìn)學(xué)生創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)服務(wù)，完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資金支持和政策保障體系。

2014年，河南省人社廳、財(cái)政廳《關(guān)于加強(qiáng)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)扶持力度的通知》，通知指出，對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)給予資金扶持，逐年加大對(duì)大學(xué)生的創(chuàng)業(yè)扶持，大學(xué)生自主創(chuàng)辦企業(yè)或從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)的，根據(jù)項(xiàng)目情況分別給予2萬～15萬元資金扶持，落實(shí)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)（開業(yè)）補(bǔ)貼；2014年，河南人社廳等三部門印發(fā)關(guān)于《河南省小額擔(dān)保貸款操作流程（試行）》的通知。通知規(guī)定小額擔(dān)保貸款的對(duì)象為包括持有《高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)證》處于自主創(chuàng)業(yè)狀態(tài)，且自主創(chuàng)業(yè)時(shí)不在機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位就業(yè)的畢業(yè)學(xué)年高校畢業(yè)生，持有全日制大專以上畢業(yè)證書處于自主創(chuàng)業(yè)狀態(tài)，且自主創(chuàng)業(yè)時(shí)不在機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位就業(yè)的畢業(yè)五年內(nèi)高校畢業(yè)生。貸款額度為最高不超過10萬元；2015年，河南省人民政府《關(guān)于進(jìn)一步做好新形勢(shì)下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的實(shí)施意見》，意見規(guī)定，積極推動(dòng)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，培育創(chuàng)業(yè)主體，扶持新業(yè)態(tài)創(chuàng)業(yè)，強(qiáng)化創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，培育創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺(tái)，拓寬創(chuàng)業(yè)融資渠道，營(yíng)造創(chuàng)業(yè)氛圍，健全創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系等內(nèi)容；2015年，河南教育廳出臺(tái)《關(guān)于貫徹落實(shí)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)計(jì)劃的實(shí)施意見》，意見指出，廣泛開展創(chuàng)業(yè)教育，創(chuàng)業(yè)課程列入教學(xué)計(jì)劃，課程不少于32個(gè)學(xué)時(shí)，不低于2個(gè)學(xué)分，2017年創(chuàng)業(yè)教育實(shí)現(xiàn)全覆蓋，抓好創(chuàng)業(yè)師資隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)實(shí)踐與孵化，拓寬大學(xué)生創(chuàng)業(yè)資金籌措渠道；2016年，河南省人民政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)2016年河南省助力大眾創(chuàng)業(yè)工作方案的通知》。通知規(guī)定全面實(shí)施大學(xué)生創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)計(jì)劃，強(qiáng)化創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，加強(qiáng)融資支持，健全創(chuàng)業(yè)孵化體系，完善創(chuàng)業(yè)咨詢輔導(dǎo)體系等內(nèi)容。

從以上國家和河南省出臺(tái)的涉及大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面的政策、法律來看，這些政策、法律具有指導(dǎo)性，具體實(shí)施辦法尚待逐步落實(shí)，大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的相關(guān)規(guī)定散落于各個(gè)法律文件中，多以通知、意見的形式印發(fā)。自李克強(qiáng)總理2014年9月在夏季達(dá)沃斯論壇上公開發(fā)出“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的號(hào)召以來，關(guān)于雙創(chuàng)的意見、通知、辦法逐漸增多。從上述出臺(tái)涉及“雙創(chuàng)”法律政策文件內(nèi)容看，與大學(xué)生創(chuàng)業(yè)相關(guān)法律政策主要存在以下問題：

第一，保障不全。大學(xué)生創(chuàng)業(yè)法律保障制度不完善，支持力度小，約束條件較多。大學(xué)生創(chuàng)業(yè)方面的法律政策對(duì)象設(shè)定為高校畢業(yè)生，對(duì)于在校大學(xué)生創(chuàng)業(yè)涉及很少；支持大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的行業(yè)被局限于一定行業(yè)范圍內(nèi)；沒有針對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)教育的法律規(guī)制，對(duì)高校創(chuàng)業(yè)教育缺乏制度性規(guī)范，無法有效保障高校大學(xué)生創(chuàng)業(yè)教育實(shí)施；大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的社會(huì)保障制度缺位，沒有大學(xué)生創(chuàng)業(yè)社會(huì)保障內(nèi)容，造成大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的社會(huì)保障全部由個(gè)人承擔(dān)和支付，缺乏安全可靠的創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系。特別需要指出的是，涉及大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的法律教育缺位，在大學(xué)生創(chuàng)業(yè)公司登記、稅收、融資、發(fā)展運(yùn)營(yíng)方面法律規(guī)定。諸如大學(xué)生創(chuàng)業(yè)企業(yè)形態(tài)的選擇問題，企業(yè)內(nèi)部日常管理的法律問題，各種市場(chǎng)商業(yè)活動(dòng)中的法律問題，創(chuàng)業(yè)過程中知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)問題，知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化中出現(xiàn)的法律問題等，仍需要運(yùn)用公司法、合同法、稅法等專門法律，創(chuàng)業(yè)大學(xué)生缺乏專門法律的培訓(xùn)教育，需要在創(chuàng)業(yè)法律教育中加強(qiáng)。

第二，效力不高。目前出臺(tái)的促進(jìn)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策法律的立法層次低，政策、法律文件指導(dǎo)性意見居多，法律政策保障沒有硬性約束力，具體實(shí)質(zhì)內(nèi)容落實(shí)不夠。從以上列舉的12件國家、河南省出臺(tái)的法律政策文件來看，位階較高的《中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法》與《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》缺少對(duì)針對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)群體的具體規(guī)定，將就業(yè)與創(chuàng)業(yè)混合在一起做出規(guī)制。具體條款操作性不強(qiáng)，很難兌現(xiàn)，無法保障大學(xué)生創(chuàng)業(yè)權(quán)益得到切實(shí)實(shí)現(xiàn)。出臺(tái)的其他創(chuàng)業(yè)方面法律文件，多為泛泛的宏觀指導(dǎo)意見，可執(zhí)行的具體措施屈指可數(shù)。以行政指導(dǎo)方式來鼓勵(lì)支持大學(xué)生創(chuàng)業(yè)，形式上簡(jiǎn)單，內(nèi)容上抽象，作為長(zhǎng)效機(jī)制的法律制度沒有登場(chǎng)。

第三，落實(shí)不力。國家層面的法律政策規(guī)定的多，地方層面出臺(tái)落實(shí)的法律文件少。宏觀指導(dǎo)的具體落地辦法，由地方結(jié)合實(shí)際制定，造成規(guī)定內(nèi)容彈性大，執(zhí)行的伸縮度較大，落實(shí)起來不統(tǒng)一，各地落實(shí)的情況不一，落實(shí)效果不佳。

第四，規(guī)定不細(xì)。各級(jí)政策法律文件制度設(shè)計(jì)重復(fù)，內(nèi)容重疊，執(zhí)法層級(jí)主體職責(zé)不清，內(nèi)容規(guī)定不詳細(xì)，具體執(zhí)行部門不明確，造成創(chuàng)業(yè)主體對(duì)政策、法律適用無所適從。實(shí)際執(zhí)行的過程中，各部門每每出現(xiàn)相互推諉責(zé)任情況，大學(xué)生創(chuàng)業(yè)相關(guān)政策的指導(dǎo)性作用沒有轉(zhuǎn)化為地方上具體措施執(zhí)行下來，法律政策無法得到切實(shí)落實(shí)。endprint

第五，力度不大?，F(xiàn)行大學(xué)生創(chuàng)業(yè)法律政策支持度不明顯，政府部門執(zhí)法與法律服務(wù)規(guī)定不足。促進(jìn)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的財(cái)稅、融資制度不完善。大學(xué)生創(chuàng)業(yè)融資困難，其貸款額度小，約束門檻高，稅收優(yōu)惠幅度小，優(yōu)惠期短，財(cái)政補(bǔ)貼少。創(chuàng)業(yè)貸款一般規(guī)定的期限為1—3年，期限短額度低，目前以10萬元為最高標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于大學(xué)生創(chuàng)業(yè)企業(yè)初創(chuàng)期的減稅免稅，資金支持方面的規(guī)定含金量不高，實(shí)際減免費(fèi)用不高，與一般企業(yè)相差無幾。

在創(chuàng)業(yè)實(shí)踐中，大學(xué)生創(chuàng)業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)存在于公司成立、成長(zhǎng)、終結(jié)的每個(gè)階段，從公司的設(shè)立、運(yùn)行、終止等階段，政府尚未建構(gòu)起法律保障機(jī)制。河南省要真正實(shí)現(xiàn)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)對(duì)于本省社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展的推動(dòng)作用，從戰(zhàn)略高度講，從上要積極響應(yīng)國家雙創(chuàng)戰(zhàn)略，從下要主動(dòng)出擊，調(diào)查研究，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合省情對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)相關(guān)的法律、政策規(guī)定進(jìn)行認(rèn)真梳理和剖析，反思其存在問題，積極架構(gòu)科學(xué)、合理、有效的大學(xué)生創(chuàng)業(yè)法律保障制度，促進(jìn)河南大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的有效推進(jìn)。

三、河南大學(xué)生創(chuàng)業(yè)法律保障制度的構(gòu)建策略與路徑

“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略是擴(kuò)大就業(yè)的有力支撐，也是發(fā)展分享經(jīng)濟(jì)的重要推手，更是收入分配模式的重大創(chuàng)新，“雙創(chuàng)”是促進(jìn)社會(huì)公正的有效途徑。無論什么人，只要有意愿、有能力，都可以靠創(chuàng)業(yè)自立、憑創(chuàng)新出彩，都有平等的發(fā)展機(jī)會(huì)和社會(huì)上升通道，更好地體現(xiàn)自身尊嚴(yán)和價(jià)值。大學(xué)生在創(chuàng)業(yè)過程中，涉及創(chuàng)業(yè)教育培訓(xùn)，創(chuàng)新意識(shí)形成，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目尋找，注冊(cè)、成立公司，直至運(yùn)營(yíng)與發(fā)展，在這個(gè)過程中牽涉的資金、技術(shù)、稅收、融資、企業(yè)管理、社會(huì)保障等方面會(huì)涉及一系列法律問題。大學(xué)生創(chuàng)業(yè)群體如何切實(shí)獲得國家、社會(huì)、地方、高校的法律保障，這是個(gè)現(xiàn)實(shí)而生動(dòng)的問題亟待解決。

考察大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)法律出現(xiàn)問題，須以實(shí)事求是的態(tài)度，充分調(diào)研，借鑒比較，立足當(dāng)下，展望未來，依于程序，通過科學(xué)民主立法，制定合理有效的法律政策，引導(dǎo)大學(xué)生雙創(chuàng)健康發(fā)展。

（一）大學(xué)生創(chuàng)業(yè)法律保障體系建構(gòu)原則

要堅(jiān)持政府適當(dāng)干預(yù)原則、經(jīng)濟(jì)平等原則、尊重創(chuàng)業(yè)權(quán)利原則、自主創(chuàng)業(yè)原則、反歧視原則，特別是實(shí)事求是的原則。一方面，結(jié)合目前已經(jīng)存在的一系列相關(guān)政策措施，與大學(xué)生創(chuàng)業(yè)過程中積累的豐富經(jīng)驗(yàn)與案例；另一方面，貼近現(xiàn)實(shí)生活的需要，突出現(xiàn)行法律政策存在的問題，制定出科學(xué)合理具有前瞻性、具體可操作的法律政策。

（二）層次分明是制定大學(xué)生創(chuàng)業(yè)法律保障體系的目標(biāo)

在國家層面，遵從國家宏觀性指導(dǎo)意見，按照2015年中共中央印發(fā)的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》，一方面為實(shí)現(xiàn)兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)的需要，為貫徹四個(gè)全面戰(zhàn)略布局，更是為發(fā)展大計(jì)，國家要醞釀出臺(tái)《大學(xué)生創(chuàng)業(yè)促進(jìn)法》。

在社會(huì)層面，要營(yíng)造創(chuàng)新社會(huì)氛圍，形成創(chuàng)新至上，讓創(chuàng)新成為生活方式的良好創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，讓創(chuàng)業(yè)者成為受人尊重的人。首先，要通過相關(guān)政策，引導(dǎo)大學(xué)生提高創(chuàng)業(yè)過程中法律運(yùn)用和法律保護(hù)意識(shí)；其次，要完善高?？萍紕?chuàng)新人才創(chuàng)業(yè)的社會(huì)服務(wù)體系，這個(gè)體系應(yīng)該包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、管理、融資、社會(huì)保障等各方面的服務(wù)；再次，要積極落實(shí)相關(guān)政策的指導(dǎo)性意見。

在地方層面，要結(jié)合地方實(shí)際情況，制定大學(xué)生創(chuàng)業(yè)法律保障的具體實(shí)施措施與辦法，將國家層面的戰(zhàn)略、法律落實(shí)好。例如，河南省人社廳從2014年開始全面推開對(duì)河南高校畢業(yè)生免費(fèi)進(jìn)行GYB課程的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，要求河南省各高校在2016年必須將創(chuàng)業(yè)教育課程設(shè)為必修課程。

在高校層面，要研究高校創(chuàng)業(yè)環(huán)境、創(chuàng)業(yè)教育體系的形成，注重培養(yǎng)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)意識(shí)與能力，加強(qiáng)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)法律能力的培訓(xùn)，強(qiáng)化創(chuàng)業(yè)宣傳，創(chuàng)業(yè)師資培育，做好創(chuàng)業(yè)課程教育，高校要打造好創(chuàng)新平臺(tái)、創(chuàng)業(yè)空間等實(shí)踐創(chuàng)業(yè)平臺(tái)。

（三）提高大學(xué)生創(chuàng)業(yè)立法層次，完善大學(xué)生創(chuàng)業(yè)法律內(nèi)容

大學(xué)生創(chuàng)業(yè)立法要采取專項(xiàng)立法和輔助立法并重的形式。國家應(yīng)考慮制定《大學(xué)生創(chuàng)業(yè)促進(jìn)法》或者《青年創(chuàng)業(yè)促進(jìn)法》及至于《創(chuàng)業(yè)促進(jìn)法》，若現(xiàn)階段立法條件不成熟，可考慮國務(wù)院出臺(tái)《大學(xué)生創(chuàng)業(yè)條例》。也可以探索一個(gè)從下至上立法框架，利用地方積累的經(jīng)驗(yàn)和成熟的做法，將其逐步上升為地方性法律，然后，待立法條件成熟后，再制定《大學(xué)生創(chuàng)業(yè)促進(jìn)法》。依據(jù)《大學(xué)生創(chuàng)業(yè)促進(jìn)法》制定或修改專項(xiàng)法律，要相應(yīng)完善與大學(xué)生密切相關(guān)的教育法，積極建構(gòu)輔助性法律保障制度，完善現(xiàn)有大學(xué)生創(chuàng)業(yè)有關(guān)的輔助性法律制度。如2017年2月教育部新修訂《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》，要求健全休學(xué)創(chuàng)業(yè)的彈性學(xué)制，允許學(xué)生分段完成學(xué)業(yè)，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)經(jīng)歷可以折算學(xué)分；推進(jìn)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)配套法律制度的建構(gòu)，如創(chuàng)業(yè)課程設(shè)置、創(chuàng)業(yè)教育與培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)法律教育逐步納入《高等教育法》等。

在大學(xué)生創(chuàng)業(yè)法律內(nèi)容方面，針對(duì)創(chuàng)業(yè)初期實(shí)際，將中小微企業(yè)的注冊(cè)資本登記制度等相關(guān)政策措施法律化，降低創(chuàng)業(yè)門檻；完善創(chuàng)業(yè)財(cái)稅支持制度，調(diào)整創(chuàng)業(yè)稅收優(yōu)惠的種類和期限，降低創(chuàng)業(yè)成本；建立大學(xué)生創(chuàng)業(yè)企業(yè)信用擔(dān)保制度；加大大學(xué)生創(chuàng)業(yè)企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的政府采購，利用政府采購，扶持具有自主創(chuàng)新能力的高科技企業(yè)發(fā)展；促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研的合作；建立大學(xué)生創(chuàng)業(yè)基金；把公共機(jī)構(gòu)對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)提供的培訓(xùn)指導(dǎo)服務(wù)、社會(huì)保障服務(wù)和權(quán)益維護(hù)服務(wù)等保障措施上升為法律法規(guī)。

（四）建議出臺(tái)《河南省大學(xué)生創(chuàng)業(yè)促進(jìn)法》

借鑒歐美發(fā)達(dá)國家大學(xué)生創(chuàng)業(yè)立法成熟經(jīng)驗(yàn)。例如，美國大學(xué)生創(chuàng)業(yè)保障體制中，社會(huì)對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的支持表現(xiàn)最活躍，社會(huì)組織是美國大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的主要實(shí)施者，其高校主要提供的是大學(xué)生創(chuàng)業(yè)能力培養(yǎng)和創(chuàng)業(yè)平臺(tái)的構(gòu)建，而政府在是大學(xué)生創(chuàng)業(yè)體制的策劃者和引導(dǎo)者。西歐各國，政府對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的有力支持者和推動(dòng)者，高校和社會(huì)的作用相對(duì)于美國稍弱。如法國2003年頒布的《經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新法令》，2006年頒布的《青年就業(yè)法案》。參考國內(nèi)部分省市政府已經(jīng)出臺(tái)的位階較高的法律政策。如2015年，黑龍江省人民政府出臺(tái)的《黑龍江省人民政府關(guān)于促進(jìn)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的若干意見》?？梢钥闯觯雠_(tái)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)法律是大勢(shì)所趨。結(jié)合河南省大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的實(shí)際狀況，對(duì)河南省大學(xué)生創(chuàng)業(yè)法律制度保障供給給予研究，探索制定貼近實(shí)踐、符合實(shí)際、利于大學(xué)生創(chuàng)業(yè)發(fā)展需要的《河南省大學(xué)生創(chuàng)業(yè)促進(jìn)法》是當(dāng)務(wù)之急。endprint

制定《河南大學(xué)生創(chuàng)業(yè)促進(jìn)法》，在法理上要界定好大學(xué)生創(chuàng)業(yè)過程中的主體地位，厘清大學(xué)生創(chuàng)業(yè)人和社會(huì)創(chuàng)業(yè)人的區(qū)別，明確大學(xué)生創(chuàng)業(yè)教育及創(chuàng)業(yè)在高校工作中所處的地位，確立大學(xué)生創(chuàng)業(yè)主體的權(quán)利與義務(wù)，注重國家在大學(xué)生創(chuàng)業(yè)中起的主導(dǎo)作用，運(yùn)用扶持、公平原則，明確大學(xué)生創(chuàng)業(yè)在創(chuàng)業(yè)企業(yè)創(chuàng)設(shè)、融資、稅收、政策支持等方面的理性規(guī)制，以利于大學(xué)生創(chuàng)業(yè)各相關(guān)主體的行為得到法律保障，規(guī)范大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的權(quán)利、義務(wù)，使之能夠切實(shí)履行，真正發(fā)揮大學(xué)生創(chuàng)業(yè)熱情、促進(jìn)創(chuàng)業(yè)型社會(huì)積極成長(zhǎng)。

《河南省大學(xué)生創(chuàng)業(yè)促進(jìn)法》基本框架可設(shè)定分為總則與分則?？倓t規(guī)定立法依據(jù)、目的：以憲法為基礎(chǔ)，響應(yīng)“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略，促進(jìn)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，激活全省大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)熱情，推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)健康發(fā)展。立法原則：堅(jiān)持政府干預(yù)原則、經(jīng)濟(jì)平等原則、創(chuàng)業(yè)權(quán)利平等原則、公平原則、自主創(chuàng)業(yè)原則。

分則可分為：大學(xué)生創(chuàng)業(yè)教育、大學(xué)生創(chuàng)業(yè)社會(huì)氛圍營(yíng)造、大學(xué)生創(chuàng)業(yè)準(zhǔn)入制度、大學(xué)生創(chuàng)業(yè)資金扶持制度；大學(xué)生財(cái)政支持制度、大學(xué)生創(chuàng)業(yè)融資擔(dān)保制度、大學(xué)生創(chuàng)業(yè)稅費(fèi)減免優(yōu)惠制度、大學(xué)生創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)制度、大學(xué)生創(chuàng)業(yè)組織管理制度等。

河南省大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的法律制度建構(gòu)，強(qiáng)調(diào)以法律制度為大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)護(hù)航，使大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成為高校生活的常態(tài)，讓創(chuàng)業(yè)成為大學(xué)生的一種高尚生活方式和價(jià)值追求。在法律制度形成的過程中，要加強(qiáng)輿論宣傳，營(yíng)造大學(xué)生創(chuàng)業(yè)社會(huì)氛圍，形成國家扶持、社會(huì)支持、高校促進(jìn)、學(xué)生熱情參與的良好創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍。通過完善法律制度，為大學(xué)生創(chuàng)設(shè)一種敢于創(chuàng)業(yè)、勇于創(chuàng)業(yè)的氛圍，讓大學(xué)生承受得起創(chuàng)業(yè)的砥礪，經(jīng)受得起創(chuàng)業(yè)的挫折。建立大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)法律保障制度機(jī)制，意義重大，影響深遠(yuǎn)。

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[責(zé)任編輯 李春蓮]endprint