薛選登+張一方

摘 要：“非糧化”即農(nóng)戶將原本用于種植糧食作物的耕地轉(zhuǎn)為種植經(jīng)濟(jì)作物或其他非糧作物?！胺羌Z化”影響糧食播種面積、降低土壤肥力、產(chǎn)生負(fù)面輻射，從而對糧食安全造成潛在威脅，“非糧化”的成因涉及經(jīng)濟(jì)、政策、社會(huì)、自然等多個(gè)方面。因此，應(yīng)對“非糧化”問題，應(yīng)綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律等多種手段，通過建立預(yù)警機(jī)制、細(xì)劃糧食功能區(qū)、建立“非糧權(quán)”交易，采取精準(zhǔn)補(bǔ)貼等差異化的措施進(jìn)行防控。

關(guān)鍵詞：非糧化；糧食安全；產(chǎn)糧大縣；防控對策

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2017）08-0040-06

糧食生產(chǎn)大縣承擔(dān)著保障國家糧食安全的重要任務(wù)。然而，近年來，隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的快速推進(jìn)，在一些糧食生產(chǎn)大縣出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的“非糧化”現(xiàn)象，如果任其發(fā)展下去，勢必會(huì)影響到我國糧食安全和人民生活穩(wěn)定。因此，如何在確保糧食安全的情況下，協(xié)調(diào)糧食安全與發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加農(nóng)民收入的關(guān)系，成為當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展中面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。為此，本文選取了河南省的滑縣、永城、鹿邑、鄧州、舞陽、唐河6個(gè)產(chǎn)糧大縣作為調(diào)研樣本區(qū)，分析其耕地“非糧化”的表象和成因，并提出相應(yīng)的防控對策，以期為我國防控耕地“非糧化”提供借鑒和參考。

一、樣本選取及說明

1.樣本基本情況

河南省糧食產(chǎn)量常年位居全國第一，占全國糧食總產(chǎn)量的10%以上，其中，小麥產(chǎn)量占全國的1/4以上。其中，滑縣、永城、鹿邑、鄧州、舞陽、唐河6個(gè)產(chǎn)糧大縣的糧食產(chǎn)量常年位居河南前十，主要種植作物均以小麥為主。6個(gè)產(chǎn)糧大縣中，滑縣位于豫北，是河南省第一產(chǎn)糧大縣，永城、鹿邑位于豫東，鄧州、舞陽、唐河位于豫南，具有區(qū)位代表性，在耕地“非糧化”研究中具有較大影響。為此，我們選取了上述6個(gè)產(chǎn)糧大縣作為樣本區(qū)。

從自然條件來看，樣本地區(qū)的土地類型多以平原為主，部分縣區(qū)有少量的丘陵地帶，氣候類型以溫帶大陸性季風(fēng)氣候和亞熱帶季風(fēng)氣候?yàn)橹鳎杲邓吭?30—900mm，年均日照在2000h以上，無霜期在200天以上，這些有利的環(huán)境條件為小麥、玉米等糧食作物提供了良好的生長條件。詳見表1。

2.樣本地區(qū)問卷發(fā)放回收情況

本次調(diào)研共涉及6個(gè)縣域、25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、58個(gè)鄉(xiāng)村，共計(jì)發(fā)放問卷850份，收回有效問卷716份，有效問卷回收率達(dá)到84.24%。在回收問卷中，農(nóng)戶問卷534份，承包戶問卷182份。其中安陽市滑縣共計(jì)發(fā)出問卷180份，回收農(nóng)戶問卷105份，承包戶問卷33份，問卷回收率達(dá)到76.67%；商丘市永城市共計(jì)發(fā)出問卷100份，回收農(nóng)戶問卷45份，承包戶問卷42份，問卷回收率達(dá)到87%；周口市鹿邑縣共計(jì)發(fā)出問卷115份，回收農(nóng)戶問卷66份，承包戶問卷45份，問卷回收率達(dá)到96.52%；南陽市鄧州市共計(jì)發(fā)出問卷120份，回收農(nóng)戶問卷72份，承包戶問卷18份，問卷回收率達(dá)到75%；漯河市舞陽縣共計(jì)發(fā)出問卷150份，回收農(nóng)戶問卷87份，承包戶問卷20份，問卷回收率達(dá)到71.33%；南陽市唐河縣共計(jì)發(fā)出問卷185份，回收農(nóng)戶問卷159份，承包戶問卷24份，問卷回收率達(dá)到98.92%。

二、樣本區(qū)耕地“非糧化”的現(xiàn)狀

1.樣本地區(qū)耕地存在較高的“非糧化”比例

由表2可以看出，樣本地區(qū)整體耕地“非糧化”情況處于較高水平，樣本地區(qū)調(diào)研的耕地總面積20299畝，其中，糧食種植面積9354.05畝，非糧食種植面積10944.95畝，耕地“非糧化”總體比率高達(dá)54.78%。6個(gè)縣“非糧化”比率都在45%以上，對6個(gè)縣承包戶調(diào)查后可知，承包土地后種植非糧作物比例最大的是鹿邑，該縣參與調(diào)研耕地面積2963畝，非糧食種植面積1975.43畝，“非糧化”比率高達(dá)66.67%；其次是唐河，“非糧化”比率為60%；第三是舞陽，“非糧化”比率為56.25%；第四是永城，“非糧化”比率為50.6%；第五是鄧州，“非糧化”比率為50%；第六是滑縣，“非糧化”比率為45.15%。

2.耕地“非糧化”與承包土地面積大致呈倒U型關(guān)系

對716份有效問卷統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，耕地“非糧化”比率與所承包耕地面積大致呈倒U型關(guān)系，即隨著承包戶承包耕地面積不斷擴(kuò)大，種植非糧作物比例越來越高，達(dá)到一定程度后，又開始隨著承包面積的擴(kuò)大而降低。根據(jù)分析結(jié)果可知，承包面積大約在300—500畝時(shí)，“非糧化”比率最高。換言之，耕地面積越大，土地經(jīng)營越集中，越有利于使用大規(guī)模的機(jī)械耕種，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和糧食產(chǎn)量。同時(shí)規(guī)?；?jīng)營也能保證糧食規(guī)模效益，確保糧食產(chǎn)量。所以當(dāng)耕地面積達(dá)到一定規(guī)模后，“非糧化”比率會(huì)開始持續(xù)降低，耕地“非糧化”情況有所改善。

3.耕地“非糧化”與土地流轉(zhuǎn)比例有一定關(guān)聯(lián)性

由表3可以看出，樣本地區(qū)總體土地流轉(zhuǎn)比例為59.69%，耕地“非糧化”比率為53.78%。土地流轉(zhuǎn)比例最高的是鹿邑，占比達(dá)到90.81%，同時(shí)，鹿邑的耕地“非糧化”比率為66.67%，耕地“非糧化”程度最高；永城市土地流轉(zhuǎn)比例為85%，耕地“非糧化”比率為50.6%；滑縣土地流轉(zhuǎn)比例為58.54%，耕地“非糧化”比率為45.15%。從鹿邑、永城、滑縣的調(diào)研數(shù)據(jù)中可以看出，隨著土地流轉(zhuǎn)比例的降低，耕地“非糧化”比率呈現(xiàn)較為明顯的下降趨勢。而鄧州、舞陽、唐河的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，耕地“非糧化”比率并未隨著土地流轉(zhuǎn)比例的增加而增加。

4.交通便利地區(qū)耕地“非糧化”程度偏高

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，交通條件對于樣本地區(qū)的耕地“非糧化”存在一定的影響，交通便利地區(qū)“非糧化”程度偏高。通過對承包戶的調(diào)研得知，便利的交通條件有利于他們的農(nóng)產(chǎn)品銷售，不僅有利于外來商戶入村進(jìn)行購買，同時(shí)作物收獲以后，從產(chǎn)地運(yùn)往銷售市場也十分方便，因此他們更樂于種植收益較高的經(jīng)濟(jì)作物。相反，交通情況一般地區(qū)的承包戶則會(huì)選擇種植糧食作物，因?yàn)樗麄兎N植經(jīng)濟(jì)作物收獲后需要負(fù)擔(dān)較大的交通運(yùn)輸成本。其中，鹿邑縣玄武鎮(zhèn)張莊有高速公路和國道經(jīng)過，交通非常便利，該村的耕地“非糧化”比率達(dá)到100%；滑縣城關(guān)鎮(zhèn)趙莊村交通也非常便利，“非糧化”比率為66.67%；鹿邑縣玄武鎮(zhèn)欒村比較接近省道，交通比較便利，耕地“非糧化”比率達(dá)到50%；滑縣慈周寨鄉(xiāng)慈四村離省道20多公里，只有村村通道路通往省道，交通狀況一般，“非糧化”比率約為20%；永城市酂城鄉(xiāng)花園村距離省道較遠(yuǎn)，只有水泥路，路面較窄，交通狀況較差，則種糧比例較高，“非糧化”比率為0。

5.耕地“非糧化”與種糧收益關(guān)系密切

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前由于化肥、種子、農(nóng)藥和人力成本上升，農(nóng)戶種植糧食的成本越來越高，然而種糧收益卻并未隨之增長，甚至出現(xiàn)種糧虧損的情況，所以種植糧食已經(jīng)完全不能滿足家庭的經(jīng)濟(jì)需求。相反，種植非糧作物，雖然投入成本較高，但收益也高，這就使得農(nóng)戶更愿意選擇種植經(jīng)濟(jì)作物，以此來獲取更高的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。因此，種糧收益越低而非糧收益越高的地區(qū)，“非糧化”比率越高。如表4所示，非糧食利潤與糧食利潤比值越大的地區(qū)，如永城高莊鄉(xiāng)謝閣村、蔣口鄉(xiāng)邱莊的“非糧化”比率較高；而鹿邑玄武鎮(zhèn)郝莊、滑縣慈周寨鄉(xiāng)慈四村非糧食利潤與糧食利潤比值較小，“非糧化”比率較低。

6.耕地“非糧化”與地形和基礎(chǔ)設(shè)施條件存在一定關(guān)系

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“非糧化”比率與土地地形條件和基礎(chǔ)設(shè)施存在一定關(guān)系，地形較好和基礎(chǔ)設(shè)施健全的耕地，農(nóng)戶和承包戶更傾向于種植收益更大的非糧作物。地塊位置對耕地“非糧化”也有一定影響，平原地區(qū)耕地“非糧化”比率高于坡地。同樣，與耕地“非糧化”關(guān)系密切的還有地塊的基礎(chǔ)設(shè)施，水澆地“非糧化”比率高于旱地。水澆地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)田的自主、有效灌溉，更有利于作物生長，旱地則與天氣變化關(guān)系密切，作物生長與雨水量直接相關(guān)。因此，與旱地相比較，水澆地的優(yōu)勢及肥沃程度十分顯著，更有利于“非糧化”。

三、耕地“非糧化”產(chǎn)生的原因分析

1.從政府角度分析

耕地“非糧化”與政府政策有密切關(guān)系。根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)對于集體土地享有經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)，因此，地方政府政策制定與執(zhí)行情況，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)導(dǎo)致“非糧化”起著舉足輕重的作用。

第一，相關(guān)政策宣傳不到位、執(zhí)行力度不夠。在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大部分村民對土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)知識(shí)（土地流轉(zhuǎn)的形式、要求等）模糊，即使已經(jīng)進(jìn)行了土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，也只是自己簡單地理解為“自家土地不想種了，或者沒有勞動(dòng)力，荒著也是荒著，不如讓別人種植，自己還可以拿到一部分承包費(fèi)”，并沒有土地流轉(zhuǎn)的概念。這充分證明了相當(dāng)一部分地方政府并沒有把國家對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)政策給老百姓普及開來。

第二，相關(guān)的法律法規(guī)對土地用途規(guī)定模糊。連續(xù)幾年的“中央一號(hào)文件”對土地流轉(zhuǎn)都有不同的指示，都在鼓勵(lì)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，適度發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營。很多地方政府為了響應(yīng)國家號(hào)召，將大量土地流轉(zhuǎn)給一些涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作組織。但是，現(xiàn)行法律法規(guī)只是規(guī)定了“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有制性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”，并沒有“耕地必須用來種植糧食或者種植糧食必須達(dá)到一定比例”這樣的硬性規(guī)定。因此，在土地流轉(zhuǎn)過程中，也就沒有相應(yīng)的法律法規(guī)來約束土地流轉(zhuǎn)的用途、程序、風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)模以及責(zé)任追究等。地方政府在傳達(dá)和實(shí)施國家政策法規(guī)時(shí)，往往為了追求政績只是一味地注重流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量，至于土地流轉(zhuǎn)給誰，流轉(zhuǎn)后的土地用來種植什么作物或者用來進(jìn)行什么活動(dòng)并沒有過多關(guān)注。因此，很多承包戶拿到土地后根據(jù)自己的需求對土地任意作為，或用來種植經(jīng)濟(jì)作物，或進(jìn)行觀光樂園開發(fā)等。由這些現(xiàn)象可以看出法律法規(guī)不配套，特別是對土地流轉(zhuǎn)之后的用途沒有明確規(guī)定，這是造成耕地“非糧化”日趨嚴(yán)重的重要原因。

第三，地方政府為凸顯政績，增加稅收。一些地方政府為了在土地流轉(zhuǎn)過程中獲得收益，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，從而形成規(guī)?；a(chǎn)，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，一方面，有利于凸顯政府政績；另一方面，流轉(zhuǎn)后的土地種植經(jīng)濟(jì)作物獲得了較高收益，就需要向當(dāng)?shù)卣U納較高的稅費(fèi)，從而增加地方政府的財(cái)政收入。于是部分地方政府對土地“非糧化”的嚴(yán)重情況視而不見，不采取相應(yīng)措施，這自然而然助長了很多承包戶種植經(jīng)濟(jì)作物的勢頭，造成了越來越嚴(yán)重的耕地“非糧化”現(xiàn)象。

第四，國家的種糧補(bǔ)貼政策不完善。國家糧食補(bǔ)貼的最初用意是對種田農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)貼，鼓勵(lì)農(nóng)戶種糧，不是對有田農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)貼。糧食補(bǔ)貼與土地承包沒有關(guān)系，只要你種了田，不管該田是不是你承包，國家只對該田種植者進(jìn)行補(bǔ)貼。而目前，由于補(bǔ)貼發(fā)放政策不夠完善，在土地流轉(zhuǎn)中，國家下發(fā)的糧食補(bǔ)貼，如農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、種糧直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼等各項(xiàng)惠農(nóng)政策，仍由原土地農(nóng)戶享受，真正承包土地的種糧戶卻沒有享受到補(bǔ)貼。所以，糧食補(bǔ)貼對于承包戶來說，起不到增加糧食種植規(guī)模的促進(jìn)作用。

2.從農(nóng)戶和承包戶的角度分析

第一，種糧比較效益低下。農(nóng)戶和承包戶都是經(jīng)濟(jì)人，自然要追求利益最大化。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多承包戶開始時(shí)也選擇種植糧食，但是這幾年糧食價(jià)格總體偏低，如果僅種植小麥、玉米等糧食作物，以每畝可收獲1000斤小麥來計(jì)算，市場價(jià)是1.2元/斤，這樣一畝地的總收入就是1200元。除去種子、肥料、勞動(dòng)力等耕作成本大致一畝地600元，那么每畝地僅可收入600元。如果承包每一畝地的費(fèi)用大致500元，再加上自然災(zāi)害等意外情況出現(xiàn)，種植糧食將無利可圖。然而相對于種植糧食作物來說，種植經(jīng)濟(jì)作物收益明顯較好。以南陽市唐河縣為例，承包戶種植西紅柿的純收益可以達(dá)到種植小麥、玉米的5倍甚至更高。

第二，土地流轉(zhuǎn)租金逐年增高。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2008—2009年，全國農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的價(jià)格為平均每畝100—300元，然而由于近年來物價(jià)快速上漲，國家的種糧補(bǔ)貼也在持續(xù)增加，很多地方的土地征用價(jià)格正一步步提高，土地轉(zhuǎn)包租金呈逐年增加的趨勢。以唐河縣為例，很多耕地租金都達(dá)到400—500元/畝，有的耕地甚至達(dá)到800元/畝，另外規(guī)模慢慢擴(kuò)大的承包方還需要向地方財(cái)政繳納一定的稅費(fèi)，加上支付給雇用的農(nóng)民的費(fèi)用也在不斷上漲等，很多承包方開始改變策略，追求投入的最小化和利潤的最大化，大量種植高收益的經(jīng)濟(jì)作物，以保障自己的經(jīng)濟(jì)利益不受損或少受損，因此承包中的各項(xiàng)費(fèi)用逐年增加也是推動(dòng)承包大戶“非糧化”種植的關(guān)鍵因素，在很大程度上造成了“非糧化”比例的不斷提高。

第三，大量的農(nóng)民外出務(wù)工，種糧勞動(dòng)力嚴(yán)重流失。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快推進(jìn)，越來越多的農(nóng)村青壯年放棄務(wù)農(nóng)，進(jìn)城務(wù)工，精彩紛呈的城市生活和較高的工作收入的吸引，使得出去的年輕人大都不愿意再回到農(nóng)村從事比較辛苦的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。而留守在農(nóng)村的大都是老人、婦女和孩子，這些人相對勞動(dòng)能力較低，無法承擔(dān)比較繁重的較大面積的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多留守人員選擇把大部分土地出租給承包戶，留下一部分，自己種植點(diǎn)糧食夠自家食用，再種植些經(jīng)濟(jì)作物，以維持基本家用。

四、防控耕地“非糧化”的對策建議

“非糧化”是我國土地流轉(zhuǎn)過程中的客觀現(xiàn)象，是我國當(dāng)前特定的經(jīng)濟(jì)制度、農(nóng)戶利益、自然條件、社會(huì)因素共同作用的結(jié)果，它的存在對我國糧食安全產(chǎn)生一定的影響和威脅。防控土地“非糧化”，應(yīng)該考慮各地自然、歷史、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的特殊性，采取差異化措施，從多個(gè)方面來解決。

1.細(xì)劃糧食功能區(qū)，規(guī)范耕地用途

糧食主產(chǎn)區(qū)擔(dān)負(fù)著國家糧食生產(chǎn)的重任，提高糧食產(chǎn)量，切實(shí)保證國家糧食供給是其當(dāng)前的主要任務(wù)。為確保糧食安全，在考慮各地實(shí)際情況下，政府部門已經(jīng)將耕地劃分為糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)三大功能區(qū)。但是，目前的劃分還不是很具體、明確，操作起來仍有一些實(shí)際困難，因此，在糧食主產(chǎn)區(qū)，應(yīng)綜合考慮各地資源稟賦差異和糧食生產(chǎn)的傳統(tǒng)等因素的影響，進(jìn)一步細(xì)劃糧食功能區(qū)，規(guī)范耕地用途。

首先，以縣為單位，政府部門根據(jù)各地的土壤種類、降雨量、基礎(chǔ)設(shè)施、實(shí)際產(chǎn)量、耕地面積和勞動(dòng)力等各方面因素，建立以百畝、千畝、萬畝為單位的高標(biāo)準(zhǔn)良田，進(jìn)行編號(hào)。其次，有效制定耕地目標(biāo)，規(guī)范耕地用途，明確規(guī)定糧食作物和非糧作物的耕地面積和比例，在保證糧食種植面積的基礎(chǔ)上防止“非糧化”蔓延。最后，根據(jù)各地實(shí)際情況分配土地，并切實(shí)履行土地確權(quán)政策，農(nóng)戶與承包戶之間可以根據(jù)自身需求自行流轉(zhuǎn)，既保證糧食產(chǎn)量，又遏制“非糧化”現(xiàn)象。同時(shí)，還應(yīng)積極推進(jìn)糧食生產(chǎn)規(guī)?；⒓s化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高產(chǎn)品附加值，縮小種植糧食作物與非糧作物效益的差距，在此基礎(chǔ)上逐級分配應(yīng)完成的糧食產(chǎn)量任務(wù)。

2.建立“非糧化”預(yù)警機(jī)制

防控“非糧化”需要從預(yù)防開始，建立“非糧化”預(yù)警機(jī)制，即通過預(yù)警組織系統(tǒng)實(shí)時(shí)監(jiān)控全國各地土地非糧種植面積和糧食種植面積等各種具體情況，對不同等級情況做出相對應(yīng)的預(yù)防和處理措施的機(jī)制。“非糧化”預(yù)警機(jī)制的目的是在一定程度可控范圍內(nèi)通過監(jiān)控預(yù)防，提前采取措施，減少土地“非糧化”對糧食安全的危害。利用預(yù)警機(jī)制可以事前監(jiān)控、事中管理，通過及時(shí)監(jiān)測“非糧化”動(dòng)態(tài)，確保糧食種植面積在合理的范圍之內(nèi)。

“非糧化”預(yù)警機(jī)制主要由三個(gè)部分組成：第一，預(yù)警系統(tǒng)。在各個(gè)省份建立一個(gè)監(jiān)測信息系統(tǒng)總站，在市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級地區(qū)建立分站，并由各地區(qū)農(nóng)業(yè)部門對當(dāng)?shù)氐母胤N植狀況實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，以保證這些信息及時(shí)、準(zhǔn)確，對超出已設(shè)定范圍的情況，做出迅速反應(yīng)、精準(zhǔn)判斷。第二，識(shí)別分析系統(tǒng)。這一系統(tǒng)要對組織調(diào)查收集的各種信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，根據(jù)不同的等級指標(biāo)辨識(shí)信息，并對其判斷和分類，為下一步行動(dòng)做準(zhǔn)備。第三，警報(bào)系統(tǒng)。設(shè)置“紅黃綠”三級報(bào)警系統(tǒng)：處于“綠燈”等級的地區(qū)，也就是說糧食種植比例符合國家糧食安全標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)其保持當(dāng)前合理的種植結(jié)構(gòu)，提高耕地種植質(zhì)量，使糧食向“更好、更多、更快”方向發(fā)展；處于“黃燈”等級的地區(qū)，當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)部門要第一時(shí)間發(fā)出預(yù)警信號(hào)，防患于未然，明令禁止這些農(nóng)戶向“紅燈”地區(qū)發(fā)展，起到事前預(yù)防的作用，從而避免解決這些問題時(shí)對其采取法律、經(jīng)濟(jì)或行政等手段而花費(fèi)更多的人力、物力、財(cái)力；處于“紅燈”等級的地區(qū)則屬于危險(xiǎn)區(qū)域，要采取措施，盡快恢復(fù)規(guī)定的糧食種植比例，對于情況嚴(yán)重者，要采取相應(yīng)的措施予以懲戒。

鑒于我國各地區(qū)在自然氣候、地理環(huán)境、土地資源、人口密度等方面存在差異，各地區(qū)的紅、黃、綠指標(biāo)也不盡相同，同時(shí)，為了使此機(jī)制能最大限度地發(fā)揮作用，還應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)主體的法律責(zé)任，使“非糧化”預(yù)警機(jī)制得以正常運(yùn)作，發(fā)揮其保障國家糧食安全的作用。

3.采取精準(zhǔn)補(bǔ)貼，切實(shí)保障種糧戶的利益

目前，國家對種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼，但在實(shí)際中，大多數(shù)地區(qū)都按照農(nóng)民與國家簽訂的承包協(xié)議來操作，其針對性不強(qiáng)，種糧的補(bǔ)貼也分給了原承包戶，并沒有轉(zhuǎn)移到實(shí)際的種糧人手中。因此，要進(jìn)一步完善糧食補(bǔ)貼制度，在現(xiàn)有的各種糧食補(bǔ)貼政策基礎(chǔ)上，按照“誰種田、誰受益”的原則，采取精準(zhǔn)補(bǔ)貼政策。

實(shí)行精準(zhǔn)糧食補(bǔ)貼，首先是精確識(shí)別種糧戶。應(yīng)采取由縣到鄉(xiāng)再到村，逐級把種糧戶識(shí)別出來，精確到戶、到人及種糧面積，以保證補(bǔ)貼對象的落實(shí)。其次是實(shí)行精準(zhǔn)幫扶。精準(zhǔn)幫扶是精準(zhǔn)補(bǔ)貼的關(guān)鍵，種糧戶識(shí)別出來以后，針對種糧戶實(shí)際的經(jīng)濟(jì)情況、耕地面積等確定補(bǔ)貼的力度，確保補(bǔ)助效果。最后是精確管理。這是精準(zhǔn)補(bǔ)貼的保證，要建立嚴(yán)格的種糧戶信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，將補(bǔ)貼對象的基本資料、動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)錄入系統(tǒng)，確保補(bǔ)到每一個(gè)種糧的農(nóng)戶，補(bǔ)的是種糧農(nóng)戶最需要的地方，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，對每年種糧戶的增加或減少、種糧面積的變動(dòng)進(jìn)行明確記錄，從而保證補(bǔ)貼信息真實(shí)、可靠、管用。

4.建立“非糧權(quán)”交易制度

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中科斯產(chǎn)權(quán)理論的核心是：一切經(jīng)濟(jì)交往活動(dòng)的前提是制度安排，這種制度實(shí)質(zhì)上是一種人們之間行使一定行為的權(quán)利。借鑒科斯產(chǎn)權(quán)理論的思想，這里的“非糧權(quán)”是指建立合理合法的非糧作物種植的權(quán)利，允許這種權(quán)利像商品那樣被買入和賣出，使“非糧權(quán)”的使用權(quán)流向最有效率、種植非糧作物收益最高或成本最低的農(nóng)業(yè)區(qū)。以此來控制糧食作物與非糧作物的種植比例，既可以保證糧食種植面積，又能兼顧非糧作物發(fā)展，實(shí)現(xiàn)糧食安全與經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展。

政府及其有關(guān)部門在明確國家當(dāng)年糧食安全任務(wù)的前提下，具體根據(jù)某個(gè)地區(qū)的總體情況，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、耕地面積、土壤肥力、人口總數(shù)等多方面因素，確定該地區(qū)的糧食產(chǎn)量任務(wù)和最大非糧作物種植比例，核算出非糧作物的最大種植面積，并分割成若干規(guī)定的種植面積，即若干“非糧權(quán)”，這種權(quán)利是以“非糧種植許可證”為表現(xiàn)形式頒布的。政府則可以通過公開競價(jià)拍賣、定價(jià)出售、無償贈(zèng)與等方式分配這些權(quán)利。同時(shí)，政府還需建立“非糧權(quán)交易市場”使得這種權(quán)利可以合法買賣，同時(shí)要規(guī)定這種“商品化”權(quán)利的價(jià)格上下限，使其可以在一定范圍內(nèi)自由波動(dòng)，并且實(shí)時(shí)公布“非糧權(quán)”的分配地區(qū)、分配數(shù)量和成交價(jià)格，實(shí)現(xiàn)“非糧權(quán)”市場信息的透明、公平和公正，以此來降低交易者的交易成本，減少交易摩擦，最后實(shí)現(xiàn)“需者可買，余者可賣”的帕累托最優(yōu)配置。

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Current Situation， Causes and Countermeasures Regarding Non-Grain Growing ofFarmland in Major Grain-producing Counties

Xue Xuandeng Zhang Yifang

Abstract：Non-grain growing means that farmers convert the farmland originally used for planting food crops to that used for cash crops or other non-grain crops. It affects total grain acreage， reduces soil fertility and produces negative radiation， thus posing a potential threat to food security. The causes of non-grain growing involve many factors， such as economy， policy， society and nature. Therefore， comprehensive use of economic， administrative， legal and other means is suggested to prevent and control the phenomenon. Differential measures such as setting up early warning mechanism， subdividing functional regions of grain production， and implementing non-grain rights trading and precision subsidy should be adopted.

Key words：non-grain growing； food security； major grain-producing counties； countermeasures of prevention and control