馮偉　李昶穎　王澤平　陳建西

摘 要：本文采用問(wèn)卷調(diào)查法、實(shí)地訪談法對(duì)CD市行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施情況進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)CD市行政事業(yè)單位對(duì)于內(nèi)部控制的認(rèn)知仍處在“外生性”需求上，內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施的實(shí)際情況不容樂(lè)觀。論文分析了行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的現(xiàn)狀，揭示了影響行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)與實(shí)施的影響因素，提出了推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)與實(shí)施的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 內(nèi)控目標(biāo) 實(shí)施現(xiàn)狀

中圖分類號(hào)：DF31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：1003-9082（2017）08-0-02

一、引言

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出建立行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的要求，推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化，是財(cái)政部落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任、防控廉政風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。財(cái)政部于2012年11月29日全國(guó)印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《內(nèi)控規(guī)范》），自2014年1月1日起全國(guó)執(zhí)行，正式啟動(dòng)了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施的系統(tǒng)工程。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指由單位領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，全體人員共同實(shí)施的，為實(shí)現(xiàn)單位控制目標(biāo)，通過(guò)制定一系列制度、實(shí)施相關(guān)措施和程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和控制的動(dòng)態(tài)過(guò)程。[1]內(nèi)部控制建設(shè)的目的在于：保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，提高公共服務(wù)的效率和效果，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗。

二、項(xiàng)目調(diào)研情況說(shuō)明

了解現(xiàn)狀是進(jìn)行研究的前提，也是提出可行性建議的依據(jù)。因此，項(xiàng)目采用問(wèn)卷調(diào)查、入戶訪談等方式，以CD市行政事業(yè)單位為研究對(duì)象，對(duì)基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)及實(shí)施情況展開(kāi)研究。本文主要就問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果進(jìn)行分析。問(wèn)卷調(diào)查采用了單選、多選以及主觀題三種題型，結(jié)合李克特量表的方法設(shè)計(jì)，調(diào)研內(nèi)容主要包括了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、不利因素、改進(jìn)措施等。問(wèn)卷調(diào)查得到當(dāng)?shù)刎?cái)政部門的支持和幫助，接受調(diào)研的單位多由熟悉單位情況的財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人及財(cái)務(wù)骨干填寫調(diào)查問(wèn)卷，調(diào)研內(nèi)容較充分地反映了CD市行政事業(yè)單位對(duì)《內(nèi)部控制規(guī)范》的認(rèn)知度以及內(nèi)部控制單位層面和業(yè)務(wù)層面的實(shí)施情況。

問(wèn)卷調(diào)查利用“問(wèn)卷星”發(fā)放問(wèn)卷，調(diào)查共回收1346份，有效問(wèn)卷1258份（其中行政單位537家、事業(yè)單位721），有效率為93.46%，情況如下：

三、基層行政事業(yè)單位內(nèi)控基礎(chǔ)狀況

1.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)

控制目標(biāo)是內(nèi)控的起點(diǎn)，決定內(nèi)控的核心內(nèi)容、關(guān)鍵措施與實(shí)施路線。[2] 根據(jù)《內(nèi)部控制規(guī)范》，項(xiàng)目調(diào)研就內(nèi)部控制目標(biāo)設(shè)計(jì)了包含6個(gè)選項(xiàng)的多選題，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，受訪對(duì)象對(duì)內(nèi)部控制目標(biāo)的認(rèn)知，分別有18.6%、18.5%、18.8%選擇了“保證單位財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整”、“貫徹執(zhí)行國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)和財(cái)務(wù)規(guī)章制度”和“加強(qiáng)財(cái)務(wù)控制和監(jiān)督、防范風(fēng)險(xiǎn)”三個(gè)選項(xiàng)；有16.5%、14.4%的受訪對(duì)象選擇了“提高單位預(yù)算績(jī)效水平”、“提升單位公共服務(wù)質(zhì)量”兩項(xiàng)，只有12.8% 的受訪對(duì)象選擇了“促進(jìn)單位實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略”作為內(nèi)控目標(biāo)。

由此可見(jiàn)，對(duì)于內(nèi)部控制目標(biāo)，絕大多數(shù)基層行政事業(yè)單位仍只停留在防范風(fēng)險(xiǎn)手段的粗淺層面，并未充分認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制提升單位整體管理水平、提高財(cái)政資金使用效率和效果的價(jià)值。

2.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)是內(nèi)部控制中流程中的重要因素，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)。本次調(diào)查，受訪對(duì)象分別有10.0%、9.9%、9.6%認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在于“采購(gòu)管理”、“財(cái)政專項(xiàng)支出的管理”、“大額資金的管理”和“日常三公經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支” ； 僅4.2%、3.2%和2.7% 的受訪對(duì)象選擇了“事業(yè)收入管理”、“收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”和“科研課題經(jīng)費(fèi)的管理”的應(yīng)答數(shù)較少。

通過(guò)Pearson卡方檢驗(yàn)得知，概率P≈0.000小于顯著性水平α=0.05，說(shuō)明行政單位與事業(yè)單位對(duì)于此問(wèn)題的應(yīng)答是存在顯著性差異的。行政單位在“日常‘三公經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支”、“大額資金的管理”、“采購(gòu)管理”這三個(gè)選項(xiàng)的應(yīng)答數(shù)明顯大于事業(yè)單位；事業(yè)單位在“事業(yè)收入管理”、“收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”這兩個(gè)選項(xiàng)的應(yīng)答數(shù)明顯大于行政單位。

3.影響行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的不利因素

在實(shí)際情況中，單位都存在著影響內(nèi)部控制的不利因素，需要及時(shí)的解決這些不利因素，24.6%的受訪者認(rèn)為影響其單位內(nèi)部控制的不利因素是“人手緊、崗位兼職無(wú)法避免”；該項(xiàng)的應(yīng)答數(shù)明顯大于其他選項(xiàng)的應(yīng)答數(shù)。此外，“內(nèi)部控制權(quán)責(zé)不清、職能重疊”、“對(duì)規(guī)章制度的執(zhí)行不嚴(yán)格”、“缺乏權(quán)利制衡記住”、“項(xiàng)目支出缺乏合理評(píng)價(jià)”也是受訪者認(rèn)為內(nèi)部控制不利的重要因素。

上述結(jié)果一方面源于人的自我保護(hù)潛意識(shí)，為避免承擔(dān)責(zé)任從而認(rèn)同“人手緊、崗位兼職無(wú)法避免”、“項(xiàng)目支出缺乏合理評(píng)價(jià)”等客觀因素；另一方面說(shuō)明了被調(diào)查單位對(duì)于內(nèi)部控制建設(shè)缺乏深入的認(rèn)識(shí)，對(duì)不相容崗位分離缺乏深刻理解，單位應(yīng)根據(jù)自身的實(shí)際情況來(lái)進(jìn)行崗位的設(shè)置。

4.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制已運(yùn)用的措施

自2012年《內(nèi)控規(guī)范》頒布以來(lái)，大部分的單位都已運(yùn)用了一些內(nèi)部控制的措施，其中運(yùn)用較多的措施是“不相容崗位相互分離”、“內(nèi)部授權(quán)審批控制”和“全面預(yù)算”；分別占總應(yīng)答數(shù)的15.2%、14.5%、14.6%。“財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制”的運(yùn)用的最少，僅占總應(yīng)答數(shù)的8.3%。

調(diào)查結(jié)果顯示，單位內(nèi)部控制制度建設(shè)上都已取得了一定成果。大部分的單位都已運(yùn)用了全面預(yù)算的措施以及不相容崗位相互分離，從中我們不難看出行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)已有一定的成果。這一方面是由于國(guó)家相關(guān)文件的明確規(guī)定，另一方面是行政事業(yè)單位本身在預(yù)算、財(cái)務(wù)上有了一定的工作程序和方法。

5.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面完善程度

項(xiàng)目使用SPSS獨(dú)立樣本t檢驗(yàn)對(duì)所收集的問(wèn)卷數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗(yàn)，觀察相關(guān)題目的得分?jǐn)?shù)值（設(shè)置“完善”、“較好”、“一般”、“空白”、“不了解”五個(gè)選項(xiàng)，分別賦予數(shù)值5、4、3、2、1）的平均值和標(biāo)準(zhǔn)差，并檢驗(yàn)行政單位和事業(yè)單位的各題目得分?jǐn)?shù)值的均值是否在統(tǒng)計(jì)上存在顯著差異，從而判斷同一題目的應(yīng)答情況是否會(huì)因單位性質(zhì)的不同而不同，進(jìn)而分析其原因。顯著性水平值為1%（**）或5%（*）。如果P值系數(shù)大于顯著性水平1%（**）或5%（*），則認(rèn)為兩個(gè)樣本總體不存在顯著差異；如果P值系數(shù)小于1%（**）或5%（*），則認(rèn)為兩個(gè)樣本總體存在顯著差異，結(jié)果如下：endprint

從表1可知，通過(guò)對(duì)比我們可以發(fā)現(xiàn)：總體上看，行政事業(yè)單位在上述問(wèn)題上的平均分均超過(guò)4.5，即兩種單位上述各項(xiàng)業(yè)務(wù)及流程的完善程度均較高；從單位性質(zhì)來(lái)看，事業(yè)單位除“預(yù)算調(diào)整依據(jù)、方案、審批程序的完善程度”外，其他平均分均高于行政單位，且其標(biāo)準(zhǔn)差均低于行政單位。

通過(guò)t檢驗(yàn)可以得知，在“預(yù)算調(diào)整依據(jù)、方案、審批程序的完善程度”方面，行政單位和事業(yè)單位在1%的顯著性水平下存在顯著差異，且行政單位“預(yù)算調(diào)整依據(jù)、方案、審批程序的完善程度”的完善程度要高于事業(yè)單位；在“基建項(xiàng)目招標(biāo)管理規(guī)范的完善程度”和“工程進(jìn)度付款的審核流程及制度的完善程度”兩方面在5%的顯著性水平下存在顯著差異，事業(yè)單位“基建項(xiàng)目招標(biāo)管理規(guī)范的完善程度” 和“工程進(jìn)度付款的審核流程及制度的完善程度”的完善程度要高于行政單位。

四、結(jié)論及建議

在本次調(diào)查中，多數(shù)的調(diào)查對(duì)象都認(rèn)為內(nèi)控目標(biāo)在于強(qiáng)化財(cái)務(wù)監(jiān)督、保證經(jīng)營(yíng)合法等“外生性”需求，而對(duì)于戰(zhàn)略、管理效率等“內(nèi)生性”需要的認(rèn)知度較低。這種將內(nèi)部控制理解為合規(guī)性監(jiān)管措施的看法，是無(wú)法從根本上將內(nèi)部控制貫徹到內(nèi)部管理之中的；在內(nèi)部控制影響的不利因素調(diào)查中，多數(shù)調(diào)查對(duì)象沒(méi)有清楚認(rèn)識(shí)到不相容崗位相互分離的控制方法，設(shè)置關(guān)鍵崗位、明確崗位職責(zé)、實(shí)施分離措施，這些并不意味著要增加單位編制人數(shù)，崗位和編制并不是等同的；在內(nèi)部控制的有效措施調(diào)查中，多數(shù)調(diào)查對(duì)象并未深刻認(rèn)識(shí)到監(jiān)督檢查對(duì)于單位內(nèi)部控制體系的促進(jìn)作用等。

而在具體業(yè)務(wù)層面，行政單位與事業(yè)單位的答案有所差別。行政單位是負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家各項(xiàng)行政事務(wù)進(jìn)行組織、管理和指揮的國(guó)家機(jī)關(guān)。而事業(yè)單位是為了社會(huì)的公益目的從事教育、文化、衛(wèi)生、科技的社會(huì)組織。由于兩者的性質(zhì)不同，造成行政單位的“預(yù)算調(diào)整依據(jù)、方案、審批程序的完善程度”高于事業(yè)單位，事業(yè)單位的“基建項(xiàng)目招標(biāo)管理規(guī)范”和“工程進(jìn)度付款審核流程及制度”兩方面的完善程度高于行政單位。

針對(duì)本次問(wèn)卷調(diào)查，提出以下建議：

第一，制定和頒布行政事業(yè)單位內(nèi)部控制指引。與企業(yè)內(nèi)控相比，行政事業(yè)單位的內(nèi)控具有特殊性。而現(xiàn)階段我國(guó)行政事業(yè)單位自身面臨基礎(chǔ)薄弱、工作繁重、人手緊缺、人才緊缺等現(xiàn)狀；加上內(nèi)控建設(shè)的專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣、各部門協(xié)同要求高等因素；行政事業(yè)單位建設(shè)內(nèi)控體系十分困難。我們認(rèn)為，擬定內(nèi)部控制指引，能夠跟好的指導(dǎo)特別是基層行政事業(yè)單位的內(nèi)控體系建設(shè)。

第二，單位要認(rèn)清單位內(nèi)控現(xiàn)狀，增強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制的理解。在基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)階段以及2016年內(nèi)控報(bào)告編報(bào)階段，許多單位依舊持觀望狀態(tài)，并未清楚的認(rèn)識(shí)內(nèi)控的現(xiàn)狀。財(cái)政部自2012年11月底發(fā)布《內(nèi)控規(guī)范》以來(lái)，接連發(fā)文，不斷推進(jìn)我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)。一套完整的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系正在慢慢的形成。內(nèi)部控制建設(shè)始終是進(jìn)行時(shí)，未來(lái)不會(huì)越來(lái)越寬松，只會(huì)是越來(lái)越嚴(yán)謹(jǐn)。

第三，充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的外部助推作用。國(guó)家審計(jì)自誕生以來(lái)一直與國(guó)家治理相輔相成，既是為保證國(guó)家治理效果而建立的監(jiān)督機(jī)制，也對(duì)國(guó)家治理體系的建立起到至關(guān)重要的倒逼作用。[3]國(guó)家審計(jì)的職能涵蓋了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的全部對(duì)象。單位層面，國(guó)家審計(jì)可以倒逼執(zhí)行、決策、監(jiān)督機(jī)制的優(yōu)化；業(yè)務(wù)層面，國(guó)家審計(jì)緊抓公共資金的使用，以預(yù)算績(jī)效結(jié)合業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)流程管控。最后，國(guó)家審計(jì)可以通過(guò)信息披露側(cè)面促進(jìn)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制的是設(shè)計(jì)。

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作者簡(jiǎn)介：馮偉（1995-），男，成都大學(xué)2014級(jí)財(cái)務(wù)管理專業(yè)學(xué)生。

李昶穎（1997-），男，成都大學(xué)2015級(jí)財(cái)務(wù)管理專業(yè)學(xué)生。

王澤平（1997-），男，成都大學(xué)2015級(jí)會(huì)計(jì)學(xué)專業(yè)學(xué)生。

*通訊作者：陳建西（1966-），女，成都大學(xué)教授、高級(jí)會(huì)計(jì)師，研究方向：行政事業(yè)內(nèi)部控制。endprint