李江源++馬松++李佳駒++吳亞璘

摘要：大力發(fā)展政策性擔(dān)保和再擔(dān)保機構(gòu)對解決中小微企業(yè)融資難問題具有重要意義。安徽模式是我國破題銀擔(dān)合作的有效創(chuàng)新，具有重要的復(fù)制推廣價值。四川應(yīng)結(jié)合自身實際進(jìn)行借鑒創(chuàng)新，做大做強做優(yōu)政策性擔(dān)保機構(gòu)，完善省級擔(dān)保分險體系建設(shè)，才能切實發(fā)揮擔(dān)保對企業(yè)的支持作用，更好支持中小微企業(yè)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政策性擔(dān)保;再擔(dān)保;政銀擔(dān)合作;安徽模式;中小企業(yè)融資

融資性擔(dān)保機構(gòu)作為連接中小企業(yè)與金融機構(gòu)的橋梁，通過為中小企業(yè)提供信用增級，實現(xiàn)信用共享與風(fēng)險分擔(dān)，為獲得金融機構(gòu)的貸款提供便利，是破解中小微企業(yè)融資難題的重要手段。其中，相比商業(yè)性擔(dān)保機構(gòu)，政策性擔(dān)保機構(gòu)不以盈利為主要目的，更有助于降低企業(yè)的融資成本。由于協(xié)議放大倍數(shù)的存在，若能合理發(fā)揮擔(dān)保機構(gòu)的杠桿作用，相同額度資金注入的情況下，擔(dān)保機構(gòu)帶來的作用將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對中小企業(yè)直接進(jìn)行財政獎補或稅收優(yōu)惠。因此，對政策性擔(dān)保機構(gòu)的資本金進(jìn)行政策支持，做大做強省級政策性擔(dān)保機構(gòu)，成為經(jīng)濟(jì)下行、民間投資增速放緩局面下，多個地區(qū)緩解中小微企業(yè)融資難與融資貴問題的有效嘗試。

一、 四川融資性擔(dān)保行業(yè)現(xiàn)狀及問題

截至2015年末，四川擔(dān)保行業(yè)融資性擔(dān)保余額為1 843.18億元，較年初下降15.7%;資產(chǎn)總額為664.43億元，較年初下降4.5%;注冊資本為456.63億元，較年初下降5.9%;擔(dān)保業(yè)務(wù)收入為28.06億元，同比下降34%。行業(yè)各主要指標(biāo)均呈現(xiàn)明顯下滑態(tài)勢（見表1），新增擔(dān)保額與在保余額下滑幅度大，新增代償額逐月提升。受制于經(jīng)濟(jì)下滑等因素，代償率高達(dá)5.86%，相較于2%～3%左右的擔(dān)保費率，全行業(yè)普遍呈現(xiàn)虧損狀態(tài)，總體凈利潤為-2.71億元。衡量擔(dān)保行業(yè)風(fēng)險抵御能力的重要指標(biāo)——撥備覆蓋率（撥備覆蓋率=擔(dān)保準(zhǔn)備金/擔(dān)保代償余額×100%）僅為66%，行業(yè)風(fēng)險凸顯。

在經(jīng)營數(shù)據(jù)全面下滑的背后，是整個四川融資性擔(dān)保行業(yè)陷入全行業(yè)的困境之中。目前，四川融資性擔(dān)保行業(yè)存在的問題主要有：

1. 擔(dān)保機構(gòu)量大但質(zhì)不高。全國范圍內(nèi)四川屬于擔(dān)保大省，2014年在保余額已位列全國前三，法人機構(gòu)數(shù)多達(dá)400余家。但絕大多數(shù)擔(dān)保機構(gòu)注冊資本偏低，資金實力有限，業(yè)務(wù)規(guī)模較小，放大倍數(shù)受限（2015年末，四川擔(dān)保行業(yè)放大倍數(shù)僅為3.55倍，若扣除住房置業(yè)的公積金貸款擔(dān)保，放大倍數(shù)僅為2.69倍。），資本金使用效率低，影響對中小企業(yè)的支持作用。即便是占據(jù)市場主要份額的國有政策性擔(dān)保公司，注冊資本也顯著不足，缺乏規(guī)模效應(yīng)，與全國其他地區(qū)相比，存在較大差距。截至2015年末，四川范圍內(nèi)注冊資本最大的成都中小企業(yè)融資擔(dān)保有限責(zé)任公司與成都小企業(yè)融資擔(dān)保有限責(zé)任公司，注冊資本也僅為15億元;四川發(fā)展融資擔(dān)保股份有限公司（增資前）與四川省金玉融資擔(dān)保有限公司，注冊資本僅為10億元，缺乏省級層面的政策性擔(dān)保龍頭企業(yè)。四川尚無信用評級在“AA+”以上的擔(dān)保機構(gòu)，不能對債券融資等業(yè)務(wù)進(jìn)行有效增信，省內(nèi)各地融資平臺發(fā)行債務(wù)工具，只能尋求其他區(qū)域的擔(dān)保機構(gòu)提供增信支持。

2. 擔(dān)保行業(yè)經(jīng)營困難。經(jīng)濟(jì)下行導(dǎo)致銀行不良貸款規(guī)模上升，企業(yè)信貸違約風(fēng)險增加。銀行不斷提高對中小企業(yè)信貸審核門檻，抽貸、壓貸現(xiàn)象不斷增加。銀行暫停與信譽不良、股東實力較弱、風(fēng)控能力有限的擔(dān)保機構(gòu)合作，部分銀行更是采取“一刀切”的做法，完全叫停與民營擔(dān)保機構(gòu)的增量業(yè)務(wù)，大量民營擔(dān)保機構(gòu)退出市場，約半數(shù)擔(dān)保公司無法正常營業(yè)。在保余額迅速萎縮，新增業(yè)務(wù)幾乎停滯。行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險集中爆發(fā)帶來嚴(yán)重沖擊，代償事件頻發(fā)，代償壓力劇增。由于銀擔(dān)合作不暢，多數(shù)擔(dān)保機構(gòu)尚未建立風(fēng)險分擔(dān)機制，需承擔(dān)100%的代償風(fēng)險，導(dǎo)致流動性資金減少。債務(wù)追償程序復(fù)雜、耗時長，應(yīng)有代償損失難以追回（根據(jù)統(tǒng)計，2015年，累計擔(dān)保代償回收額10.05億元，代償回收率僅為6.53%。），對不良資產(chǎn)難以及時、保值處置，更加重了擔(dān)保機構(gòu)負(fù)擔(dān)。

3. 經(jīng)營風(fēng)險顯著增加。由于四川融資性擔(dān)保體系以民營擔(dān)保機構(gòu)居多，部分機構(gòu)風(fēng)險防范意識與合規(guī)經(jīng)營意識淡薄，管理模式較為粗放，出現(xiàn)業(yè)務(wù)過于集中在某幾戶企業(yè)的“壘大戶”情況，造成風(fēng)險堆積暴露。由于賴以生存的主營擔(dān)保業(yè)務(wù)幾近全行業(yè)虧損，部分機構(gòu)另做打算，不惜鋌而走險，甚至打著擔(dān)保的幌子，從事過橋貸款、民間借貸等其他業(yè)務(wù)，行業(yè)經(jīng)營風(fēng)險與違規(guī)風(fēng)險并存，且風(fēng)險有蔓延態(tài)勢。2014年7月份，當(dāng)時的四川民營擔(dān)保龍頭匯通擔(dān)保“跑路”事件就曾引發(fā)全行業(yè)的地震，至今對行業(yè)的影響仍未完全消除。

二、 破題銀擔(dān)合作的有效創(chuàng)新——安徽模式簡介

2014年10月，安徽省通過省信用擔(dān)保集團(tuán)為核心，在吸收借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，重整全省政策性擔(dān)保體系，在全國率先提出了“4321”銀證擔(dān)合作模式，其核心要義是：一旦發(fā)生代償，市縣承辦的政策性擔(dān)保機構(gòu)承擔(dān)40%，省擔(dān)保集團(tuán)承擔(dān)30%，合作銀行承擔(dān)20%，所在地方政府財政承擔(dān)10%。安徽模式是破題銀擔(dān)合作，有效分擔(dān)風(fēng)險的有效創(chuàng)新，其主要特點包括：

1. 成功將銀行納入合作模式之中。傳統(tǒng)模式中銀行處于強勢地位，傾向于將風(fēng)險完全轉(zhuǎn)嫁，缺乏貸后管理和盡職調(diào)查的動力。擔(dān)保機構(gòu)出于風(fēng)險考慮，則會要求企業(yè)提供足額反擔(dān)保物，并收取較高的擔(dān)保費率，變相加劇企業(yè)融資貴的現(xiàn)象。擔(dān)保機構(gòu)容易陷入“銀擔(dān)合作不暢——擔(dān)保機構(gòu)的授信和協(xié)議放大倍數(shù)受限——制約行業(yè)發(fā)展”的惡性循環(huán)。銀擔(dān)合作模式的創(chuàng)新解決了擔(dān)保機構(gòu)單家在與銀行對接中的弱勢地位，有效實現(xiàn)資源共享與風(fēng)險共管。銀行在切實降低了融資性擔(dān)保機構(gòu)的保證金繳存比例的同時，也積極整合來自政府與擔(dān)保機構(gòu)提供的信息，開拓中小微企業(yè)業(yè)務(wù)。安徽迅速與十余家銀行簽署了合作協(xié)議，還涌現(xiàn)出如“見保即貸”、“助保貸”等一批創(chuàng)新的合作產(chǎn)品。截至2015年底，合作銀行總數(shù)已達(dá)119家，主要銀行小微企業(yè)貸款同比增加15%，政銀擔(dān)合作代償尚未出現(xiàn)，有效規(guī)避了風(fēng)險，小微企業(yè)申請貸款獲得率有效提高。

2. 打造了實力雄厚的省級政策性擔(dān)保機構(gòu)。安徽省信用擔(dān)保集團(tuán)有限公司在成立時注冊資本就已達(dá)28.66億元，現(xiàn)已增至107.66億元，總資產(chǎn)達(dá)211.1億元，凈資產(chǎn)達(dá)192.15億元，2015年全年完成擔(dān)保再擔(dān)保1 404.99億元，業(yè)務(wù)量逆勢上升37.82%，在擔(dān)保行業(yè)整體寒冬的大背景下，業(yè)務(wù)量近三年年均增速均超過20%，已發(fā)展成為全國注冊資本和凈資產(chǎn)規(guī)模最大的擔(dān)保機構(gòu)。協(xié)議放大倍數(shù)在2016年更是已超過4倍，達(dá)到4.24倍，與包括在保余額在內(nèi)的多項指標(biāo)一并位列全國第一，最新信用評級高達(dá)AAA，是全國首家達(dá)到最高評級的省級擔(dān)保機構(gòu)。從2013年起，集團(tuán)公司開始參股省內(nèi)縣域政策性融資擔(dān)保公司，目前已參股127家縣（市、區(qū)）政策性擔(dān)保機構(gòu)，參股比例平均超過25%，覆蓋全省16個市和106個縣（區(qū)）。以股權(quán)和再擔(dān)保業(yè)務(wù)為紐帶，有效打造了以自身為龍頭的省市縣三級聯(lián)動的政策性擔(dān)保體系，實現(xiàn)了擔(dān)保體系與銀行體系的良好對接與合作。

3. 發(fā)揮國有政策性擔(dān)保機構(gòu)的作用。堅持低費率、廣覆蓋、可持續(xù)，不以盈利為目的，切實讓利中小企業(yè)。根據(jù)最新的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2016年，安徽范圍內(nèi)的政策性融資擔(dān)保機構(gòu)年化費率僅為1.17%，參與“4321”模式的實際擔(dān)保年化費率平均低達(dá)1.16%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于很多地區(qū)3%～5%的擔(dān)保機構(gòu)的平均費率，此外，合作銀行普遍實行優(yōu)惠利率，試點地區(qū)暫免再擔(dān)保收費。國有擔(dān)保機構(gòu)較好發(fā)揮了公益性和引導(dǎo)性作用，在很大程度上有效減輕了企業(yè)的融資成本。整體而言，安徽模式是財政政策與金融政策有機結(jié)合的典范，兼顧了政府、銀行、擔(dān)保機構(gòu)和中小微企業(yè)四方訴求與利益，有助于解決中小微企業(yè)融資難與融資貴問題。國務(wù)院融資擔(dān)保部際聯(lián)席會議辦公室已于2016年7月4日面向全國印發(fā)了《關(guān)于學(xué)習(xí)借鑒安徽擔(dān)保經(jīng)驗推進(jìn)政銀擔(dān)風(fēng)險分擔(dān)機制建設(shè)的通知》，樹立安徽模式作為典型，在全國各地借鑒推廣。

三、 對策建議

1. 做大做強做優(yōu)政策性擔(dān)保機構(gòu)。一是擴(kuò)充注冊資本，加大財政支持。支持四川較大的政策性擔(dān)保機構(gòu)增資升級，并適度簡化資本金調(diào)整程序。一方面靈活調(diào)用存量資源，通過財政或國有股東直接注資;另一方面積極爭取政策支持，利用好全國首批國家專項建設(shè)基金支持政策性融資擔(dān)保機構(gòu)試點政策的契機，發(fā)揮注冊資本已達(dá)60億元的四川發(fā)展擔(dān)保的龍頭試點帶動作用。設(shè)定穩(wěn)定的財政資金補償機制。通過財政定期撥付，分擔(dān)部分擔(dān)保風(fēng)險，保證平臺穩(wěn)定運轉(zhuǎn)。加強財政金融互動，落實對于財政對擔(dān)保機構(gòu)新增出資、“支農(nóng)支小”擔(dān)保業(yè)務(wù)增量的財政獎補政策。二是降低盈利要求，強化稅收優(yōu)惠。降低對政策性擔(dān)保機構(gòu)的盈利要求。鼓勵其擴(kuò)大業(yè)務(wù)規(guī)模，發(fā)揮杠桿放大功能。突出國有政策性擔(dān)保機構(gòu)的公益性與引導(dǎo)性作用，學(xué)習(xí)安徽模式，降低擔(dān)保業(yè)務(wù)費率，減輕中小企業(yè)負(fù)擔(dān)，更好服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)。結(jié)合營業(yè)稅、所得稅、西部地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄等稅收優(yōu)惠政策，減輕政策性擔(dān)保機構(gòu)的稅收負(fù)擔(dān)。三是突出項目支持，創(chuàng)新管理機制。突出擔(dān)保項目的政策性支持作用。嚴(yán)格篩選擔(dān)保支持項目，專注于重大項目、符合國家產(chǎn)業(yè)支持的中小企業(yè)、“三農(nóng)”、綠色環(huán)保等領(lǐng)域。引導(dǎo)國有擔(dān)保機構(gòu)逐步建立以市場為導(dǎo)向的經(jīng)營管理機制、風(fēng)險控制機制、用人選拔機制和激勵約束機制。引入高管公開市場選聘流程，以績效工資取代固定工資等，提高運營效率。

2. 完善省級擔(dān)保體系建設(shè)，借鑒安徽模式搭建四川擔(dān)保分險機制。一是整合政銀擔(dān)資源，構(gòu)建省級擔(dān)保體系。借鑒安徽模式，按照“政府引領(lǐng)、擔(dān)保護(hù)航、銀行跟進(jìn)”的原則，搭建“以省級擔(dān)保和再擔(dān)保機構(gòu)為龍頭、政策性擔(dān)保機構(gòu)為主體、銀行業(yè)金融機構(gòu)為依托、中小微企業(yè)和”三農(nóng)“及新興產(chǎn)業(yè)為服務(wù)對象”的信用擔(dān)保體系。將注資后的四川發(fā)展融資擔(dān)保股份有限公司作為省級政策性擔(dān)保龍頭，參股省內(nèi)縣域政策性擔(dān)保公司，打造“省市聯(lián)動”的政策性擔(dān)保體系。突出四川省農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保有限公司的特殊作用，打造以糧食主產(chǎn)縣、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)為支撐的四川農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，助力精準(zhǔn)扶貧，推動涉農(nóng)信貸平穩(wěn)快速發(fā)展。二是發(fā)揮省級再擔(dān)保機構(gòu)的增信分險與規(guī)范管理作用。再擔(dān)保體系的建設(shè)是完善擔(dān)保體系的有效支撐，可以有效增加信用與分擔(dān)風(fēng)險，提高擔(dān)保機構(gòu)的放大倍數(shù) 和整體議價能力。安徽模式中，信用擔(dān)保集團(tuán)免費為縣（市、區(qū)）政策性擔(dān)保機構(gòu)提供按比例的再擔(dān)保服務(wù)，向參股擔(dān)保機構(gòu)派駐董事，參與內(nèi)控管理，推動體系成員實現(xiàn)擔(dān)保業(yè)務(wù)產(chǎn)品化與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，通過信息技術(shù)和黨建為紐帶，良好地控制和分散了融資體系的業(yè)務(wù)風(fēng)險。四川信用再擔(dān)保有限公司應(yīng)充分利用股東優(yōu)勢資源，規(guī)范完善四川再擔(dān)保體系，拓展銀擔(dān)合作空間，提高抵御風(fēng)險能力。三是鼓勵銀擔(dān)合作，實行風(fēng)險共擔(dān)。針對信貸市場中銀行處于絕對強勢地位，不愿“下水”的情況，按照“注重實效，快速突破，示范引領(lǐng)”的原則，由省級擔(dān)保與再擔(dān)保機構(gòu)統(tǒng)籌牽頭，推動政策性擔(dān)保機構(gòu)與銀行建立實質(zhì)合作，實現(xiàn)信息共享與風(fēng)險共擔(dān)，發(fā)生代償后銀行應(yīng)分擔(dān)一定比例風(fēng)險。合作銀行的篩選遵從先易后難的原則，優(yōu)先發(fā)展總部位于四川以及已與四川簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議的銀行，先期進(jìn)行試點，而后全面拓展。

3. 做好擔(dān)保行業(yè)相關(guān)體制機制創(chuàng)新。一是構(gòu)建擔(dān)保機構(gòu)績效評價體系。以發(fā)揮融資擔(dān)保功能和風(fēng)險防控為評估目標(biāo)，重點考察政策性擔(dān)保機構(gòu)支持小微、“三農(nóng)”業(yè)務(wù)規(guī)模、放大倍數(shù)、擔(dān)保費率、代償率、風(fēng)險控制等指標(biāo)。一方面，評價結(jié)果可作為監(jiān)管部門進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)督、績效考核、風(fēng)險預(yù)警以及政策扶持的重要依據(jù);另一方面，推動銀擔(dān)合作，整合業(yè)務(wù)信息，實現(xiàn)風(fēng)險聯(lián)防，有助于銀行選擇擔(dān)保機構(gòu)作為合作對象。二是試行擔(dān)保項目競標(biāo)制。采用公開透明的方式，針對合作銀行試行擔(dān)保項目競標(biāo)，提高銀擔(dān)合作效率。在企業(yè)層面，有助于獲得更為優(yōu)惠的擔(dān)保條件，降低融資成本;在銀行層面，有助于根據(jù)自身授信規(guī)模、貸款利率、風(fēng)險控制等綜合條件做出決策，優(yōu)化效率。三是爭取政策性擔(dān)保銀行試點。借鑒德國經(jīng)驗，建立非營利性的有限牌照政策性擔(dān)保銀行，專注于為小微企業(yè)提供政策性融資擔(dān)保服務(wù)。擔(dān)保銀行按照固定比例與政府、合作銀行進(jìn)行風(fēng)險分擔(dān)，解決銀擔(dān)合作的可持續(xù)性問題。省級財政定期針對經(jīng)營情況提供資本金支持。擔(dān)保銀行還可以通過發(fā)行專項金融債券拓展資金來源渠道，充分利用資本市場，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，建立支持小微企業(yè)發(fā)展的長效機制。

4. 結(jié)合四川實際打造可復(fù)制可推廣的“四川模式”擔(dān)保新體系。一是結(jié)合四川實際情況，搭建“451-G”政銀擔(dān)分擔(dān)機制。即省級平臺承擔(dān)40%，市縣級擔(dān)保機構(gòu)承擔(dān)50%，合作銀行承擔(dān)10%，所在地政府根據(jù)各地實際情況承擔(dān)一定比例的風(fēng)險分擔(dān)或補償?！?51-G”模式中，綜合考慮地方財政與合作銀行等因素，省級擔(dān)保平臺與市縣級擔(dān)保機構(gòu)擔(dān)當(dāng)主體核心作用;合作銀行初期承擔(dān)比例可低于20%，便于快速發(fā)展合作銀行;地方政府分擔(dān)比例結(jié)合各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財政情況酌情設(shè)定。二是鼓勵擔(dān)保機構(gòu)業(yè)務(wù)多元化。鼓勵增資升級后的四川發(fā)展擔(dān)保拓展債項擔(dān)保業(yè)務(wù)，重點發(fā)展企業(yè)債券、公司債券等低風(fēng)險的直接融資擔(dān)保，鼓勵有條件的擔(dān)保機構(gòu)涉足工程履約擔(dān)保、設(shè)備分期付款擔(dān)保、分離式保函等風(fēng)險較小的非融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)。探索發(fā)展“擔(dān)保+PPP”與“擔(dān)保+專項建設(shè)基金項目”等新興業(yè)務(wù)，尋求新的利潤增長點，多元化降低經(jīng)營風(fēng)險。三是依托擔(dān)保為業(yè)務(wù)紐帶，設(shè)立支持企業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基金。探索“擔(dān)保+投資”的組合，利用擔(dān)保介入全產(chǎn)業(yè)鏈的信息優(yōu)勢，建立省級政策性擔(dān)保機構(gòu)為主要出資方、面向社會多渠道募集的產(chǎn)業(yè)基金，專項用于四川范圍內(nèi)小微企業(yè)的孵化與培育。前期可利用成都高新區(qū)已有盈創(chuàng)動力的成熟模式，結(jié)合“成長貸”與“科創(chuàng)貸”現(xiàn)有政銀擔(dān)合作產(chǎn)品，利用高新區(qū)中小微企業(yè)較為活躍的優(yōu)勢，先行進(jìn)行基金試點，待成熟后向全川范圍內(nèi)輻射推廣。

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作者簡介：李江源（1989-），男，漢族，四川省宜賓市人，北京大學(xué)光華管理學(xué)院博士生，研究方向為地區(qū)金融、地方政府融資;馬松（1986-），男，漢族，河北省邯鄲市人，北京大學(xué)金融學(xué)博士，就職于廣發(fā)證券辦公室，研究方向為貨幣銀行、證券市場;李佳駒（1990-），男，漢族，四川省樂山市人，北京大學(xué)軟件工程碩士，就職于四川省樂山市人民政府，研究方向為地區(qū)金融、風(fēng)險投資;吳亞璘（1990-），女，漢族，四川省達(dá)州市人，就職于四川省發(fā)改委財政金融處，研究方向為宏觀金融、金融改革。

收稿日期：2017-05-21。