童文瑩

摘 要：當(dāng)前城市兒童救助實(shí)務(wù)領(lǐng)域主要存在困境兒童家庭的經(jīng)濟(jì)生計(jì)窘迫、司法保障乏力、社會(huì)福利資源不足、社會(huì)支持和專業(yè)能力建設(shè)不強(qiáng)、監(jiān)護(hù)人能力欠缺等問題。對(duì)此，發(fā)達(dá)國家已經(jīng)形成了社會(huì)保障兜底經(jīng)濟(jì)困境、司法系統(tǒng)提供規(guī)則框架、社會(huì)力量多元參與、重視多系統(tǒng)多專業(yè)分工合作的兒童保護(hù)體系。我國應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家兒童保護(hù)領(lǐng)域的有益經(jīng)驗(yàn)，在后續(xù)的城市困境兒童救助工作中完善司法和社會(huì)救助制度，鼓勵(lì)困境兒童救助向職業(yè)化發(fā)展，吸引專業(yè)人才進(jìn)入并搭建合作平臺(tái)，變當(dāng)下政府購買服務(wù)模式為崗位和項(xiàng)目分類購買模式，從而促進(jìn)兒童救助事業(yè)的良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞：困境兒童；兒童救助；未成年人保護(hù)；社會(huì)救助

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2017）08-0073-06

現(xiàn)代社會(huì)的困境兒童保護(hù)已經(jīng)逐漸成為當(dāng)前城市發(fā)展過程中需要重點(diǎn)關(guān)注的一個(gè)系統(tǒng)工程，它不僅涉及公安、司法、民政、教育、街道、社會(huì)等多主體聯(lián)合治理，也需要社會(huì)福利、社會(huì)政策、社會(huì)工作、司法等多方面共同介入?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》（國發(fā)〔2016〕36號(hào)）指出，困境兒童包括因家庭貧困導(dǎo)致生活、就醫(yī)、就學(xué)等困難的兒童，因自身殘疾導(dǎo)致康復(fù)、照料、護(hù)理和社會(huì)融入等困難的兒童，以及因家庭監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導(dǎo)致人身安全受到威脅或侵害的兒童。為困境兒童營造安全無虞、生活無憂、充滿關(guān)愛、健康發(fā)展的成長環(huán)境，是家庭、政府和社會(huì)的共同責(zé)任。做好困境兒童保障工作，關(guān)系兒童切身利益和健康成長，關(guān)系千家萬戶安居樂業(yè)、和諧幸福，關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定和文明進(jìn)步，關(guān)系全面建成小康社會(huì)大局。為此，對(duì)困境兒童的救助保護(hù)工作及相關(guān)研究十分必要。本文在整理大量第一手資料的基礎(chǔ)上，基于N市困境兒童救助實(shí)踐工作的經(jīng)驗(yàn)研究，對(duì)當(dāng)前城市困境兒童救助工作的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，并借鑒發(fā)達(dá)國家兒童保護(hù)的有益經(jīng)驗(yàn)，提出未來可行的政策建議。

一、N市困境兒童救助的效果評(píng)價(jià)

N市位于經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面發(fā)展在全國領(lǐng)先的長三角地區(qū)，現(xiàn)代城市特征明顯，人口異質(zhì)性較強(qiáng)，困境家庭支持力量普遍不足，主要依賴地方政府，社會(huì)救助資源弱于北京、上海等一線城市，兒童救助總體上在全國處于領(lǐng)先地位但又面臨困境。

1.困境兒童家庭普遍面臨經(jīng)濟(jì)困境

當(dāng)前在N市困境兒童救助實(shí)務(wù)工作中，一個(gè)較為普遍的問題是困境兒童家庭經(jīng)濟(jì)困難。本課題組調(diào)研的N市社會(huì)組織服務(wù)案例中，有超過50%的困境兒童家庭經(jīng)濟(jì)困難，其中僅約1/3的個(gè)案申請(qǐng)到或者正在申請(qǐng)低保。構(gòu)成家庭經(jīng)濟(jì)困境的原因很多，主要是家庭成員有吸毒、賭博等行為，家庭成員重病重殘且所患疾病不在國家規(guī)定的重大疾病目錄內(nèi)等。此外，困境兒童因多種原因處于無戶籍或非本地戶籍狀態(tài)，從而不屬于政策覆蓋人群，難以獲得基本生活保障。這種經(jīng)濟(jì)上的困境，使得針對(duì)困境兒童的服務(wù)很難有效開展。許多社會(huì)組織是通過政府購買服務(wù)形式進(jìn)入困境兒童救助服務(wù)領(lǐng)域的，其組織運(yùn)行本身依賴政府并不充裕的經(jīng)費(fèi)支持。在對(duì)救助對(duì)象進(jìn)行服務(wù)時(shí)，工作人員常常不得不面對(duì)案主家庭惡劣的經(jīng)濟(jì)條件，案主的第一需求直指缺錢，對(duì)此，工作人員很難有效回應(yīng)，從而挫傷案主及工作人員雙方的積極性。

2.困境兒童家庭普遍存在親職能力不足

我國傳統(tǒng)的兒童教育觀屬于家庭親權(quán)中心主義。與傳統(tǒng)社會(huì)的兒童教養(yǎng)相比，現(xiàn)代社會(huì)的兒童教養(yǎng)對(duì)父母在教育、技術(shù)、行為等方面的要求越來越高。同時(shí)，現(xiàn)代社會(huì)家庭規(guī)模小型化趨勢(shì)也對(duì)兒童父母的親職能力要求越來越高。如果父母親職能力不足，極易導(dǎo)致兒童教養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)，特別是在缺乏大家庭聯(lián)結(jié)和支持的情況下更易如此。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，N市困境兒童的家長絕大多數(shù)存在吸毒、勞教、酗酒、家庭暴力、虐待、忽視等情況，這些父母有相當(dāng)一部分在其成長過程中存在被愛不當(dāng)與愛的缺失，從而導(dǎo)致其成年后親職能力不足。當(dāng)前家長親職能力欠缺主要表現(xiàn)在預(yù)防性教育和治療性介入兩個(gè)方面。第一，親職能力預(yù)防性教育不足?，F(xiàn)代工業(yè)社會(huì)人口流動(dòng)速度加快、家庭呈現(xiàn)小型化發(fā)展趨勢(shì)，社會(huì)競(jìng)爭壓力顯著增大，對(duì)人才的綜合素質(zhì)要求明顯提升。而我國20世紀(jì)七八十年代開始實(shí)施的以控制人口快速增長為目標(biāo)的“獨(dú)生子女”政策，導(dǎo)致大量缺乏兒童互動(dòng)經(jīng)驗(yàn)與學(xué)習(xí)經(jīng)歷的個(gè)體出現(xiàn)，他們初為父母很容易產(chǎn)生焦慮、退縮、抑郁等負(fù)面情緒，從而產(chǎn)生教育問題。目前，社會(huì)對(duì)這些年輕父母的親職教育需求缺乏足夠的回應(yīng)。第二，親職能力治療性介入不足。當(dāng)前，兒童教育仍然主要依賴家庭，當(dāng)家長在兒童教育過程中出現(xiàn)問題時(shí)，除非主動(dòng)求助，家庭以外的力量很難介入。而家庭中很多問題（例如家庭內(nèi)的性侵、虐待、忽視等）具有一定的隱匿性，如果沒有合適的制度設(shè)定與外部配合，針對(duì)兒童的傷害性事件很難發(fā)現(xiàn)，更談不上干預(yù)。

3.家庭支持不足和缺乏在地戶籍是困境兒童產(chǎn)生的常見因素

現(xiàn)代社會(huì)大家庭對(duì)個(gè)體的支持力度日益減弱，一些家庭自身能力不足，又失去傳統(tǒng)支持力量，極易陷入困境。N市的困境兒童多處于吸毒、精神病、流動(dòng)、留守等家庭，這些家庭通常與原有家族的聯(lián)結(jié)十分薄弱或處于斷裂中，他們?nèi)舻貌坏狡渚幼〉氐纳鐣?huì)支持，很難應(yīng)對(duì)家庭中的各種問題，而家庭中的未成年人更容易成為家庭問題的承受者，面臨監(jiān)護(hù)不足、教育失當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。

戶籍問題也是困境兒童救助工作中常見的阻礙。一些困境兒童沒有在地戶籍，難以獲得免于歧視、參與、生存和發(fā)展等權(quán)益，更無法享有受教育權(quán)、生命健康權(quán)、照顧權(quán)等權(quán)利。尤其是一些非婚生子女，其父母如果有涉毒、涉賭等行為，孩子極易受到社會(huì)的排斥，而無戶籍也使兒童難以獲得政策支持而陷入困境。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，某家庭父親因販毒獲刑，母親也因吸毒面臨刑罰，三個(gè)孩子陷入極大的生存風(fēng)險(xiǎn)中。當(dāng)?shù)孛裾块T和社區(qū)介入后發(fā)現(xiàn)該家庭戶口不在居住區(qū)，且三個(gè)孩子處于無戶籍狀態(tài)，居住地政府有意將三個(gè)孩子按母親原籍落戶，但母親原籍地區(qū)的民政部門并不希望接手這三個(gè)困境兒童。此事經(jīng)多機(jī)構(gòu)、跨區(qū)域政府組織近半年時(shí)間的溝通協(xié)調(diào)，才使孩子按母親原戶籍落戶。

4.困境兒童救助行動(dòng)司法保障不足

困境兒童救助常涉及監(jiān)護(hù)權(quán)、未成年人保護(hù)等法律問題。我國對(duì)未成年人保護(hù)所依據(jù)的法律主要是《聯(lián)合國兒童權(quán)利公約》和以《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》為核心的國內(nèi)法系統(tǒng)。《聯(lián)合國兒童權(quán)利公約》是一部各國保護(hù)兒童的標(biāo)準(zhǔn)型國際法律文書，強(qiáng)調(diào)各簽約國及國際社會(huì)在保障兒童權(quán)利方面承擔(dān)義務(wù)，遵循無歧視、兒童最大利益、兒童參與、兒童生存和發(fā)展四大基本原則。我國于1990年成為該公約的第105個(gè)簽約國，并于1992年成為該公約的第110個(gè)批準(zhǔn)國。我國現(xiàn)行的《未成年人保護(hù)法》從家庭、學(xué)校、社會(huì)、司法等方面對(duì)未成年人進(jìn)行保護(hù)，確立了未成年人保護(hù)工作應(yīng)遵循尊重未成年人人格尊嚴(yán)、適應(yīng)未成年人身心發(fā)展的規(guī)律和特點(diǎn)、教育和保護(hù)相結(jié)合的基本原則。就我國當(dāng)前在兒童保護(hù)方面的法律法規(guī)來看，其倡導(dǎo)意義多于操作意義，對(duì)困境兒童保護(hù)的司法保障不足。

受限于中國傳統(tǒng)兒童養(yǎng)育過程中對(duì)家庭親權(quán)中心觀的強(qiáng)調(diào)，國家和社會(huì)介入兒童安全與保護(hù)的機(jī)制建設(shè)也面臨文化阻礙，管理政策多重視價(jià)值表達(dá)，具體操作層面邊界不清，權(quán)責(zé)不明。這使得困境兒童救助工作進(jìn)展困難，政府和社會(huì)力量對(duì)困境兒童的救助工作常面臨合法性挑戰(zhàn)。例如，2014年底引起廣泛關(guān)注的孤兒姐弟被N市某公益組織寄養(yǎng)期將滿時(shí)，機(jī)構(gòu)希望擁有孩子撫養(yǎng)權(quán)的叔叔放棄撫養(yǎng)權(quán)，因?yàn)楹⒆拥氖迨迦狈Ψ€(wěn)定的工作和照顧孩子的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)?shù)孛裾块T也勸說當(dāng)事人放棄監(jiān)護(hù)權(quán)，但作為擁有監(jiān)護(hù)權(quán)的叔叔堅(jiān)持認(rèn)為孩子是自己家的后代，不能拱手送人。①對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)權(quán)變更等問題的確需要慎重，但當(dāng)傳統(tǒng)血統(tǒng)觀念與現(xiàn)代未成年人權(quán)益保護(hù)觀念相沖突時(shí)，如何以行之有效的法律系統(tǒng)來確定未成年人的監(jiān)護(hù)權(quán)歸屬，保障兒童權(quán)益落到實(shí)處，是當(dāng)前亟須解決的問題。

5.困境兒童救助工作多依靠道德評(píng)判而非專業(yè)評(píng)價(jià)

現(xiàn)代社會(huì)慈善救助事業(yè)要求從業(yè)人員既具有同情友善的個(gè)性素質(zhì)又具備專業(yè)技能，同時(shí)還要擁有領(lǐng)導(dǎo)力、抗逆力、合作能力等綜合能力。在現(xiàn)代社會(huì)將賺錢多少和個(gè)人能力高低相匹配的評(píng)價(jià)體系中，慈善救助因工作難度大、職業(yè)回報(bào)低，很難吸引這種擁有較強(qiáng)綜合素質(zhì)和能力的優(yōu)秀專業(yè)人才。目前高校社會(huì)服務(wù)相關(guān)專業(yè)畢業(yè)生對(duì)口就業(yè)率低和這一現(xiàn)狀密切相關(guān)。而慈善救助的從業(yè)者大多未經(jīng)過系統(tǒng)的專業(yè)技能培訓(xùn)，主要靠愛心開展工作，因此在救助過程中很難實(shí)現(xiàn)對(duì)受助者增能充權(quán)的介入目標(biāo)，甚至還有可能導(dǎo)致受助者產(chǎn)生不當(dāng)求助訴求或依賴退縮表現(xiàn)，不利于慈善救助事業(yè)的良性發(fā)展。

總體而言，N市的困境兒童所面臨的困境既有共性又有獨(dú)特性。對(duì)于共性問題，社會(huì)組織和力量的救助因其自身發(fā)展的脆弱性，在介入解決共性問題時(shí)存在不確定性、不可持續(xù)性、成本大而收益低等特點(diǎn)。對(duì)于獨(dú)特性問題，覆蓋面廣、普及性強(qiáng)的政府政策和司法管理系統(tǒng)則難以應(yīng)對(duì)和解決。因此，困境兒童救助既需要擅長普及性救助工作的政府政策、法律法規(guī)等的大力保障，也需要擅長應(yīng)對(duì)獨(dú)特性、多樣性社會(huì)服務(wù)需求的社會(huì)組織和力量的通力合作。不同系統(tǒng)各自運(yùn)作邏輯的不同和認(rèn)知的差異要求互助與合作機(jī)制長期磨合，從而逐漸探索出彼此適合的路徑。西方發(fā)達(dá)國家因其現(xiàn)代社會(huì)建設(shè)、兒童保護(hù)工作均早于我國，在長期實(shí)踐中已經(jīng)建立了一套運(yùn)作良好的兒童保護(hù)體制與機(jī)制，在政府、司法、社會(huì)、專業(yè)合作上也具有有益的經(jīng)驗(yàn)，可為我國城市發(fā)展中的兒童保護(hù)提供借鑒作用。

二、發(fā)達(dá)國家多系統(tǒng)分工合作的兒童保護(hù)系統(tǒng)

西方社會(huì)對(duì)兒童成長的關(guān)注始于古希臘時(shí)期。古希臘先圣蘇格拉底、柏拉圖的思想已體現(xiàn)出成長環(huán)境與社會(huì)化教育對(duì)于培養(yǎng)優(yōu)秀兒童的重要性以及優(yōu)秀的孩子對(duì)于美好社會(huì)建立的重要作用。②其后歷經(jīng)兩千多年的發(fā)展，當(dāng)前西方國家的兒童保護(hù)工作已由“剩余殘補(bǔ)型”進(jìn)入“普遍發(fā)展型”的兒童保護(hù)階段，其工作實(shí)踐在一定程度上對(duì)我國困境兒童救助工作具有借鑒意義。

1.司法為兒童權(quán)益的實(shí)現(xiàn)提供法律保障

西方發(fā)達(dá)國家的社會(huì)治理已進(jìn)入現(xiàn)代法治階段，社會(huì)成員的一切行為都必須在法律框架下進(jìn)行，兒童的福利和救助也已由補(bǔ)缺型向普惠型發(fā)展。美國從20世紀(jì)70年代開始制定了一系列與兒童保護(hù)相關(guān)的法案，如《離家出走與無家可歸青少年法案》《麥克基尼-文托無家可歸者援助法案》《寄養(yǎng)照料獨(dú)立法案》等，對(duì)困境中的兒童和青少年從制度上予以關(guān)注；同時(shí)，在教育、住房和醫(yī)療等方面也設(shè)定了針對(duì)困境家庭中兒童的福利救助計(jì)劃。日本早在1947年就制定了《兒童福利法》，扶助對(duì)象從殘疾兒童、孤兒擴(kuò)展到所有兒童，對(duì)沒有監(jiān)護(hù)人或認(rèn)為不適合由監(jiān)護(hù)人進(jìn)行撫養(yǎng)的“需養(yǎng)護(hù)的兒童”，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)必須告知福利事務(wù)所或兒童咨詢所，政府保證他們的收養(yǎng)與接受教育。韓國也出臺(tái)了《兒童福利法》《青少年福利援助法》《孤兒收養(yǎng)特例法》等一系列法律法規(guī)，確保對(duì)困境兒童的救助。完備健全的兒童保護(hù)司法體系為具體的兒童保護(hù)工作提供了行動(dòng)指南和法律保障。兒童救助工作以法律為準(zhǔn)繩，有助于明確各級(jí)政府和福利機(jī)構(gòu)在救助過程中的責(zé)任和邊界，明確兒童權(quán)利保障相關(guān)人員的職責(zé)和義務(wù)。

2.社會(huì)保障制度為困境兒童家庭提供普惠性經(jīng)濟(jì)支持

西方國家強(qiáng)調(diào)兒童保護(hù)的社會(huì)責(zé)任大于家庭責(zé)任，對(duì)困境家庭予以社會(huì)福利支持或提供收入保障是困境兒童經(jīng)濟(jì)保障的重要內(nèi)容，如兒童津貼、母嬰津貼等。制度性保障相對(duì)于社會(huì)慈善而言，更具有普惠性和強(qiáng)制性。如各國社會(huì)救助制度一般均規(guī)定當(dāng)家庭收入低于一定標(biāo)準(zhǔn)以下（通常是達(dá)到當(dāng)?shù)刎毨Ь€以下）時(shí)，可按家庭享受相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)救助，以保障其基本生活水平。針對(duì)兒童的津貼制度更是對(duì)有孩子家庭的經(jīng)濟(jì)收入予以保障。其他如醫(yī)療保障制度可以確保兒童的醫(yī)療健康權(quán)益不會(huì)因貧窮受到影響。此外，針對(duì)低收入家庭，還有免費(fèi)或低費(fèi)午餐、教育券等各類福利補(bǔ)貼。以美國為例，各州針對(duì)困境家庭和兒童均有根據(jù)實(shí)際情況開展的社會(huì)救助計(jì)劃。在這些計(jì)劃中，既有長期性計(jì)劃，如對(duì)貧困人口的可延續(xù)終身的醫(yī)療救助制度，也有短期性計(jì)劃，如一次性醫(yī)療補(bǔ)助制度；既有基本服務(wù)計(jì)劃，如對(duì)低收入家庭減免在校午餐、學(xué)費(fèi)等政策，也有提升性服務(wù)計(jì)劃，如為貧困家庭的未成年人購買教育培訓(xùn)、能力發(fā)展等課程；等等。這些多樣化的福利政策設(shè)計(jì)保障了困境家庭中未成年人免于處在貧困、被剝奪的環(huán)境，也確保了他們能夠享有相對(duì)公平的教育和成長環(huán)境。福利政策更多強(qiáng)調(diào)的是普惠性，按需分配，扶貧解困，促進(jìn)社會(huì)公平，以區(qū)別于市場(chǎng)所承擔(dān)的獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)、按勞分配、促進(jìn)效率提升的功能。

3.教育衛(wèi)生等社會(huì)政策保障困境兒童的公平發(fā)展權(quán)得到落實(shí)

發(fā)達(dá)國家的政府普遍通過教育衛(wèi)生等社會(huì)政策確保困境兒童能夠接受相對(duì)公平的教育和健康服務(wù)。如美國公立學(xué)校系統(tǒng)可以確保學(xué)區(qū)內(nèi)每個(gè)孩子都能接受普及性公立學(xué)校教育，僅憑住房或租房證明即可免費(fèi)進(jìn)入當(dāng)?shù)毓W(xué)校就讀，州和聯(lián)邦政府給予這些學(xué)校一定的補(bǔ)貼。同時(shí)，建立多元的教育評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，尊重兒童多樣化發(fā)展需求，有助于不同特質(zhì)的孩子充分發(fā)揮自己的特長、興趣與優(yōu)勢(shì)，使孩子的天賦和發(fā)展興趣免于被一元標(biāo)準(zhǔn)所扼殺。此外，學(xué)校還和政府、市場(chǎng)、社會(huì)等各方資源合作，對(duì)孩子的生活情況、心理狀況等進(jìn)行關(guān)注。如通過家長學(xué)校制度對(duì)家長進(jìn)行培訓(xùn)，發(fā)放教育券或現(xiàn)金補(bǔ)助給家庭貧困的孩子，使其能夠享受商業(yè)化課業(yè)輔導(dǎo)或興趣培養(yǎng)的機(jī)會(huì)，加強(qiáng)社區(qū)安全、游樂、健身設(shè)施等建設(shè)，保證兒童在健康、安全、愉快的環(huán)境中成長。

4.慈善救助工作的職業(yè)化發(fā)展促進(jìn)行業(yè)進(jìn)步

不同于我國慈善救濟(jì)領(lǐng)域重道德輕職業(yè)發(fā)展的路徑，西方發(fā)達(dá)國家強(qiáng)調(diào)職業(yè)建設(shè)勝于道德投入。慈善救助事業(yè)從業(yè)人員只有通過專業(yè)的職業(yè)培訓(xùn)、獲得相應(yīng)的工作資質(zhì)后方可從業(yè)。以兒童服務(wù)工作為例，它需要律師、社會(huì)工作師、心理咨詢師、家庭治療師、專業(yè)教師、醫(yī)務(wù)工作者等多種專業(yè)人員溝通合作，各專業(yè)人才只做自己擅長的事情，即便如比爾·蓋茨、巴菲特這樣成功的商人管理能力、綜合素質(zhì)卓越，他們也是將自己賺取的財(cái)富以慈善基金的形式捐給專業(yè)基金會(huì)，由專業(yè)人員進(jìn)行職業(yè)運(yùn)作。這就使得專業(yè)發(fā)展邊界和特征更加清晰，人才的多樣化建設(shè)和合作能力培養(yǎng)更加凸顯。在強(qiáng)調(diào)專業(yè)獨(dú)立與個(gè)體獨(dú)立的同時(shí)，社會(huì)形成“有機(jī)團(tuán)結(jié)”③系統(tǒng)。

5.社會(huì)力量提供多元化服務(wù)適應(yīng)兒童救助的多樣化需求

目前，發(fā)達(dá)國家對(duì)兒童的保護(hù)已從補(bǔ)缺型走向普惠型，絕大多數(shù)孩子不會(huì)面臨經(jīng)濟(jì)上的生活困境。但是，每個(gè)孩子的個(gè)性、成長環(huán)境、家庭生態(tài)等都是獨(dú)特的，普及性的司法保障和政策措施未必能夠切合每個(gè)孩子的獨(dú)特性，因而發(fā)達(dá)國家的兒童救助服務(wù)在職業(yè)化的基礎(chǔ)上，非常注重慈善專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)獨(dú)特的困境兒童的有效關(guān)注和介入，如針對(duì)青少年離家出走、殘疾兒童康復(fù)、兒童遭受家暴和性侵、親子關(guān)系調(diào)適、學(xué)習(xí)障礙等各類獨(dú)特兒童群體或者個(gè)體的兒童權(quán)益維護(hù)問題，專業(yè)性很強(qiáng)的工作團(tuán)隊(duì)或機(jī)構(gòu)發(fā)揮了積極的作用。從日本的情況看，它針對(duì)“需養(yǎng)護(hù)的兒童”提供“家庭養(yǎng)護(hù)”和“設(shè)施型養(yǎng)護(hù)”兩種社會(huì)性養(yǎng)護(hù)制度。韓國則制訂了家庭寄養(yǎng)制度，同時(shí)允許海外寄養(yǎng)。英國有專門為流落街頭的未成年人提供臨時(shí)居所和免費(fèi)餐食服務(wù)以及家庭問題介入等專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作人員，既可為離家出走的未成年人提供基本生存需要，又尊重未成年人的自由選擇并開展以個(gè)體為中心的針對(duì)性救助工作。美國已形成社會(huì)救助與政府救助相互合作、各有專攻的結(jié)構(gòu)。救助的多元化和多樣化擴(kuò)展了單一的政府救助，有利于滿足困境兒童的多種需求。

三、城市困境兒童救助的政策選擇

未成年人保護(hù)問題已經(jīng)成為我國各級(jí)政府的關(guān)注重點(diǎn)，但在目前各地情況和發(fā)展基礎(chǔ)差異較大的情況下，在全國建立統(tǒng)一的兒童保護(hù)體制和機(jī)制的時(shí)機(jī)尚不成熟，各地有必要積極探索適合自身發(fā)展特色和文化特色的未成年人保護(hù)體系。N市作為教育經(jīng)濟(jì)文化大省的省會(huì)城市，其未成年人保護(hù)理念全國領(lǐng)先，可借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，建構(gòu)“政府—司法—社會(huì)—專業(yè)/職業(yè)”多元主體共治的城市困境兒童保護(hù)聯(lián)動(dòng)體系，為我國建立和完善兒童保護(hù)體制機(jī)制提供有益的經(jīng)驗(yàn)。

1.盡快完善多元主體合作共治的困境兒童保護(hù)體系

我國困境兒童保護(hù)以“被動(dòng)救急”為主，缺乏“主動(dòng)預(yù)防”的政策思路，且應(yīng)急性政策出臺(tái)后仍存在執(zhí)行困境。以流浪兒童街頭乞討為例，社會(huì)公眾首先關(guān)注了這一問題，人們認(rèn)為這些孩子有可能是被拐賣的，一些網(wǎng)紅、大V號(hào)召大家看到街頭有兒童乞討就報(bào)警，隨后各地出現(xiàn)了轟轟烈烈的警民互動(dòng)合作打拐解救乞討兒童的行動(dòng)，其結(jié)果發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)街頭乞討兒童是由親生父母帶領(lǐng)的。這種父母攜帶親生子女乞討的行為在當(dāng)時(shí)并無法律上的具體懲罰規(guī)定，一時(shí)間引發(fā)社會(huì)各界的熱議。為順應(yīng)這一需求，最高人民法院等四部委于2014年通過了《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟访鞔_將父母攜帶未成年人乞討定為監(jiān)護(hù)侵害行為。對(duì)此，民政部門設(shè)立未成年人保護(hù)中心、救助管理站等承擔(dān)未成年人的臨時(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任，必要時(shí)可向法院申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格；公安機(jī)關(guān)可在情況緊急時(shí)將未成年人帶離監(jiān)護(hù)人；人民法院應(yīng)依法就撤銷監(jiān)護(hù)人資格案件作出裁判；人民檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)、人民法院處理監(jiān)護(hù)侵害行為的工作進(jìn)行法律監(jiān)督?！兑庖姟返?5條還明確規(guī)定，脅迫、誘騙、利用未成年人乞討，經(jīng)公安機(jī)關(guān)和未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)等部門三次以上批評(píng)教育拒不改正的，人民法院可以判決撤銷其監(jiān)護(hù)人資格?！兑庖姟酚?015年1月1日開始實(shí)施。2016年3月，北京市地鐵內(nèi)有網(wǎng)友懷疑一名攜帶兒童乞討的女子可能拐騙孩子而向警方報(bào)警，民警調(diào)查發(fā)現(xiàn)該女子和孩子是親子關(guān)系，對(duì)于這種乞討行為警方表示很無奈。④此事經(jīng)網(wǎng)絡(luò)熱議后，該女子才被警方治安拘留，并被警告如果再犯就撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)。從這一事件可以看出，侵害未成年人的行為盡管有相關(guān)的法律法規(guī)予以規(guī)范，但現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中仍面臨很多問題，難以有效保護(hù)困境兒童的權(quán)利。

從N市的調(diào)查情況來看，也存在類似情況。2014年，該市政府順應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，由民政、婦聯(lián)等15個(gè)相關(guān)部門和11個(gè)區(qū)分管領(lǐng)導(dǎo)以及部分社會(huì)組織參與召開了全市未成年人保護(hù)工作推進(jìn)會(huì)，會(huì)上成立了市未成年人保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制訂了市《未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》（以下簡稱《方案》），建立了市級(jí)未成年人保護(hù)工作體系，并在全市開展未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)工作。試點(diǎn)工作將未成年人救助保護(hù)對(duì)象確立為基本權(quán)益失去保障或受到侵害的困境未成年人，包括流浪乞討、監(jiān)護(hù)缺失、留守流動(dòng)、家庭暴力、特殊困難等五類?！斗桨浮窂?qiáng)調(diào)未成年人保護(hù)工作的重要性，突出多部門聯(lián)動(dòng)和協(xié)助，建立預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、報(bào)告、評(píng)估、處置“五位一體”的聯(lián)動(dòng)反應(yīng)機(jī)制，統(tǒng)一了原來公安、工會(huì)、團(tuán)委、民政等各部門分立的救助熱線。《方案》還探索了以社會(huì)為主體的未成年人保護(hù)工作機(jī)制建設(shè)，探求家庭、社會(huì)、政府“三位一體”的未成年人保護(hù)工作格局，由政府負(fù)責(zé)著手對(duì)處于困境中的未成年人建立數(shù)據(jù)庫，通過購買服務(wù)方式吸引社會(huì)力量參與困境兒童的保護(hù)工作，對(duì)其進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤管理與服務(wù)。《方案》的制定和實(shí)施填補(bǔ)了困境兒童救助政策的某些空白，也是對(duì)此前N市幾起困境兒童侵權(quán)傷亡事件的一種回應(yīng)，在全國來看具有一定的首創(chuàng)性，也獲得了良好的效果和社會(huì)影響力。但是，即使有中央政策文件支持和地方救助工作體系，兒童救助保護(hù)工作仍面臨許多問題。如在2017年2月，N市發(fā)現(xiàn)外省一對(duì)夫妻攜帶多名幼子在街頭乞討，妻子屬于殘障人士，因家庭生活困難以乞討為生。警方雖已出警40多次，但沒有可以對(duì)他們采取強(qiáng)制措施的法律依據(jù)。此問題在某社會(huì)組織志愿者及救助站等工作人員的通力協(xié)作下才得以解決。該夫妻被說服進(jìn)入救助站，并經(jīng)救助站回到原籍，后經(jīng)相關(guān)救助工作人員溝通，其所在地民政局答應(yīng)幫助這家孩子申請(qǐng)低保。這從一個(gè)側(cè)面說明了當(dāng)前困境兒童保護(hù)工作盡管已有相關(guān)政策，而一些地方也已進(jìn)行了行政管理系統(tǒng)的重構(gòu)梳理，但政策的具體執(zhí)行和落實(shí)情況仍然存在巨大的改進(jìn)空間。

2.努力構(gòu)建多元主體在困境兒童救助工作中的溝通合作機(jī)制

未成年人保護(hù)工作在西方發(fā)達(dá)國家主要受當(dāng)?shù)刈h會(huì)通過的法律指導(dǎo)和約束。由于是民選制度，議員需要爭取民意支持，愿意和選民保持接觸互動(dòng)，尤其重視對(duì)社會(huì)問題的應(yīng)對(duì)，與基層工作人員保持聯(lián)系。這有助于議員較快掌握基層社會(huì)的需求和具體工作中的困難，從而在每年的修法工作中推動(dòng)相關(guān)法律的不斷完善，為基層工作提供更明確的行動(dòng)依據(jù)和指導(dǎo)。相對(duì)而言，我國的文化傳統(tǒng)和社會(huì)制度更強(qiáng)調(diào)自上而下的執(zhí)行，這是我國行政效率普遍高于西方的一個(gè)重要原因。但事物總有兩面性，這樣的制度安排在面對(duì)大事要事時(shí)可以集中力量、統(tǒng)籌資源，保證執(zhí)行的高效率；但事關(guān)老百姓具體生活的很多事情并不屬于大事要事，較難受到高層關(guān)注，也難以進(jìn)入社會(huì)政策視野。如困境兒童問題往往是一些極端事件爆發(fā)后才引起社會(huì)輿論關(guān)注，而此時(shí)已失去了預(yù)防和早期干預(yù)介入的最佳時(shí)機(jī)，其應(yīng)對(duì)也只能是應(yīng)急式政策和行政指示下的補(bǔ)救式應(yīng)對(duì)，難以擺脫被動(dòng)消極的局面。因此，面對(duì)這種體制文化現(xiàn)實(shí)，促進(jìn)政府、司法、社會(huì)、專業(yè)系統(tǒng)的溝通是有效預(yù)防和應(yīng)對(duì)困境兒童問題的關(guān)鍵所在。具體操作可以從落實(shí)人大代表與民意的溝通機(jī)制、重視基層工作者的一線信息采集等方面入手，鼓勵(lì)和促進(jìn)新媒體、傳統(tǒng)媒體對(duì)社會(huì)基層真實(shí)情況進(jìn)行報(bào)道。同時(shí)，還需要完善決策層與基層的互動(dòng)溝通機(jī)制，保持下情上達(dá)。鼓勵(lì)學(xué)者對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行廣泛而深入的研究，以促進(jìn)決策信息的完善。確立媒體作為社會(huì)縱向、橫向溝通的重要橋梁和紐帶的機(jī)制。困境兒童保護(hù)尤其應(yīng)避免一些地方政府為了面子和政績對(duì)屬地一些負(fù)面事件的遮掩與忽略，避免管理層事先接收不到真實(shí)信息失去預(yù)防和早期介入的時(shí)機(jī)、事后不得不進(jìn)行代價(jià)昂貴的補(bǔ)救的情況發(fā)生?？傊覀冃枰梃b發(fā)達(dá)國家在兒童保護(hù)方面的體系建設(shè)方面的有益經(jīng)驗(yàn)，在兒童救助實(shí)踐領(lǐng)域建立參與行政決策和司法修訂工作的機(jī)制，加強(qiáng)政府政策、司法、社會(huì)、專業(yè)等相互間的溝通和合作機(jī)制建設(shè)。

3.切實(shí)加強(qiáng)困境兒童救助體系中職業(yè)化與專業(yè)化能力建設(shè)

當(dāng)前我國社會(huì)組織發(fā)展仍處于初級(jí)階段，大多數(shù)機(jī)構(gòu)規(guī)模小、資源不足、經(jīng)費(fèi)有限，缺乏可持續(xù)性，難以吸引專業(yè)人才，更難以維持其工作積極性。因此，需要加大投入，培育這些社會(huì)組織快速成長。政府可考慮改變目前購買服務(wù)的方式，將購買服務(wù)分為崗位購買和項(xiàng)目購買兩類。對(duì)于經(jīng)過考察質(zhì)量優(yōu)秀的社會(huì)組織，政府可購買部分崗位，保持機(jī)構(gòu)發(fā)展的穩(wěn)定性，也可以吸引優(yōu)秀人才在這一領(lǐng)域工作。而項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)主要支持項(xiàng)目發(fā)展，促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的提升。崗位和項(xiàng)目分開購買方式有助于發(fā)展良好的組織機(jī)構(gòu)獲得相對(duì)穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)收入，從而考慮機(jī)構(gòu)的長期發(fā)展規(guī)劃；也有助于剛剛起步的組織機(jī)構(gòu)有項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)保障，去爭取獲得購買崗位的資格，從而促使整個(gè)行業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)良性循環(huán)。

在專業(yè)能力建設(shè)方面，傳統(tǒng)的道德倡導(dǎo)與世俗的執(zhí)業(yè)理念相比，后者更有利于現(xiàn)代救助慈善事業(yè)的發(fā)展。因此，需要建立引導(dǎo)專業(yè)力量和專業(yè)人才進(jìn)入這一領(lǐng)域?qū)崉?wù)工作的機(jī)制，鼓勵(lì)多元社會(huì)力量加入兒童救助領(lǐng)域開展特色性工作。對(duì)于一些規(guī)模小、熱情高、專業(yè)能力不足的機(jī)構(gòu)，應(yīng)提供專業(yè)培訓(xùn)渠道并支持他們朝專業(yè)化方向發(fā)展，促進(jìn)不同專業(yè)間合作平臺(tái)的建立與協(xié)同機(jī)制的形成，從而引導(dǎo)社會(huì)組織走專業(yè)化、職業(yè)化的發(fā)展道路。由此，發(fā)展壯大的社會(huì)組織將成為政府的好幫手，在城市困境兒童的救助服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮更大、更積極的作用。

注釋

①項(xiàng)鳳華：《誰來監(jiān)護(hù)“老王家的后代”》，《現(xiàn)代快報(bào)》2014年10月26日。

②[古希臘]柏拉圖：《理想國》，郭斌和、張竹明譯，商務(wù)印書館，1986年，第193—196頁。

③[法]埃米爾·涂爾干：《社會(huì)分工論》，渠東譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2000年，第89—92頁。

④王佳慧、孫一：《女子帶兒童地鐵行乞 警方證實(shí)系母子》，《新京報(bào)》2016年3月19日。

Effect Evaluation and the Policy Choice of Aid for Urban Children in Difficult Circumstances

— Study on the Experience of N City

Tong Wenying

Abstract：Currently， the major problems in the practical urban children′s aid areas are the economic distress affecting the children′s families， ineffective judicial protection， insufficient social welfare resources， lack of community support and inability of non-professionals， compromised capacity of the guardians and so on. To address these problems， developed countries have formed a children protection system that emphasizing multi-systemic and multi-disciplinary collaboration， involving social security system to relief economic stress， judicial system to provide a framework of rules， and multiple social forces to contribute. China should learn from these precious experiences in children′s aid， improve the judicial and social relief system in the subsequent work， encourage the professional development of children′s aid， attract professionals and construct a collaboration platform， as well as transform from the current service-purchasing model to the position/program-purchasing model， thereby promoting the healthy development of children′s aid.

Key words：children in difficult circumstances； children′s aid； minor protection； social relief