金久仁

摘要：就近入學作為當前政府大力推行，旨在促進義務教育公平、提升人民群眾對教育改革發(fā)展獲得感的重要政策，既不是在既定教育資源分布均衡狀態(tài)下維持原有均衡的教育政策，也不是在既定教育資源分布不均衡狀態(tài)下改變分配規(guī)則以使其有利于處境不利者的教育政策，只是在教育資源分布不均衡狀態(tài)下維持原有不均衡的一種教育政策，就政策本身而言無法促進義務教育公平。但其主張的公平意志有利于公平正義的社會價值體系形成，以學區(qū)房為主要手段的擇校行為明確了擇校標準，并通過固化人群的教育流動限制了教育不公平進一步擴大。

關(guān)鍵詞：就近入學；教育公平；義務教育

中圖分類號：G40-011.8 文獻標志碼：A 文章編號：1673-9094（2017）07A-0003-05

教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)，促進教育公平是馬克思主義創(chuàng)始人的崇高理想，是中國共產(chǎn)黨始終不懈的歷史追求，促進教育公平的意義在于消除由于性別、種族、社會地位、區(qū)域等差異帶來的不利影響。[1]教育作為關(guān)系到每一個社會成員切身利益的保障性公共事業(yè)，其公平狀況不僅關(guān)系到社會成員代際流動的順利實現(xiàn)，也關(guān)系到社會和諧穩(wěn)定與發(fā)展。義務教育是國民教育的重要組成部分，在全面建成小康社會進程中具有基礎(chǔ)性、先導性和全局性的重要作用。正如中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十一次會議所指出的，“發(fā)展鄉(xiāng)村教育，讓每個鄉(xiāng)村孩子都能接受公平、有質(zhì)量的教育，阻止貧困現(xiàn)象代際傳遞，是功在當代、利在千秋的大事”，保障四千多萬鄉(xiāng)村學生的基本人權(quán)和發(fā)展權(quán)利，是阻止貧困代際傳遞的最有效途徑。如果鄉(xiāng)村教育發(fā)展不好，底層群體就無法獲得向上流動的機會，這也將直接影響我國教育現(xiàn)代化和全面小康社會目標的實現(xiàn)。[2]可以說，實現(xiàn)包括農(nóng)村在內(nèi)的全國范圍內(nèi)的義務教育公平發(fā)展意義深遠。

教育公平是動態(tài)的相對的教育平等，追求教育平等和教育公平是當代我國教育政策基本的價值選擇。[3]教育部發(fā)布的《2014年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2014年，我國小學學齡兒童凈入學率達99.81%，初中階段毛入學率103.5%，初中畢業(yè)生升學率95.1%，九年義務教育鞏固率92.6%，義務教育絕對公平狀況得到切實改進。絕對公平主要從歷史縱向的角度考查當前受教育的公平情況，對于社會公眾的公平感來說缺乏足夠的說服力，同一時期內(nèi)不同群體之間受教育公平狀況的比較往往更具說服力。當前，我國義務教育階段實現(xiàn)了所有適齡兒童都有學可上的前提下，義務教育公平不僅體現(xiàn)在以權(quán)利保障為基礎(chǔ)的“有學上”的機會性公平，更主要體現(xiàn)以資源分配為基礎(chǔ)的“上高質(zhì)量、高水平的好學?！钡膶嵸|(zhì)性公平。單純追求“有學上”的受教育機會公平與對教育公平的價值追求并不完全吻合，在教育資源分配和教育資源實際分布不均衡造成教育不公平的客觀事實前面，不能因為在入學機會上做到“有學上”而簡單得出義務教育已經(jīng)實現(xiàn)了公平的結(jié)論。因為任何時代，衡量教育公平與否本質(zhì)上需要考查教育中稀缺資源的分配情況，當普通受教育機會不再是稀缺的教育資源時，考查優(yōu)質(zhì)教育資源的分配情況就成為必然。

近年來，我國義務教育階段在保障入學機會上相比之前已經(jīng)有了長足的進步和改善。立足當下，在任何國家，真正到位的義務教育公平的“比較范圍”都應當是“全國”，只有在全國所有地區(qū)都同等實施基本均衡的義務教育，才可以說真正為所有適齡兒童少年開啟了通向“同一片藍天、同一個夢想”的大門。[4]目前區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距、校際差距客觀存在，不同群體受教育公平狀況不容樂觀，人民群眾對不公平的教育現(xiàn)狀不是十分滿意，平等接受高質(zhì)量、高水平教育的愿望十分強烈。就近入學政策作為近年來教育主管部門力推的旨在促進義務教育公平、提升人民群眾對教育改革發(fā)展的獲得感的重要政策，已在全國范圍內(nèi)施行。那么，政府極力推行的就近入學政策真的有利于促進全國范圍內(nèi)義務教育公平嗎？回答這一問題，筆者認為需考查該政策作用的基本前提、實際效果以及該政策與其他政策之間所形成的良性互動。

一、就近入學政策促進義務教育公平的前提

從法律規(guī)定來看，就近入學政策作為在全國范圍內(nèi)施行的義務教育階段的重要政策，是一項已經(jīng)施行多年的“老政策”。早在30多年前的1986年，《義務教育法》第九條就明確規(guī)定“地方各級人民政府適當設(shè)置小學、初級中等學校，使兒童、少年就近入學”。這一政策在長期施行過程中并未像近年引起社會公眾的強烈關(guān)注，當下這一政策越來越成為社會公眾對義務教育政策關(guān)注的焦點。之所以發(fā)生這一變化，一方面是因為由于經(jīng)濟社會發(fā)展與教育自身發(fā)展，致使教育在社會發(fā)展和個體發(fā)展中所發(fā)揮的作用越來越重要。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，社會對教育發(fā)展提出了更高要求，對社會成員的受教育水平也提出了更高要求，當一個社會中個體受教育狀況對其職業(yè)獲得、職業(yè)發(fā)展以及由此衍生的經(jīng)濟資本、文化資本、社會資本積累產(chǎn)生較大影響時，社會及其成員對包括教育政策在內(nèi)的教育的關(guān)注成為必然。同時，教育與經(jīng)濟社會的交融與自身發(fā)展已經(jīng)使教育成為關(guān)系社會每一個成員切身利益的公共事業(yè)，當教育還是特定群體的“專屬品”或“奢侈品”時，社會公眾對其關(guān)注有限，或是只是有限的社會公眾對其關(guān)注，但義務教育普及之后，它便與每一個個體的成長與發(fā)展直接關(guān)聯(lián)，進而成為全社會關(guān)注的焦點。另一方面，目前義務教育階段的公平現(xiàn)狀與社會公眾對教育公平訴求之間的矛盾較為突出，就近入學政策作為政府正在著力推廣和施行的旨在促進教育公平的重要政策，其主張的“公平性”理所當然成為社會公眾重要的關(guān)注點。但筆者認為，任何一項促進義務教育公平的政策必須是在既定教育資源均衡狀態(tài)下維持原來的均衡或者在既定教育資源不均衡狀態(tài)下改變這種不均衡以使其有利于處境不利者。簡言之，就近入學政策若要促進教育公平，需要具備前提。

前提一：從教育資源分布來看，現(xiàn)有就近入學政策若要實現(xiàn)促進教育公平的目的，前提是教育資源配置已處于均衡狀態(tài)，即教育已經(jīng)處于相對公平的狀態(tài)。教育部《關(guān)于做好2016年城市義務教育招生入學工作的通知》明確，“按照確保公平和就近入學原則，為每所義務教育學?？茖W劃定片區(qū)范圍”，“就近入學并不意味著直線距離最近入學”，“要充分考慮可能影響公平的各關(guān)鍵要素”?？梢哉f，就近入學政策主要目標是為每一個兒童提供平等的受教育機會，充分考慮保障教育公平。但這一政策要達到公平的前提是教育資源分布已經(jīng)處于均衡狀態(tài)，教育資源作為反映教育公平的主要衡量指標，資源配置的均衡在非先賦性因素意義上意味著教育是相對公平的。這一前提使就近入學政策陷入促進教育公平與已是教育公平之間的“目標就是前提”的悖論。反向觀之，若教育已經(jīng)實現(xiàn)公平、均衡發(fā)展，就近入學政策就失去了意義，因為每個學校都均衡后，人們就失去千方百計去擇校的動力。事實上，由于長期以來受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下偏重城市教育發(fā)展的政策、重點學校建設(shè)政策等制度性因素以及近年來城市高房價與好學區(qū)房之間所形成的良性互塑等因素的影響，當下我國義務教育的城鄉(xiāng)、校際差距很大。從城鄉(xiāng)來看，質(zhì)量差距是現(xiàn)階段城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展不平衡的最突出、最深刻的表現(xiàn)，不僅對義務教育自身的發(fā)展帶來影響，也對其他各級各類教育的發(fā)展帶來潛在的威脅與影響。[5]從校際來看，農(nóng)村學校教育資源總體匱乏，校際差距往往是低水平差距，但農(nóng)村學校與城市學校之間、城市的普通學校與重點學校之間在資源分布上的差距非常顯著。教育資源空間分布上的不均衡性通過就近入學的強制性使個體被結(jié)構(gòu)性地固化在了不同的教育環(huán)境中，教育環(huán)境與社會階層分布基本一致，即學校的好差一般與身處其中的社區(qū)好差緊密相連，與學生父母社會階層的高低緊緊捆綁。[6]所以，既定資源分布的極大差距必然造成教育不公平的事實持續(xù)客觀存在，就近入學政策在不改變資源分配原則的情況下，往往固化了包括流動兒童、留守兒童在內(nèi)的農(nóng)村孩子和城市低收入家庭子女受教育的不公平。當這種不公平引發(fā)當事人和社會公眾極大不滿時，政府不得不采取包括就近入學政策在內(nèi)的必要措施以防止原有不公平進一步擴大，從而緩解社會公眾的不滿，但不能據(jù)此得出該政策能夠促進教育公平的結(jié)論。

前提二：從教育資源分配方式來看，當資源分布處于不均衡狀態(tài)時，就近入學政策若要促進教育公平，需要其改變資源分配方式，且新的資源分配方式有利于處境不利者。這一前提與上一前提之間并非同時性的“和”的關(guān)系，而是兩個不同角度的相互獨立的并列關(guān)系。羅爾斯公平主張原則包括：“第一個原則：每個人對與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權(quán)利；第二個原則：社會和經(jīng)濟的不平等應這樣安排，使它們：（1）在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益；（2）依系于在機會公平平等的條件下職務和地位向所有人開放?！本土x務教育公平而言，公平不僅指涉每個適齡兒童平等地享有接受教育的權(quán)利，而且應當與處境不利者享受教育資源的情況聯(lián)系起來，當前義務教育資源的分布仍然處于不均衡狀態(tài)，若要促進公平，無論資源總規(guī)模是否擴大，都必須改變原有資源分配規(guī)則以使新的分配規(guī)則有利于處境不利者。若將教育總資源比喻為一個圓蛋糕，那么半徑與半徑之間的角度就是資源分配的規(guī)則，決定了資源占有比例，半徑的長短則決定資源總量擁有情況。僅從促進義務教育公平來看，前提只有一個，即改變既定分配規(guī)則，促使半徑之間的角度趨于均衡，因為公平不是等蛋糕做大后再來分配蛋糕，而是在做蛋糕的同時就開始了蛋糕的分配。[7]若要實現(xiàn)高水平的教育公平，需要在改變既定分配規(guī)則的前提和基礎(chǔ)上，使半徑更長，擴大社會總資源，即在做大“蛋糕”基礎(chǔ)上改變分配份額。當然，促進公平不能“劫富濟貧”，在總資源不變的情況下通過改變分配規(guī)則達到公平的目的在操作層面往往因為既得利益者的強大阻力而面臨困難。促進教育公平的最佳途徑應是將整個教育資源這一蛋糕做大，將新增資源部分向處境不利者傾斜。從政府關(guān)于“就近入學”政策規(guī)定來看，就近入學政策并沒有改變教育資源分配規(guī)則，只是試圖通過固化人群的教育流動來限制既定教育不公平的進一步擴大，本質(zhì)上沒有促進教育公平，只是維持并固化了原有的教育不公平。

二、就近入學政策促進義務教育公平的意義

如上所述，就近入學政策既不是在既定教育資源分布均衡狀態(tài)下維持原有均衡的教育政策，也不是在既定教育資源分布不均衡狀態(tài)下改變分配規(guī)則以使其有利于處境不利者的教育政策，而是在教育資源分布不均衡狀態(tài)下維持原有不均衡的一種教育政策。但是，這并不意味著就近入學政策在促進教育公平過程中不發(fā)揮積極作用。就近入學政策作為保障適齡兒童、少年依法享有平等接受義務教育權(quán)利的重要政策，僅從政策本身而言，雖其在本質(zhì)上不能直接促進義務教育公平，但作為防止不公平進一步擴大的主要政策，在沒有更加合適的政策可以替代的情況下，是政府促進教育公平的“最佳政策選擇”；若與其他相關(guān)政策形成配套，情況則要樂觀得多。

首先，就近入學政策更加明確了“擇校”標準，即以學區(qū)房為主要手段的經(jīng)濟擇校。不可否認，在基礎(chǔ)教育階段，長期以來形成的“擇校風”“薄弱?！?，以及城鄉(xiāng)間、地區(qū)間及學校間教育資源分布差異過大，越來越成為困擾很多地方教育發(fā)展的難題。[8]在資源分布不均衡的情況下，巨大的校際差距這一客觀事實致使家長們的擇校沖動強烈現(xiàn)象依然十分普遍。在就近入學政策沒有完全施行的情況下，擇校行為主要通過學業(yè)成績、經(jīng)濟、權(quán)力、社會關(guān)系等手段得以完成，且在相關(guān)信息不夠公開和缺乏監(jiān)督的情況下，往往通過“暗箱操作”予以實施，容易因為信息不對稱、不透明造成擇校行為的不確定性。與傳統(tǒng)飽受社會廣泛批評的“黑箱”擇校相比，就近入學政策的最大進步在于更加明確了“擇?！睒藴?，擇校方式實現(xiàn)了由多元向單一的轉(zhuǎn)變，擇校監(jiān)督更為公開透明，擇校結(jié)果也更具確定性，受教育者可以通過購買學區(qū)房這一手段享有優(yōu)質(zhì)的教育資源。盡管經(jīng)濟擇校依然不公平，依然有利于經(jīng)濟資本占優(yōu)的少數(shù)優(yōu)勢家庭，但相比之前的“黑箱擇?！倍裕詫W區(qū)房為主要手段的經(jīng)濟擇校已是一種巨大的進步。

其次，就近入學政策通過經(jīng)濟手段把無法承擔高額學區(qū)房費用的家庭排斥在擇校群體之外，把用權(quán)力等手段擇校的群體也排斥在擇校之外，擇校人數(shù)大大減少，有效阻止教育不公平的進一步擴大，緩解了矛盾。社會底層向上流動的主要途徑是教育，但巨大的教育差距造成社會弱勢階層子女獲取所期望的優(yōu)質(zhì)教育資源越來越困難，進而導致社會弱勢階層出現(xiàn)教育焦慮和對教育的不滿。當教育資源配置過程中存在既定不公平且暫時無法改變時，如當前我國教育資源分布的區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距、校際差距在短期內(nèi)即便努力也無法完全改變時，有效阻止既定不公平進一步擴大變得尤為重要，這將避免稀缺的優(yōu)質(zhì)教育資源固化為少數(shù)精英的專屬品，一定程度上滿足了社會公眾“不患寡而患不均”心理，使社會底層的教育焦慮和對教育的不滿情緒得以有效緩和。此外，以經(jīng)濟為手段的擇校行為在一定程度上具有合理性。經(jīng)濟手段作為一種市場化手段，是社會主義市場經(jīng)濟體制的重要組成部分，理應在資源配置中發(fā)揮重要作用。在按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度基礎(chǔ)上取得合法收入，并通過所取得的合法收入獲取自己所需的資源，在本質(zhì)上是對勞動者的一種獎勵，通過這種方式不僅能夠激勵勞動者更加奮發(fā)有為，而且也有利于社會更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展。

最后，就近入學政策作為促進教育公平的重要政策得以大力推行，凸顯了政府促進教育公平的決心和意志，有利于公平正義的社會價值體系的形成。公平正義是社會主義的本質(zhì)要求，究其源頭，社會主義就是在反對不平等、不公正的社會制度和社會秩序的斗爭中形成、發(fā)展起來的。[9]沒有公平的現(xiàn)代化是一種沒有靈魂的現(xiàn)代化，沒有公平的發(fā)展是一種畸形的發(fā)展。教育公平作為社會公平價值在教育領(lǐng)域的延伸和體現(xiàn)，不僅是教育現(xiàn)代化的基本價值和基本目標，也是社會公平的重要基石。[10]因此，把就近入學政策放到更加宏觀的視野中，在社會整體系統(tǒng)中審視其對義務教育公平的影響，非常有價值。在國家層面，包括教育政策在內(nèi)的任何政策的價值指向往往不是單一的，僅當下社會主義核心價值觀就包含了富強、民主、文明、和諧、自由、平等、公正、法治、愛國、敬業(yè)、誠信、友善等十二個方面，社會主義核心價值觀在本質(zhì)上是特定時期全社會共同認可并應該得到全社會共同遵守的價值準則，反映了該時期社會的主流價值體系和實踐要求。就近入學政策極力主張的公平觀與社會主義核心價值觀一脈相承，在眾多價值指涉中凸顯公平價值追求，對于協(xié)調(diào)推動促進義務教育公平其他政策的施行十分重要，對于公平正義的社會價值體系形成十分重要。

三、就近入學政策促進義務教育公平的路徑

2016年6月1日修訂施行的《中華人民共和國教育法》新增了“國家采取措施促進教育公平，推動教育均衡發(fā)展”的內(nèi)容，公平已經(jīng)成為義務教育的主流價值取向。但這并不意味著教育不公平現(xiàn)象就此銷聲匿跡，也不意味著政府主導的就近入學政策可以在本質(zhì)上促進義務教育公平。要實現(xiàn)就近入學政策在促進義務教育公平過程中發(fā)揮更加重要的作用，需要在動態(tài)審視教育公平的基礎(chǔ)上將就近入學政策與其他政策協(xié)調(diào)起來。

促進義務教育公平是一項長期工程。一項政策一般不會在頒布出臺后馬上產(chǎn)生效果，而是需要一個過程。這一過程長短既取決于其與之前政策之間的銜接性，也取決于其與現(xiàn)有其他政策之間的契合性，還取決于政策執(zhí)行者對政策的價值認同和理解情況。一項政策的出臺如果是建立在之前政策基礎(chǔ)上，則是一種鞏固強化型的政策設(shè)計，基于其良好的嵌入性及之前政策的慣性，其效果能在最短時間內(nèi)顯現(xiàn)出來；一項政策的出臺如果建立在對之前政策大幅調(diào)整或徹底顛覆的基礎(chǔ)上，則是一種沖突型的政策設(shè)計，由于原有政策的慣性對現(xiàn)有政策的沖擊（特別是涉及利益格局重新調(diào)整時，這種沖擊尤為強烈），一項新政策的價值能否順利實現(xiàn)以及何時何種程度得以實現(xiàn)具有較大的不確定性。就義務教育公平的制度設(shè)計而言，從新中國成立到改革開放之初，一直秉持的是重點學校的分等政策，學校、班級以及教師、學生被分為三六九等。當下促進教育公平的政策設(shè)計是對學校分等政策的大幅度調(diào)整，是一種沖突型的政策設(shè)計，在執(zhí)行過程中會阻力重重。所以，促進教育公平是一項長期的工程。

促進義務教育公平是一項系統(tǒng)工程。政策施行的效果不僅取決于政策本身出發(fā)點或價值主張的好與壞，還取決于政策能否與相關(guān)的其他政策形成配套關(guān)系，將其有效地嵌入社會政策體系中并形成相應的制度文化。即便一項從理性角度出發(fā)充分體現(xiàn)公平公正的政策設(shè)計，在復雜的現(xiàn)實社會中，其所能收到的效果和實際發(fā)揮的作用也將大打折扣。當一項以公平正義為主張的新政策與傳統(tǒng)政策價值指涉處于沖突和排斥關(guān)系時，該政策在整個制度體系之中往往不是“鶴立雞群”，更可能是“雞立鶴群”。這里并不是說一項好政策如果沒有與其他政策形成有效配套，其他政策就有問題，而是說一項政策要切實發(fā)揮作用，必須嵌入整個社會政策體系中去。長期以來，我國義務教育教育所倡導、主張并實施的重點學校政策在某種程度上是一種歧視性政策，它保護了部分學校、部分學生接受優(yōu)質(zhì)教育的權(quán)利，而對另外一些適齡兒童有沒有接受教育、接受什么樣的教育缺乏足夠的關(guān)心。這一政策施行多年后形成了制度文化，使身處其中的人都廣為接納并認為其理所當然，這時，促進教育公平政策若要取得良好成效，需要對當前制度及其所形成的制度文化予以系統(tǒng)改進。

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責任編輯：楊孝如

Nearest Entrance Policy Promoting Compulsory Education Equity：

Premise， Significance and Path

JIN Jiu-ren

（School of Marxism Nanjing University of Posts and Telecommunications， Nanjing 210023， China）

Abstract： The nearest entrance policy aims to promote the equity of compulsory education and enhance peoples sense of acquisition from educational reform. It is neither the educational policy to maintain the already-existing equity in the equally-distributed state of established educational resources， nor is it the educational policy to change allocation rules for the good of the disadvantaged in the unequally-distributed state of established educational resources. It is only the educational policy to maintain the already-existing inequity in the unequally-distributed state of educational resources. As such， it cannot promote the equity of compulsory education. The equity resolution it advocates， however， is certainly conducive to the social value system formation of fairness and justice.

Key words： nearest entrance policy； education equity； compulsory education