沈悅+吳壤西

（南京農(nóng)業(yè)大學）

【摘要】農(nóng)村食品安全是食品安全法律監(jiān)管領(lǐng)域的重要組成部分。對蘇北地區(qū)農(nóng)村食品安全的調(diào)查表明，農(nóng)村地區(qū)的食品安全形勢雖有所改善，但仍不容樂觀。農(nóng)村整體食品消費水平的限制、農(nóng)民法律意識的淡漠和維權(quán)能力的不足，國家相關(guān)立法的滯后等都是農(nóng)村食品安全問題產(chǎn)生的重要原因。為從根本上解決我國農(nóng)村地區(qū)的食品安全隱患，應(yīng)采取加強相關(guān)立法、完善食品安全的執(zhí)法和社會監(jiān)督體系等法律措施，從而全面保障農(nóng)村地區(qū)消費者的合法權(quán)益。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村 食品安全 原因 法律對策 蘇北地區(qū)

早在去年，備受矚目的“十三五”規(guī)劃建議就明確提出實施食品安全戰(zhàn)略，形成嚴密高效，社會共治的食品安全治理體系，讓人民群眾吃的放心。食品是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，而食品安全問題更關(guān)系到人類的生命和健康的問題。但近年來我國的食品安全事故頻發(fā)，尤其在廣大的農(nóng)村地區(qū)食品安全隱患更是突出。

江蘇蘇北地區(qū)的農(nóng)業(yè)社會環(huán)境較好地保持了中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的特點，其食品的消費水平和生產(chǎn)流通模式也和中國大部分農(nóng)村地區(qū)相同，其食品安全問題的特點及其產(chǎn)生發(fā)展規(guī)律在全國具有一定的代表性。本文以我國農(nóng)村食品安全現(xiàn)狀、農(nóng)村地區(qū)食品安全問題產(chǎn)生的原因等為研究內(nèi)容，選取盱眙縣興隆鄉(xiāng)和穆店鄉(xiāng)等地農(nóng)村食品安全作為研究對象，通過問卷與訪談從村民和政府工作人員處獲得了大量資料，總結(jié)出目前我國農(nóng)村食品監(jiān)管中存在的主要問題，結(jié)合我國實際情況提出解決對策和立法建議。

一、農(nóng)村地區(qū)食品安全的現(xiàn)狀

從總體上看，近年來農(nóng)村地區(qū)食品安全得到了一定程度的改善。有關(guān)職能部門在監(jiān)管方面抓得比較緊，取得了一定的成效。另外，農(nóng)民食品衛(wèi)生觀念也較以往有了較大的提高。食品安全意識調(diào)查表明大多數(shù)居民能夠注意到食材的新鮮及安全性，盡量避免了剩菜剩飯及隔夜菜，以免由此可能引起的食物中毒現(xiàn)象。在農(nóng)村地區(qū)，衛(wèi)生意識相對缺乏的情況下，農(nóng)村居民能對食品安全能有如此廣泛的關(guān)注已實屬不易。應(yīng)當說，近年來由于食品安全原因在農(nóng)村地區(qū)所導致的重大食品安全公共事件和較大規(guī)模的食源性疾病的發(fā)生率已有所下降。

但在肯定農(nóng)村地區(qū)食品安全保障成績的同時，我們也應(yīng)看到農(nóng)村地區(qū)在食品安全方面還存在一些突出問題。例如少數(shù)食品加工企業(yè)衛(wèi)生條件差，甚至有個別企業(yè)造假。例如盱眙縣肉皮加工大多在小作坊，環(huán)境、衛(wèi)生條件非常差，個別有造假肉皮的現(xiàn)象，給廣大消費者帶來很大危害。有些地方有生產(chǎn)“地溝油”現(xiàn)象。個別超市把過期食品改換包裝。也有的保健食品宣傳夸大其功能，騙取老百姓錢財。還有菜市場少數(shù)個體戶賣肉有注水現(xiàn)象，群眾反映強烈。

二、農(nóng)村地區(qū)食品安全問題產(chǎn)生的原因分析

與城市地區(qū)不同，農(nóng)村地區(qū)的食品來源和食品生產(chǎn)消費模式存在其獨有的特點，農(nóng)村地區(qū)食品安全問題的產(chǎn)生也有其特有規(guī)律。根據(jù)我們的調(diào)查和分析，農(nóng)村地區(qū)食品安全問題的產(chǎn)生，主要存在以下原因：

（一）農(nóng)村地區(qū)食品消費水平較低，劣質(zhì)食品具有一定的市場需求

調(diào)查顯示，農(nóng)村居民在選購食品時，在生產(chǎn)日期、保質(zhì)期和價格等因素中，最關(guān)注的是價格。顯然，其消費行為呈現(xiàn)“價格優(yōu)先”取向，即購買食品首先考慮價格和數(shù)量，這為不安全食品創(chuàng)造了市場。

（二）農(nóng)民食品安全相關(guān)權(quán)利意識淡薄，維權(quán)能力不足

農(nóng)村居民總體受教育程度不高仍然是當下農(nóng)村社會普遍現(xiàn)象。由于農(nóng)民文化水平不高，帶來食品安全相關(guān)法律知識不足，同時又受現(xiàn)實收入水平的限制和傳統(tǒng)節(jié)約消費觀念的影響，消費水平偏低，以至造成農(nóng)民缺乏食品安全相關(guān)的權(quán)利觀念，維權(quán)意識淡薄。例如作為食品安全重要保障措施的QS標志的的相關(guān)知識并未得到完全普及。雖然農(nóng)村居民對食品安全時刻保持關(guān)注，但因農(nóng)村整體文化水平不高，所以農(nóng)村居民很少關(guān)注產(chǎn)品標識，容易形成對假冒偽劣食品的認知缺陷。此外，因維權(quán)成本大，經(jīng)常出現(xiàn)農(nóng)村食品安全事件頻發(fā)而食品安全投訴率卻很低的反?，F(xiàn)象，這無形中助長了生產(chǎn)經(jīng)營者的僥幸心理。

（三）農(nóng)村食品安全立法相對滯后，缺乏有針對性的法律法規(guī)

我國目前雖然制定有《食品安全法》等與食品安全相關(guān)的法律制度，但很多是基于城市相對完善的食品生產(chǎn)條件和消費市場環(huán)境而制定的法律規(guī)范，不能完全適用于農(nóng)村地區(qū)的食品安全。我國農(nóng)村地區(qū)的食品來源以集貿(mào)市場為主，另外在農(nóng)村地區(qū)存在眾多小作坊式的食品加工點，它們大多條件簡陋、衛(wèi)生環(huán)境堪憂，既缺乏保障食品安全的生產(chǎn)標準，又沒有足夠的檢測設(shè)備。相應(yīng)的小食品店星羅棋布，流動的食品小攤販更是不計其數(shù)。

（四）農(nóng)村食品安全監(jiān)執(zhí)法體系尚不健全，對違法行為處罰力度不夠

與我國目前城市地區(qū)存在相對健全的食品安全監(jiān)管組織情形有所不同，農(nóng)村地區(qū)往往缺乏專門的執(zhí)法機構(gòu)和完善的執(zhí)法條件。目前盱眙縣食品安全監(jiān)管部門的職能已經(jīng)主要集中到了食品藥品監(jiān)督局，而衛(wèi)生局已經(jīng)不再具備食品安全這一方面的監(jiān)管職能。而這些職能能夠延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的只有工商部門工商所和衛(wèi)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院的防保組，其他部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級均沒有專門的延伸機構(gòu)，監(jiān)管力量薄弱，執(zhí)法監(jiān)督難以到位。除了食品安全執(zhí)法機構(gòu)的缺失以外，農(nóng)村地區(qū)對食品安全違法行為往往只是處于輕微的罰款，難以對食品安全違法行為起到有效制約。

（五）司法制度不完善，農(nóng)民進行食品安全相關(guān)司法訴訟存在諸多障礙

目前我國農(nóng)村地區(qū)司法制度尚不健全，普通的民事訴訟程度較為繁瑣、僵化，在農(nóng)民因為劣質(zhì)食品權(quán)益受到侵害的情形下，如果通過訴訟主張自身權(quán)利，不僅曠持日久，而且需要消耗較多的財力和精力，其訴訟成本是普通農(nóng)民所難以承受的。加之食品安全的侵權(quán)，往往涉及到復雜的舉證過程，而食品作為小額易耗產(chǎn)品，很難保留相關(guān)的證據(jù)。農(nóng)民受自身條件的限制，往往不僅無法說明食品的來源，也無法證明食品所存在的問題，更無法確認食品與損害間的因果關(guān)系，在訴訟中只能處于被動地位。

三、解決我國農(nóng)村地區(qū)食品安全問題的路徑與法律對策

農(nóng)村食品安全問題的產(chǎn)生，既有整個社會工業(yè)化過程中食品生產(chǎn)工業(yè)化本身的原因，也有我國社會自身體制的原因，既有政府監(jiān)管的缺失，也有農(nóng)民眾安全意識不足和非法生產(chǎn)經(jīng)營者唯利是圖的原因。對此問題的解決，不僅要科學技術(shù)層面的提高，也要社會監(jiān)管制度的改善，更需要整個社會體制本身的規(guī)范性扭轉(zhuǎn)和整個社會經(jīng)濟的發(fā)展帶動，這將是個長期的系統(tǒng)問題。

（一）健全農(nóng)村食品安全相關(guān)立法

逐步健全和完善以《食品安全法》為核心的法律法規(guī)體系，在充分整合農(nóng)村食品領(lǐng)域各種利益沖突的基礎(chǔ)上形成一部指導性法案，明確農(nóng)村食品領(lǐng)域中監(jiān)管者、生產(chǎn)者、銷售者、市場經(jīng)營者、消費者甚至研發(fā)者的相關(guān)權(quán)利、義務(wù)、責任，確保法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。同時，應(yīng)加強與農(nóng)村食品安全、質(zhì)量有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章和實施細則的立法工作。

（二）完善農(nóng)村食品安全的執(zhí)法和社會監(jiān)督體系

農(nóng)村地域廣大，食品生產(chǎn)、經(jīng)營戶點多且比較分散，食品安全監(jiān)管難度較大。為保護消費者健康安全，必須構(gòu)建權(quán)責明晰的食品安全監(jiān)管體系，建立一個由相關(guān)政府部門、企業(yè)、社會組織和消費者等多元主體共同參與的協(xié)商合作機制。政府各監(jiān)管機構(gòu)之間應(yīng)做到分工明確、在農(nóng)村食品安全監(jiān)管中做到不缺位、不越位、不錯位，發(fā)揮行政主導作用，與其他農(nóng)村食品安全主體共同合作，逐步建立健全協(xié)調(diào)配合的農(nóng)村食品安全監(jiān)管體系，最終實現(xiàn)“從農(nóng)田到餐桌”的食品安全管理體制。針對農(nóng)村食品安全監(jiān)管空白以及監(jiān)管過程中分工不嚴、多頭執(zhí)法、責任不明等問題，應(yīng)強化地方政府及有關(guān)部門的職責，各部門應(yīng)當加強溝通、密切配合，按照各自的職責分工，依法行使職權(quán)，并建立有效的行政首長責任追究機制，達到從源頭到餐桌每個過程和環(huán)節(jié)都得到有效的控制。

（三）加大對農(nóng)村食品違法行為的懲罰力度

鑒于目前農(nóng)村一些地區(qū)食品安全違法現(xiàn)象仍較為猖獗，故在加強農(nóng)村食品安全立法、完善監(jiān)督體系的同時，還必須加大對農(nóng)村食品安全違法行為的懲罰力度。首先應(yīng)對農(nóng)村食品生產(chǎn)相關(guān)企業(yè)實行強制性管制，實施高標準的食品安全準入制度，并建立嚴格的農(nóng)村食品安全責任追求機制，加大對農(nóng)村食品違法行為的個體和組織的處罰力度，以提高食品安全水平。其次，各行政監(jiān)管部門之間要加強信息交流，實現(xiàn)信息資源共享，行政執(zhí)法與司法部門還應(yīng)密切合作，對于應(yīng)當接受司法審判的食品安全案件不能僅執(zhí)行行政處罰，必須及時移送司法機關(guān)處理。

當然，農(nóng)村食品安全問題的解決，最終還必須以農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)條件。提高農(nóng)民實際收入水平和購買能力，才能為從根本上解決農(nóng)村食品安全問題奠定經(jīng)濟基礎(chǔ)。根據(jù)帕森斯的功能系統(tǒng)理論，任何社會都具有某種程度的自給自足的功能，這依賴于社會內(nèi)部的整合以及社會子系統(tǒng)與其他子系統(tǒng)的和諧關(guān)系，政治、經(jīng)濟和文化都是社會制度的子系統(tǒng)。因此，農(nóng)村食品安全問題的應(yīng)對應(yīng)置于整個社會系統(tǒng)之中，從經(jīng)濟基礎(chǔ)、政治和法律制度的完善以及文化價值的引導等方面采取積極措施。

參考文獻：

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