崔財周++張若群

摘 要：環(huán)境問題是當今的熱點話題，作為世界上最早的工業(yè)化國家，隨著社會的發(fā)展，英國環(huán)境問題日趨顯現(xiàn)，英國為此采取過很多措施，其中公眾參與是英國環(huán)境治理的重要舉措。公眾參與滲透到英國環(huán)境治理的各個方面，憲法賦予了公民參與環(huán)境治理的權(quán)利，再加上一些環(huán)保團體以及特殊群體的參與，這些因素在很大程度上可推動環(huán)境治理的發(fā)展進程。

關(guān)鍵詞：英國環(huán)境；公眾參與；環(huán)境權(quán)；環(huán)保社團

中圖分類號：K561 文獻標識碼：A

公共參與指的是公民關(guān)注公共利益、公共事務(wù)，并與管理者進行協(xié)商，積極參與公眾事務(wù)。環(huán)境治理是一個復雜的過程，需要動員社會力量，公眾參與起著重要作用。本文從法律賦予公民的權(quán)利、環(huán)保組織以及特殊群體的重要作用兩方面介紹英國環(huán)境治理的做法，探討公眾參與在英國環(huán)境治理中的作用。

一、法律賦予公民的權(quán)利

英國民眾對公眾事務(wù)的關(guān)注最早來源于《大憲章》中賦予的權(quán)利。隨著公民意識的提高，相關(guān)法律也陸續(xù)出臺。1972年，《人類環(huán)境宣言》宣稱：“人類有權(quán)擁有良好的居住環(huán)境，追求幸福的生活，并有保護環(huán)境的責任。”隨著環(huán)境問題的凸顯，許多國家開始立法權(quán)實踐。在英國，環(huán)境權(quán)是公民的基本權(quán)利，每位公民都有過上良好生態(tài)生活的權(quán)利，其內(nèi)涵大體包括三個方面的內(nèi)容。

第一，環(huán)境知情權(quán)。1992年，英國頒布的環(huán)境信息法明確規(guī)定：環(huán)保部門必須向公眾公開有關(guān)環(huán)境信息。公眾可以向有關(guān)部門索取環(huán)境信息報告狀況，相關(guān)部門必須在兩個月內(nèi)給予回復。如果拒絕必須以書面形式告知，并附有對拒絕原因的詳細論述。1999年，英國頒布了信息自由法，公眾可以通過各種渠道獲知政府信息，環(huán)境團體和當?shù)厣鐓^(qū)可以利用這些信息對政府的決策提出建議。這兩部法律的出臺，使民眾參與解決環(huán)境問題有了法律保障。

第二，參與事務(wù)決策權(quán)。地方政府法、城市和國家規(guī)劃法分別于1985年和1990年實施。法律規(guī)定：涉及建設(shè)項目必須由公眾參與，項目開始前，開發(fā)商需向環(huán)保部門申請，環(huán)保部門進行評估，在評估過程中必須有公眾參與。除環(huán)境影響評價報告，公眾也參與其他方面的事務(wù)，公眾代表全體民眾的意愿，即使弱勢群體的聲音也能得到尊重，環(huán)保參加的主體進一步深化，使得民眾更愿意參加環(huán)?；顒?。

公眾參與環(huán)評是一項必需的程序，顯得更加公平合理。它是確保項目開工前公民行使權(quán)利的一種體現(xiàn)。公眾參與一般由專門的人才進行評估，所做的報告相對合理，很大程度上可保證決策的合理性與科學性。20世紀90年代，工黨執(zhí)政以后，民眾參與公共事務(wù)的權(quán)利進一步得到擴大。工黨政府把公民陪審團、民意測驗以及環(huán)保社團作為日常決策機構(gòu)，從而使公眾參與從散漫型逐步形成系統(tǒng)。

第三，環(huán)境訴訟權(quán)。公眾擁有環(huán)境訴訟權(quán)是對環(huán)保部門的有力監(jiān)督。在英國，民眾訴訟企業(yè)關(guān)于環(huán)境的案子很多，一般通過陪審團制度監(jiān)督。它是通過隨機抽選一定數(shù)量的民眾代表，組成小組進行討論，最終對審議事項形成書面意見的公眾參與方式。20世紀末，為解決環(huán)境資源問題，公民陪審團制度確定。如1997年，針對開發(fā)商利用濕地進行建設(shè)，赫特福德郡和伊利兩地民眾進行監(jiān)管，公民陪審團在此起了很大作用。在民事訴訟中，環(huán)境訴訟不加入任何限制條件。時至今日，英國在全國范圍內(nèi)的公共決策，尤其是解決環(huán)境方面的問題時，公民陪審團制度是公民參與的常見方式。

二、環(huán)保團體在治理環(huán)境中的重要作用

環(huán)境治理是一個復雜的過程，除了制定嚴格的法律和行政制度，還需要其他社會力量的積極參與。在這些因素中，環(huán)保團體（NGO）有著不可替代的作用，其發(fā)展經(jīng)歷了精英主義和大眾主義兩個階段。在國家干預(yù)和市場機制失靈的情況下，環(huán)保團體可以發(fā)揮特殊的作用，能夠充分調(diào)動社會民眾的廣泛參與，具有機動、靈活的特點。

1.精英主義下的環(huán)保社團

18世紀60年代英國爆發(fā)工業(yè)革命，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，環(huán)境問題日趨惡化。當時英國實行放任自流的政策，對環(huán)境問題漠不關(guān)心，使得環(huán)境急劇惡化。環(huán)境的惡化以及政府的不作為促使環(huán)境組織的誕生。在19世紀后半期，英國出現(xiàn)了一場反對工業(yè)化的運動，他們要求保護鄉(xiāng)村自然環(huán)境，維護生態(tài)平衡。這一時期與會成員多是社會上層，為了達成環(huán)保目標，他們逐漸走向聯(lián)合。1882年在倫敦舉辦了“減少煙霧展覽”，在會上各地專家學者暢所欲言，提出了很多可行的辦法，很多民眾也積極參與，它體現(xiàn)了民眾對良好空氣質(zhì)量的追求。1877年，米蘭達·希爾（Miranda Hill）建立了“凱爾會社”（Kyrle Society），主要目標是：讓民眾擁有美麗的家園。該協(xié)會匯集了當時著名的企業(yè)家、學者以及政府官員等，雖然他們有不同的背景，但是卻有一個共同的目標：保護環(huán)境。在20世紀初，“治理煤煙協(xié)會”成立，30年后，它聯(lián)合其他社團成立了“全國治理煙塵協(xié)會”，從它的名字就可以看出主要是針對當時的煙塵治理。1957 年，更名為“全國空氣凈化協(xié)會”。名字的改變表明該協(xié)會的奮斗目標進一步延伸，其范圍超越19世紀致力環(huán)境保護的先驅(qū)。同時期還有很多類似的組織，如水資源保護、森林防護、防止土地流失以及自然資源保護運動等，在當時的英國環(huán)境保護方面發(fā)揮了很大作用。不可否認的是這些民間團體在當時的環(huán)境保護方面做出了積極貢獻，尤其是喚醒了公眾參與環(huán)保的意識。

2.大眾主義下的環(huán)保社團

19世紀的環(huán)保社團一般由精英分子所組建，而隨著社會的發(fā)展，公民意識逐漸覺醒，由大眾參與的環(huán)保社團逐步增多。尤其是二戰(zhàn)后，環(huán)保社團突破了精英社團的局限，表現(xiàn)出大眾主義的特征。

20世紀60年代末英國環(huán)保組織相對完善，1987年，公眾參與環(huán)保社團人員達到一億人，皇家鳥類保護協(xié)會也由當初的38 000人上升到300 000人，自然保護區(qū)協(xié)會數(shù)量和人員也大幅度增加。環(huán)保社團范圍擴大，不再局限于地區(qū)、全國的聯(lián)合，逐步與國際接軌。如1960年成立防止海岸污染聯(lián)盟；1966年建立了環(huán)境保護協(xié)會；1973還設(shè)立了社會主義環(huán)境與資源保護協(xié)會等。經(jīng)過長期發(fā)展，環(huán)保社團不僅在數(shù)量上有大幅度增加，普通民眾也廣泛參與，國際合作意識逐步增強，運動的形式具有多樣性和靈活性。正如英國政治學家約翰·麥考密克所說的：“ 英國擁有世界上歷史最悠久、組織最完善、民眾廣泛參與的環(huán)保組織?！?

三、公眾中的特殊群體參與

在英國有一群特殊的群體——無公職議員，他們往往憑借自己的地位發(fā)揮很大的作用。在英國，很多事實表明，環(huán)境改革的法案最初來自私議案，雖然這些私議案很難轉(zhuǎn)換為法律，但是卻提供了很好的借鑒作用，也是對政府工作進行評價的評價機制?！都{巴諾條例》（Nabano regulations）就是議員杰拉德·納巴諾提出的私人議案，其目的在于要求政府盡快實施空氣清潔立法，使得清潔空氣法盡快實施。這些無公職議員利用自身影響向決策者傳達自己的聲音，很大程度上可推動環(huán)境治理進程。在這里，我們清楚地看到高層政治態(tài)度對環(huán)境治理的影響。

英國環(huán)境問題經(jīng)歷了漫長的治理過程，不可否認的是已取得了明顯效果。但是直到20世紀50年代，英國工業(yè)化污染與西方其他國家相比還是嚴重得多，尤其是霧霾天氣逐步走向惡化。當時的英國算是比較富裕，然而民眾卻未能擁有較長的壽命，很多人因為環(huán)境污染喪失生命。這一切說明，盡管英國政府、法律人士以及民間團體致力多種努力，但是要徹底根除環(huán)境污染問題，還有很長的路要走。英國倫敦的霧霾問題是由多種原因?qū)е?，治理也非一朝一夕所能完成。但是來自立法以及民眾的力量，使得英國建立起健全的環(huán)境治理系統(tǒng)，英國逐步走向一條健康之路。

英國在環(huán)境治理中強調(diào)公眾參與，并有法律賦予的權(quán)利和特殊群體的合力，公眾能夠真正參與環(huán)境事務(wù)，保證了英國治理環(huán)境的有效性。與此同時，英國環(huán)保社團廣泛動員全體民眾參與，公眾參與環(huán)保意識增強。環(huán)境問題是一個復雜的項目，公眾參與是必不可少的。一方面公眾參與不僅能夠提高環(huán)保部門的決策質(zhì)量，另一方面也是對公眾參與政治生活的鍛煉，是一個國家民主歷程的重要部分。英國在公眾參與環(huán)境治理方面的經(jīng)驗對我國有很好的啟示作用。

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