王一婷 李旭峰 邢琪敏 黃春霞

摘要 闡述不同時代背景下的農(nóng)村宅基地制度，根據(jù)在濟(jì)南、淄博、煙臺部分農(nóng)村的隨機(jī)抽樣調(diào)查結(jié)果分析山東省農(nóng)村宅基地使用流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及存在的問題。結(jié)果表明，山東省農(nóng)村宅基地使用和流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)了農(nóng)村宅基地季節(jié)性閑置、地下交易市場混亂無序、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度不明確等諸多問題。對此，從明確農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系、完善宅基地退出機(jī)制、建立平臺集中流轉(zhuǎn)等方面提出了山東省農(nóng)村宅基地使用流轉(zhuǎn)的建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村宅基地；使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；隨機(jī)抽樣；對策

中圖分類號 F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2017）04-0196-04

Current Situation，Problems and Countermeasures of Use and Circulation of Rural Residential Land in Shandong Province—Based on the Part of Rural Research in Jinan， Zibo， Yantai

WANG Yi-ting，LI Xu-feng，XING Qi-min et al （College of Management Science and Engineering，Shandong Normal University，Jinan，Shandong 250358）

Abstract In this paper，we expounded the rural homestead system under different backgrounds，analyzed the status quo and problems of rural residential land use and circulation in Shandong Province based on the random sampling survey in some rural areas of Jinan， Zibo and Yantai. The results showed that there were some problems exiting in the process of use and circulation of rural residential land in Shandong Province，such as seasonal empty of rural residential land，chaotic disorder of underground trading market，an upward tendency and the un-clear use and circulation system of rural residential land. Therefore，we put forward some countermeasures about use and circulation of rural residential land in Shandong Province from defining the property rights relationships of rural residential land， improving the residential land exit mechanism， establishing platform to focused circulation.

Key words Rural residential land；Use right；Circulation；Random sampling；Countermeasures

回顧我國農(nóng)村宅基地制度所有權(quán)的發(fā)展，可以概括為“由私有到公有，由允許買賣、租賃到禁止買賣、租賃”。新中國成立初期，在新民主主義社會的社會形態(tài)及以國營經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的新民主主義經(jīng)濟(jì)制度下，我國實(shí)行農(nóng)民私有制的宅基地制度。1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》規(guī)定：“凡已實(shí)行土地改革的地區(qū)，必須保護(hù)農(nóng)民已得土地的所有權(quán)”。這一時期，我國關(guān)于宅基地的立法內(nèi)容主要強(qiáng)調(diào)4個方面：第一，農(nóng)民享有宅基地的所有權(quán)；第二，宅基地可以買賣及出租；第三，宅基地受法律保護(hù)；第四，宅基地可以繼承[1]。

隨著社會形態(tài)由新民主主義社會向社會主義社會逐步過渡，我國農(nóng)村宅基地所有制發(fā)生變化，農(nóng)民私有制的局面被打破。1953年國家進(jìn)行社會主義三大改造，對農(nóng)業(yè)的社會主義改造在形式上從農(nóng)業(yè)互助組發(fā)展到農(nóng)村合作社，村集體將社員分散經(jīng)營的土地聯(lián)合起來進(jìn)行合理、有計(jì)劃的經(jīng)營。但是，開始社會主義改造以后，農(nóng)民的房屋仍然被視為農(nóng)民私人的財(cái)產(chǎn)[2]。1956年《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第十三條第一款規(guī)定：“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有”。高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的成立，標(biāo)志著我國農(nóng)村宅基地所有權(quán)向集體經(jīng)濟(jì)組織的轉(zhuǎn)移完成。在當(dāng)時的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，這樣的農(nóng)村宅基地制度確實(shí)推進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高了土地的使用效率，為新中國成立初期的農(nóng)村建設(shè)提供了支持。

改革開放以來，社會主義市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)村宅基地管理中存在的諸多問題日漸浮出水面。1986年《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定“出租出賣房屋的，不得再申請宅基地”。2004年11月，國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》特別強(qiáng)調(diào)：要加強(qiáng)農(nóng)村宅基地的變更登記工作，變更一宗，登記一宗，充分發(fā)揮地籍檔案資料在宅基地監(jiān)督管理上的作用，切實(shí)保障一戶一宅法律制度的落實(shí)[3]。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制完全確立的今天，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)一步發(fā)展使得城鄉(xiāng)之間人員流動數(shù)量急劇增長，農(nóng)村宅基地的供求關(guān)系日益明確。盲目地限制宅基地的流轉(zhuǎn)可能會帶來土地資源浪費(fèi)等諸多問題，如何建立合理、高效的農(nóng)村宅基地使用和流轉(zhuǎn)制度成為當(dāng)下農(nóng)村宅基地研究的一項(xiàng)重大課題，需要進(jìn)一步探索。筆者根據(jù)在山東省部分農(nóng)村地區(qū)的實(shí)地調(diào)研，分析了山東省農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、使用現(xiàn)狀及存在的問題，提出了相應(yīng)的改進(jìn)建議。

1 調(diào)查研究概況

1.1 調(diào)查區(qū)域概況

山東省地處黃河下游，京杭大運(yùn)河中北段，總面積15.67萬km2，水系比較發(fā)達(dá)，境內(nèi)河湖交錯，水網(wǎng)密布，自然河流的平均密度超過0.7 km/km2，自然地理?xiàng)l件優(yōu)越。據(jù)山東省統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)，全省戶籍人口數(shù)總計(jì)9 821.73萬，常住人口數(shù)9 847.16萬，農(nóng)村人口4 233.29萬，占總?cè)丝诘?2.99%。作為我國首屈一指的農(nóng)業(yè)大省，山東省“地少人多”，全省劃分為17個地級市，137個縣級行政單位，1 826個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級單位，9 000多個自然村。該調(diào)查的范圍設(shè)定在山東省濟(jì)南市、淄博市、煙臺市，從這3個市選取了15個樣本村進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，采用調(diào)查問卷結(jié)合村民、村委訪談的方式進(jìn)行信息收集。

根據(jù)自然村的行政區(qū)劃、自然地理、區(qū)位特征、人口與戶籍情況、交通便利程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，在樣本區(qū)域內(nèi)挑選最具有代表性的15個樣本村，包括：濟(jì)南市長清區(qū)炒米店村、東辛莊、小劉莊；濟(jì)南市章丘市鮑莊村、樊家村、盧家村、呂寨村、錢家村；淄博市桓臺縣起鳳鎮(zhèn)起南村、起北村、西三村；煙臺市棲霞市石劍鋪村、西莊村；煙臺市牟平區(qū)西呂格莊村、貴家疃村。

1.2 調(diào)查樣本特征

采取隨機(jī)抽樣的調(diào)查方法，對15個樣本村村民進(jìn)行調(diào)查。發(fā)放調(diào)查問卷總計(jì)1 000份，回收問卷964份，經(jīng)初步篩選有效問卷930份，調(diào)查問卷回收率96.40%，調(diào)查問卷有效率93.00%。同時，實(shí)地調(diào)研小組完成了15個樣本村的村民訪談工作和其中5個重點(diǎn)自然村的村干部訪談工作。調(diào)查對象中男性占46.56%，女性占53.44%。從年齡分布來看，55歲以上的受訪者占比達(dá)到44.95%，18～25歲和26～35歲受訪者較少，占比分別為4.84%、10.00%。接受調(diào)查的樣本家庭人口數(shù)集中分布在3～5人，分別占比24.95%、23.65%、23.23%。

2 調(diào)查結(jié)果與分析

2.1 山東省農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

2.1.1 農(nóng)戶對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的相關(guān)問題認(rèn)識不足。訪談結(jié)果顯示，51.63%的農(nóng)戶表示完全不了解農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律法規(guī)，40.00%的農(nóng)戶表示曾對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)有一些淺顯的了解，只有8.37%的農(nóng)戶肯定地回答了解農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)。其中，有一大部分農(nóng)戶在提到宅基地的所有權(quán)歸屬問題時，難以分辨宅基地所有權(quán)是歸國家所有、農(nóng)村村集體所有還是歸農(nóng)村居民所有。同時，相當(dāng)一部分農(nóng)戶把《土地管理法》中明確規(guī)定的農(nóng)村宅基地“一戶一宅”混淆為“一人一宅”，30.65%的受訪者表示自家（除兒女成家時購買或申請的宅基地以外）擁有1塊以上宅基地，“一戶多宅”現(xiàn)象十分普遍。

2.1.2 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)需求日益明顯。

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，村民認(rèn)為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的原因主要包括：對城市生活的向往、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要、充分利用閑置宅基地、農(nóng)村村民資金周轉(zhuǎn)的需要以及基于土地價格變動的投資行為。

由表1可知，2010—2014年，隨著城鎮(zhèn)化程度的進(jìn)一步提高，濟(jì)南市、淄博市和煙臺市的城市人口迅速增長。同時，淄博市和煙臺市農(nóng)村人口都出現(xiàn)了明顯的負(fù)增長趨勢。山東省統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2016年8月30日，山東省常住人口城鎮(zhèn)化率為57.01%，其中濟(jì)南市、淄博市、煙臺市的常住人口城鎮(zhèn)化率分別達(dá)到67.96%、67.26%、60.35%，調(diào)研區(qū)域的城鎮(zhèn)化水平高于山東省平均水平。

由于對城市生活的向往和對生活質(zhì)量更高的追求，越來越多的農(nóng)村居民選擇離開原住地，進(jìn)城工作生活，大量農(nóng)村宅基地閑置下來，產(chǎn)生了極大的宅基地流轉(zhuǎn)需求。

同時，由于資金周轉(zhuǎn)需要而產(chǎn)生的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)需求也不容忽視：一方面，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)文化水平的巨大差異往往使得已經(jīng)進(jìn)城的村民生活窘迫，他們不能享受城市居民那樣完善的社會保障，只能依靠宅基地流轉(zhuǎn)獲得的資金在城市購買房產(chǎn)立足；另一方面，樣本數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村家庭收入水平在1.5萬～3.0萬元分布最多，占26.88%，另外2個密集區(qū)是3.0萬～4.5萬元，占比23.33%，1.5萬元以下，占比21.72%，而家庭收入水平在6.0萬元以上的僅占13.23%?？梢?，大部分農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)收入處于中低水平，資金并不十分充裕。因此，除了滯留在城市中的村民以外，擁有多塊宅基地的家庭，同樣希望通過宅基地的流轉(zhuǎn)獲得資金報(bào)酬，從而提高自己的生活質(zhì)量。

相比于城鎮(zhèn)土地市場的過度開發(fā)，農(nóng)村土地價格目前相對較低，吸引了不少投資者的目光。他們往往選擇通過租賃、入股聯(lián)營、購買等方式參與農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，有時也會“低買高拋”，利用農(nóng)村宅基地的價格變動從中謀取利益。但從長遠(yuǎn)來看，外來投資者為農(nóng)村宅基地市場注入資金和技術(shù)，在某種程度上也刺激了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.1.3 農(nóng)村宅基地隱性交易普遍存在，地下市場活躍，流轉(zhuǎn)方式多樣。

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，79.25%的村民身邊存在宅基地流轉(zhuǎn)的情況，62.25%村民身邊存在宅基地出售的情況。宅基地流轉(zhuǎn)的隱性交易普遍存在，地下市場活躍。另外，大部分農(nóng)村居民表示進(jìn)行宅基地的流轉(zhuǎn)交易時不需要到縣級及以上土地管理部門登記備案。在這樣盲目的宅基地交易中，買賣雙方的權(quán)益確定混亂，容易產(chǎn)生糾紛。目前，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)形式呈現(xiàn)多樣化趨勢，包括出租、出售、政府征收、入股聯(lián)營、作價出資等。其中，出租在農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)中所占比例最高，達(dá)到 52.28%；出售的情況相對出租較少，占 29.70%。另外，為了盡量避免涉及宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的問題，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)還在出租形式的基礎(chǔ)之上衍生出了長期租賃，即租賃期限超過50年的租賃行為。

2.1.4 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)缺乏統(tǒng)一管理，糾紛頻現(xiàn)。

地方土地管理部門和村民委員會等基層管理組織對于農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)缺乏有效的統(tǒng)一管理。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的交易中價格的確定主要是由雙方當(dāng)事人協(xié)商定價，占比85.82%。77.54%的村民在訪談中表示，宅基地流轉(zhuǎn)價格、流轉(zhuǎn)形式、交易雙方身份等交易細(xì)節(jié)無需告知村民委員會，村委會通常也不會過問。在缺乏統(tǒng)一管理的背景下，宅基地糾紛發(fā)生的概率大幅度增加，農(nóng)村村民作為弱勢群體，往往難以保證自身的權(quán)益不受損害，宅基地流轉(zhuǎn)中糾紛頻現(xiàn)。

2.2 山東省農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀

2.2.1 宅基地使用權(quán)的獲取方式。

農(nóng)村宅基地的使用權(quán)在我國通常被看作一項(xiàng)用益物權(quán)，具有無償性、身份性、無期限性，是農(nóng)村居民在依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的宅基地上建造房屋及其附屬設(shè)施，并對宅基地進(jìn)行占有、使用和有限制處分的權(quán)利[2]。除了依法申請取得之外，現(xiàn)在普遍存在的宅基地使用權(quán)的獲取方式還包括購買、租用、繼承、贈與、行使抵押權(quán)等。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，繼承和租用是高頻出現(xiàn)的宅基地使用權(quán)獲取形式，繼承是目前最普遍的獲取形式。其中通過繼承獲取宅基地使用權(quán)的方式占比為30.94%，租用緊隨其后，占比為24.64%。

2.2.2 農(nóng)村宅基地閑置率持續(xù)升高。

隨著社會經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，農(nóng)村集體成員對于經(jīng)濟(jì)文化生活的追求越來越高，僅僅依靠農(nóng)業(yè)收入已經(jīng)很難滿足他們對于小康生活的需求。在這種需求的推動下，大批農(nóng)民選擇外出打工，追求更高品質(zhì)的生活。山東省統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2015年全省常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到57.01%，比上年提高2.0百分點(diǎn)。農(nóng)民離開農(nóng)村集體進(jìn)城務(wù)工，滯留在城市中，造成農(nóng)村宅基地的大量閑置。樣本村宅基地的閑置率主要集中分布在10%～25%，個別較為偏遠(yuǎn)自然村的宅基地閑置率高達(dá)40%。

2.3 山東省宅基地流轉(zhuǎn)、使用中存在的問題

2.3.1 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過程中的“一戶多宅”問題。

調(diào)查結(jié)果顯示，除子女成家時購買或申請的宅基地以外，有1處宅基地的占69.35%，有2處宅基地的占26.61%，有3處宅基地的占4.04%，農(nóng)村宅基地“一戶多宅”現(xiàn)象普遍存在，并且宅基地的面積正在逐年增長。農(nóng)村居民通過多樣化的隱性流轉(zhuǎn)方式，在農(nóng)村宅基地地下交易市場中參與農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，在一定程度上加劇了“一戶多宅”問題。同時，農(nóng)村宅基地的退出機(jī)制缺失也是影響“一戶多宅”問題的主要因素。在宅基地總面積一定的情況下，“一戶多宅”的現(xiàn)象影響了宅基地的社會保障功能的最大化發(fā)揮，造成小部分農(nóng)村居民住房緊張。

2.3.2 農(nóng)村宅基地地下交易市場混亂無序，引發(fā)大量農(nóng)村宅基地糾紛。農(nóng)村宅基地地下交易市場普遍存在，且市場秩序混亂、信息嚴(yán)重不對稱，時常引發(fā)宅基地糾紛，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)村居民的切身利益。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市滯留人口持續(xù)上升，“地少人多”的基本國情再次凸顯。土地市場的關(guān)注度居高不下，城市土地需求旺盛，價格不斷攀升，價格低廉的農(nóng)村土地吸引了大量城市投資者和城市居民的注意。雖然法律尚未放開宅基地的流轉(zhuǎn)，但在供求關(guān)系如此明確的背景下，農(nóng)村宅基地地下市場和違規(guī)交易屢禁不止。由于缺乏規(guī)范的市場環(huán)境，農(nóng)村居民作為相對弱勢的群體，對宅基地的交易價格、交易手續(xù)、交易規(guī)范等方面的認(rèn)識嚴(yán)重不足，像轟動一時的北京“畫家村”這樣的宅基地糾紛案件多有發(fā)生。

2.3.3 農(nóng)村宅基地閑置率高，“季節(jié)性閑置”問題尤為突出。

造成農(nóng)村宅基地的閑置率不斷上升的主要原因有3點(diǎn)：一是城鎮(zhèn)化造成的農(nóng)村人員流出。城鎮(zhèn)的生活基礎(chǔ)設(shè)施和其他配套設(shè)施相較于農(nóng)村也要完善得多，生活質(zhì)量高于農(nóng)村生活質(zhì)量。因此，農(nóng)戶家庭中的青壯年勞動力大量流向城鎮(zhèn)，常年在外務(wù)工或季節(jié)性在外務(wù)工，導(dǎo)致宅基地“季節(jié)性閑置”問題突出?！凹竟?jié)性閑置”主要指農(nóng)村村民由于外出務(wù)工或者求學(xué)的需求，在一年中的某一時間段集中離開村集體，而造成的農(nóng)村宅基地閑置的情況。季節(jié)性閑置主要發(fā)生在距離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)但交通便利程度較高的自然村。二是宅基地退出機(jī)制的嚴(yán)重缺失。我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制主要依靠國家征收，國家征收土地被當(dāng)作土地重新進(jìn)入一級市場的必需環(huán)節(jié)。農(nóng)村宅基地退出機(jī)制不完善導(dǎo)致大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為宅基地，宅基地總量增加，卻很少見宅基地轉(zhuǎn)換為農(nóng)業(yè)用地[4]。三是宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制的缺失。雖然市場體制相對于計(jì)劃分配更能合理配置資源，但是考慮到農(nóng)村宅基地的社會保障性質(zhì)，我國的宅基地相關(guān)法律文件還沒有放開農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)。

2.3.4 農(nóng)村宅基地規(guī)劃混亂，基層組織管理無效。

農(nóng)村宅基地規(guī)劃混亂，基層組織對老村區(qū)的管理“放任自流”。老村區(qū)的宅基地間隔小、行車不便且房屋破敗、利用價值低，難以合理使用或流轉(zhuǎn)，造成老村區(qū)宅基地閑置率上升。部分樣本村在新村區(qū)規(guī)劃時選擇以老村區(qū)為中心向外擴(kuò)延，這種“新村區(qū)包圍老村區(qū)”的結(jié)構(gòu)最大的弊端就是不利于老村區(qū)的改造。村委會作為農(nóng)村的一線基層組織，管理權(quán)限小、力度弱，無法對農(nóng)村宅基地使用流轉(zhuǎn)做出合理有效的管理。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，只有13.33%的樣本村村委會對宅基地的地下交易有所過問，絕大多數(shù)村委會在宅基地的使用和流轉(zhuǎn)問題上“睜一只眼閉一只眼”?；鶎咏M織的管理無效為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)增加了許多不確定性，為違規(guī)交易留下了管理漏洞。

2.3.5 使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度不明確，缺乏必要的政策支持。

《憲法》第十條規(guī)定，“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他方式非法轉(zhuǎn)讓土地”；《民法通則》第七十五條第一款規(guī)定，“房屋屬于公民個人財(cái)產(chǎn)范疇”；《土地管理法》第六十二條第四款規(guī)定，“農(nóng)村居民出賣出租房屋后再審請宅基地的，不予批準(zhǔn)”。 2004年11月，國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》宣布，“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。雖然政策對于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)態(tài)度逐漸緩和，但是仍未對是否支持農(nóng)村宅基地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化程序、流轉(zhuǎn)的方式、定價機(jī)制等問題做出明確的規(guī)定。在此次調(diào)查中，有47.34%的受訪村民認(rèn)為宅基地流轉(zhuǎn)不暢、糾紛頻發(fā)的主要原因是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度不明確，缺乏必要的政策支持。

3 對策與建議

3.1 完善農(nóng)村宅基地使用流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律體系，明確農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系及其使用權(quán)流轉(zhuǎn)我國關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的規(guī)定在《憲法》《民法通則》《土地管理法》《物權(quán)法》以及一些行政法規(guī)及部委規(guī)章中都有提及，但是還沒有關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的全面詳細(xì)的法律體系[5]。

我國允許農(nóng)村宅基地地上建筑物的流轉(zhuǎn)，但對于宅基地使用權(quán)是否可以流轉(zhuǎn)一直沒有明確的規(guī)定，這就使得宅基地交易糾紛頻繁發(fā)生。例如，宅基地交易完成后，一旦出現(xiàn)政府征地的情況，補(bǔ)償?shù)膶ο箅y以界定，宅基地交易雙方往往會為了爭奪補(bǔ)償名額產(chǎn)生糾紛。宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的主要矛盾就在于宅基地使用權(quán)以及地上建筑物所有權(quán)的沖突。因此，法律應(yīng)明確宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系及其使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，實(shí)施“地隨房走”的原則，即當(dāng)?shù)厣辖ㄖ锼袡?quán)發(fā)生變更時，強(qiáng)制變更相應(yīng)宅基地使用權(quán)者信息，使得宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系更為明確。建議先制定《山東省農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的管理辦法》，規(guī)定宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系、明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、使用權(quán)流轉(zhuǎn)的申請條件、宅基地流轉(zhuǎn)的定價細(xì)節(jié)、宅基地流轉(zhuǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化程序等，然后在此基礎(chǔ)上，針對存在的宅基地流轉(zhuǎn)問題繼續(xù)完善、出臺其他法律和文件，最終形成一套明確、規(guī)范的農(nóng)村宅基地法律體系。

3.2 實(shí)施農(nóng)村宅基地的無償使用和有償使用并存機(jī)制，完善農(nóng)村宅基地退出機(jī)制 現(xiàn)階段，大部分村莊都存在“一戶多宅”問題，給農(nóng)村宅基地的合理規(guī)劃使用以及基本保障政策的實(shí)施帶來了巨大的阻礙。

實(shí)施農(nóng)村宅基地使用的無償與有償并存的機(jī)制是降低“一戶多宅”發(fā)生頻率的有效方法。對于只擁有1處宅基地的農(nóng)村居民實(shí)施無償使用原則；對于擁有多處宅基地的農(nóng)村居民，其第1處宅基地允許無償使用，多余的宅基地可以有償使用，且擁有宅基地?cái)?shù)量越多，其所繳納的有償使用費(fèi)用越高[6]。此外，對城鎮(zhèn)居民因繼承房屋或其他原因占用宅基地的情況，也應(yīng)對其實(shí)施宅基地有償使用制度[7]。同時，完善農(nóng)村宅基地退出機(jī)制，為有退出宅基地意愿和必要的農(nóng)村集體成員提供合理的退出渠道及補(bǔ)償。這不僅能夠有效降低農(nóng)村宅基地閑置率，還可以在一定程度上緩解滯留在城鎮(zhèn)中農(nóng)村居民的生活壓力，有利于提高其生活質(zhì)量。

3.3 完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場，建立平臺，集中流轉(zhuǎn)

3.3.1 建立功能明確的分級農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)。

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、交通便利程度、居住環(huán)境等一系列客觀因素的影響，通常一個區(qū)、縣或者相鄰的地區(qū)會形成相似的宅基地使用情況，因此他們對宅基地的流轉(zhuǎn)需求都呈現(xiàn)相似的趨勢。

（1）建立以地級市為中心的市級宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)本市宅基地流轉(zhuǎn)的總體規(guī)劃任務(wù)，明確適合本市的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件、定價規(guī)則以及宅基地流轉(zhuǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化流程等規(guī)范性制度。此外，市級機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本市內(nèi)不同縣、區(qū)之間宅基地流轉(zhuǎn)信息公示以及登記備案等手續(xù)辦理工作。

（2）建立以縣、區(qū)為中心的縣級宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本地區(qū)內(nèi)部宅基地流轉(zhuǎn)情況以及宅基地信息登記與變更工作，并協(xié)助市級機(jī)構(gòu)完成宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)劃工作。宅基地信息主要包括宅基地閑置情況、宅基地使用者信息、宅基地流轉(zhuǎn)記錄等。

（3）建立以村集體經(jīng)濟(jì)組織為中心的臨時宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)現(xiàn)階段本村宅基地流轉(zhuǎn)的具體規(guī)劃以及管理工作。在我國現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式下，短期內(nèi)集體推動宅基地流轉(zhuǎn)更有利于增加農(nóng)民福利，而長期來看，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民為主體的宅基地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民福利最大化的有效路徑[8]。

3.3.2 嚴(yán)格控制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的一級市場，逐步開放二級市場。

農(nóng)村宅基地一級市場指的是集體宅基地使用權(quán)市場，宅基地二級市場指的是由集體讓渡給農(nóng)村居民的宅基地使用權(quán)市場。嚴(yán)格控制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的一級市場，逐步放開二級市場，不僅有利于農(nóng)村宅基地市場的平穩(wěn)有序的發(fā)展，而且有利于農(nóng)村宅基地市場“因地制宜”的發(fā)展[9]。

對于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、農(nóng)村宅基地閑置率較高、農(nóng)村居民收入結(jié)構(gòu)多元化的地區(qū)，尤其是農(nóng)業(yè)收入所占比例較低時，開放宅基地二級市場；對于經(jīng)濟(jì)落后、農(nóng)村宅基地閑置率低、農(nóng)村居民收入結(jié)構(gòu)單一的地區(qū)，嚴(yán)格控制宅基地一級市場的發(fā)展，限制或推遲宅基地二級市場的發(fā)展。

3.3.3 強(qiáng)化農(nóng)村宅基地基層管理力度。

（1）合理規(guī)劃使用農(nóng)村宅基地。

合理整合農(nóng)村宅基地資源，將其中一部分宅基地資源進(jìn)行重新規(guī)劃開發(fā)，將現(xiàn)有的農(nóng)村居民進(jìn)行集中安置，并適當(dāng)預(yù)留一小部分宅基地資源，以備農(nóng)村人口增加的需求。剩余的宅基地資源或是退還為耕地，或是將其合理規(guī)劃后投入到農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場。

（2）加強(qiáng)引導(dǎo)，鼓勵特定人群自愿有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)其閑置的農(nóng)村宅基地。

加大對宅基地合理流轉(zhuǎn)的宣傳力度，普及農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律政策。尤其是對有能力或者已經(jīng)在城鎮(zhèn)定居的農(nóng)戶，更需要加強(qiáng)對他們的引導(dǎo)工作。在堅(jiān)持自愿的原則下，促使他們參與宅基地流轉(zhuǎn)，充分利用閑置資源，提高宅基地利用率，為更多農(nóng)村集體成員提供更好的基本生活保障。對于有意向在城鎮(zhèn)定居的農(nóng)村居民，采取鼓勵其自愿有償流轉(zhuǎn)宅基地的政策，為其在就近城鎮(zhèn)定居提供一定的優(yōu)惠政策，不斷完善社會保障體系，使他們的基本生活得到保障。

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