尹晴

摘要：近年來，在圈內(nèi)各市的共同建設(shè)下，合肥都市圈在安徽經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展格局中的戰(zhàn)略地位正逐步提高，有望帶動全省社會經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)跨越式發(fā)展。都市圈城市通過合作機(jī)制與規(guī)劃的建立、發(fā)展環(huán)境的改善、產(chǎn)業(yè)融合、品牌推廣、市場一體化等多方面的合作，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各領(lǐng)域都實現(xiàn)了突破性發(fā)展。然而由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱、合作時長較短等多方面因素，目前合肥都市圈合作發(fā)展中仍存在著諸多問題，引起了學(xué)界的探討，相關(guān)問題也亟待政府與社會相關(guān)組織予以關(guān)注。

關(guān)鍵詞：合肥都市圈；區(qū)域合作；一體化；政府

中圖分類號：F127 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）010-0-02

隨著市場化的不斷推進(jìn)，合肥都市圈內(nèi)經(jīng)濟(jì)管理彼此相連，跨地區(qū)事務(wù)不斷涌現(xiàn)。為解決這些跨地區(qū)問題，進(jìn)一步促進(jìn)資源的優(yōu)化共享、群聚效益與區(qū)域核心競爭力的提高，加速區(qū)域的一體化進(jìn)程，推進(jìn)都市圈各市間的全面合作顯得尤為重要。通過彼此協(xié)作，可最大程度地發(fā)揮區(qū)域發(fā)展中的優(yōu)勢效應(yīng)、減緩其劣勢效應(yīng)，促進(jìn)各市共同發(fā)展。本文建立在目前圈內(nèi)各市已具一定合作規(guī)模的基礎(chǔ)上， 通過對合肥都市圈發(fā)展的深入研究，探討區(qū)域合作在區(qū)域發(fā)展中扮演的重要作用。

一、合肥都市圈及合作共建的成效

（一）合肥都市圈發(fā)展概況

自2006年安徽省首次提出“省會經(jīng)濟(jì)圈”的概念，到2016年“合肥經(jīng)濟(jì)圈”正式升級為“合肥都市圈”，10年來，在省委省政府的規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過圈內(nèi)各市的努力，通過構(gòu)建多層次的協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制、編制合肥經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃、協(xié)力推進(jìn)區(qū)域各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、全面促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合等多項舉措，合肥都市圈建設(shè)取得了良好成效。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2015年合肥都市圈地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到了9107億元，占全省比重41.4%，財政收入、規(guī)模以上工業(yè)增加值、全社會固定資產(chǎn)投資依次為1533、3761、9780億元，分別占全省比重的38.2%、38.3%、40.8%。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)一步加快了合肥都市圈一體化進(jìn)程，安徽省核心增長極的地位得到了鞏固。

（二）合肥都市圈及合作共建的成效

多年來，合肥都市圈從規(guī)劃走向?qū)嵺`，從探索走向深入，各市共同努力，本著互惠互利、聯(lián)動發(fā)展的基本原則，不斷拓展合作領(lǐng)域，提升合作水平，在健全合作機(jī)制與規(guī)劃、改善發(fā)展環(huán)境、產(chǎn)業(yè)融合、品牌推廣、市場一體化等方面取得了諸多實質(zhì)性成果。

1.合作機(jī)制與規(guī)劃逐漸健全

首先，在都市圈發(fā)展過程中，地方政府注重完善高層領(lǐng)導(dǎo)溝通協(xié)商、市長協(xié)調(diào)會調(diào)度推進(jìn)、牽頭部門具體落實、市縣共同配合的聯(lián)動運行機(jī)制，建立了合肥都市圈黨政領(lǐng)導(dǎo)高層會商制度與合肥都市圈常務(wù)副市長協(xié)調(diào)會制度，自2010年以來，已先后舉辦了六次都市圈城市黨政領(lǐng)導(dǎo)會商會議與五次常務(wù)副市長協(xié)調(diào)會。其次，圈內(nèi)建立了部門聯(lián)席會議制度，其中圈內(nèi)發(fā)改、經(jīng)信等部門分別建立了主任聯(lián)席會議制度，以進(jìn)一步謀劃具體合作項目，加強(qiáng)各圈內(nèi)同級相關(guān)部門的聯(lián)系與溝通。這些專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的合作機(jī)制成為城市間開展專題合作的基礎(chǔ)保證。

此外，為使合肥都市圈在循序漸進(jìn)中取得實質(zhì)發(fā)展，目前相關(guān)政府已聯(lián)合編制了《合肥都市圈中長期發(fā)展規(guī)劃（2014-2030年）》，該規(guī)劃的制定進(jìn)一步加速了合肥都市圈一體化進(jìn)程。此外，針對各領(lǐng)域、各行業(yè)的發(fā)展特性，都市圈政府陸續(xù)頒布了工業(yè)、農(nóng)業(yè)、社會公共服務(wù)、交通基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保等五個專項規(guī)劃。與此同時，包括《合肥都市圈城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2015-2030年）》、《合淮同城化工業(yè)走廊規(guī)劃（2014-2020年）》等在內(nèi)的具體規(guī)劃也已逐步出臺。

2.發(fā)展環(huán)境逐步改善

在環(huán)境的治理與保護(hù)方面，各市通過加強(qiáng)工業(yè)污染治理、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)重污染天氣應(yīng)急管理以及建立跨區(qū)域環(huán)保聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，初步構(gòu)建了區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)體系。其中具體表現(xiàn)為秸稈的禁燒與黃標(biāo)車的逐步淘汰。按照大氣污染聯(lián)防聯(lián)控合作框架協(xié)議，圈內(nèi)五市將擴(kuò)大秸稈禁燒區(qū)域范圍，實行夏秋兩季秸稈禁燒。[1]在2016年合肥都市圈城市黨政領(lǐng)導(dǎo)第七次會商會議上，圈內(nèi)各市提出將逐步實現(xiàn)黃標(biāo)車跨市違規(guī)處罰，以逐步淘汰所有黃標(biāo)車。此外，為加強(qiáng)水污染治理，2014年合肥與六安簽訂了豐樂河流域水污染防治聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作方案，目前該項目的實施已取得了明顯成效。

此外，近年來，都市圈各市政府大力實施交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在簽訂《交通基礎(chǔ)設(shè)施合作框架協(xié)議》的基礎(chǔ)上，協(xié)力推進(jìn)公路、鐵路、航空、水利四個方面的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過共建共享、互聯(lián)互通，初步形成了“1 小時通勤圈”。[2]

3.產(chǎn)業(yè)融合漸進(jìn)深入

在產(chǎn)業(yè)合作方面，目前合肥都市圈內(nèi)汽車、家電、裝備制造等產(chǎn)業(yè)配套協(xié)作正逐步深化。其中主要體現(xiàn)在：六安市正著力開發(fā)配套產(chǎn)業(yè)，其多家企業(yè)在為合肥家電企業(yè)提供各種零部件；桐城與合肥在包裝印刷和汽車零部件產(chǎn)業(yè)方面形成了互補合作關(guān)系；而滁州市的蘇滁現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園也積極承接著京東方及其關(guān)聯(lián)的家電產(chǎn)業(yè)的配套企業(yè)；淮南市則利用其煤電、化工等產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，將其與合肥的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢結(jié)合，在合淮共建區(qū)謀劃合淮汽車產(chǎn)業(yè)集群。此外，都市圈各市謀劃共建了多個園區(qū)，其中包括合淮產(chǎn)業(yè)走廊共建區(qū)、定遠(yuǎn)·肥東共建鹽化工業(yè)園以及工投·淮南智慧城項目等合作園區(qū)和企業(yè)合作項目。目前，都市圈已謀劃“十三五”重大跨區(qū)域合作項目近160 個，計劃總投資8000 多億元。

4.品牌形象不斷提升

在旅游品牌推廣方面，合肥都市圈努力整合各市優(yōu)勢旅游資源，積極打造區(qū)域旅游品牌。其一，通過舉辦“合肥都市圈旅游年會”，邀請相關(guān)主流媒體與知名旅行社參會，一方面促進(jìn)了圈內(nèi)旅游業(yè)的發(fā)展，另一方面也樹立了合肥都市圈在安徽省內(nèi)的良好形象；其二，各市共同制作旅游聯(lián)合宣傳片，展示了合肥都市圈的旅游產(chǎn)品，起到了良好的宣傳作用；其三，通過舉辦“2016年合肥都市圈（成都）旅游聯(lián)合營銷推廣活動”等赴外宣傳活動，都市圈在外省城市中也塑造了良好的旅游品牌口碑。

5.市場一體化協(xié)同推進(jìn)

為促進(jìn)都市圈市場一體化，早在2014年，各市即簽訂了合肥都市圈市場一體化框架協(xié)議，期間各市努力打破市場區(qū)隔，清理人為設(shè)立的地方市場保護(hù)壁壘，對各地合作或者跨區(qū)經(jīng)營的企業(yè)實行統(tǒng)一的商貿(mào)政策。近兩年，通過鼓勵本地商貿(mào)企業(yè)在圈內(nèi)設(shè)立連鎖店，都市圈城市內(nèi)的六安瓜片、淮南牛肉湯等老字號龍頭企業(yè)已在圈內(nèi)各市遍地開花，再煥活力。

在勞動力市場一體化方面，圈內(nèi)各市連續(xù)兩年組織企業(yè)開展了合肥都市圈人才招聘會，有效加強(qiáng)了圈內(nèi)的人才流動。[3]此外，合肥都市圈還致力于共建產(chǎn)業(yè)招商引資平臺，通過共同制定產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄、探索建立項目聯(lián)合審查制度與對引進(jìn)的項目聯(lián)合審查核準(zhǔn)等手段，共享招商資源，避免區(qū)域內(nèi)部惡性競爭，促進(jìn)招商引資市場一體化發(fā)展。

二、合肥都市圈合作發(fā)展中的問題及原因分析

盡管近幾年在圈內(nèi)各市的努力下，合肥都市圈發(fā)展勁頭良好，原先固有的產(chǎn)業(yè)不斷刷新著經(jīng)濟(jì)成果，一些政治文化項目也取得了不俗成績，但由于都市圈整體實力還較弱，且發(fā)展建設(shè)戰(zhàn)略實施較晚，合肥都市圈各市的合作仍存在進(jìn)一步磨合的空間。

（一）都市圈內(nèi)合作呈現(xiàn)“單核”式

合肥作為安徽省會城市，擁有全省最優(yōu)質(zhì)的人力、科技與資金資源，發(fā)展遙遙領(lǐng)先圈內(nèi)其他城市。在都市圈政府合作政策的帶動下，六安、滁州、淮南、桐城四市紛紛與其建立合作關(guān)系。但這種1+4的合作方式，在都市圈內(nèi)形成一個以合肥為中心點向其余四市輻射的“單核”運行機(jī)制，在這種機(jī)制下，合肥將其非核心產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到圈內(nèi)其他四市，在四市中形成配套產(chǎn)業(yè)，故導(dǎo)致都市圈中經(jīng)濟(jì)實力較弱的四市往往只關(guān)注核心城市合肥，忽視四城市間的合作點，這并非是一個健康的合作模式。

（二）都市圈發(fā)展的相關(guān)配套措施不完善

為實現(xiàn)有序發(fā)展，都市圈圍繞整體的發(fā)展建設(shè)出臺了相關(guān)規(guī)劃，但規(guī)劃內(nèi)容是否都能實際提上建設(shè)日程，卻難以得到保證。在早些年頒布的《安徽省會經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃綱要（2007-2015年）》中提到，要建立快速公交系統(tǒng)，構(gòu)筑城際間舒適便捷的高速通道，實現(xiàn)公交IC卡區(qū)域內(nèi)城市通用。但就“一卡通用”項目建設(shè)而言，其并未在規(guī)劃期內(nèi)得以實現(xiàn)。直至2016年，都市圈才正式啟動圈內(nèi)城市交通“一卡通”前期工作。由此可見，要確保都市圈合作的順利進(jìn)展，僅制定發(fā)展規(guī)劃是遠(yuǎn)不夠的，更需要各市政府建立相關(guān)制度來約束、引導(dǎo)區(qū)域合作的深入、有效發(fā)展。沒有制度的約束，合作就易流于形式，難以有效保證規(guī)劃的貫徹落實。此外，都市圈目前在法律規(guī)范方面也較為缺乏。若無完善的法律法規(guī)來規(guī)范各市的行為，將增強(qiáng)其合作的隨意性，最后的合作效果也將難以保證。

（三）都市圈合作發(fā)展的利益協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立

一直以來，圈內(nèi)城市間的發(fā)展都存在著極大不平衡，其中合肥作為省會城市，其發(fā)展現(xiàn)狀與態(tài)勢要遠(yuǎn)超其他四市。據(jù)統(tǒng)計，2015年合肥市以5660億元的總產(chǎn)值創(chuàng)收位列全省第一，而滁州、六安、淮南三市分別創(chuàng)收1305億元、1016億元以及901億元，區(qū)域發(fā)展差異可見一斑。一直以來，都市圈各市都在謀求合作、共同發(fā)展，但發(fā)展成果卻得不到公平分配，面對不可預(yù)期、難以度量分配的合作費用和收益，各市間合作意愿也難免會產(chǎn)生動搖。同時，在合作過程中，合肥都市圈各城市為追求以最少的投入獲取最大產(chǎn)出，難免會就相關(guān)利益產(chǎn)生爭議，出于各自區(qū)域發(fā)展的角度，各市必然互不相讓，而利益協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失，勢必會使這種矛盾不斷加劇，甚至?xí)?dǎo)致利益受損害的城市消極回避合作。

三、促進(jìn)合肥都市圈合作發(fā)展的對策

（一）促進(jìn)合作結(jié)構(gòu)的“網(wǎng)狀化”

組織間網(wǎng)絡(luò)模式有一個特征就是多元多層化和等級制色彩的淡化。區(qū)域網(wǎng)絡(luò)是由各地方政府、企業(yè)、社會組織以及等公民等多個主體構(gòu)成的，每個行動者都是網(wǎng)絡(luò)的一個結(jié)點，彼此間的地位是平等的，互動是一種多向性的互動，所以，網(wǎng)絡(luò)體現(xiàn)的是一種“多中心”的制度安排。但就目前合肥都市圈的合作現(xiàn)狀而言，合肥作為省會城市顯然更受其他四市的“青睞”，這就形成了一種“單核”現(xiàn)象。為緩解該種局勢，六安、淮南、滁州、桐城各市除繼續(xù)加強(qiáng)與省會合肥的經(jīng)濟(jì)合作外，也應(yīng)將眼光放在其余三市中，基于自身的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，努力尋找彼此間的合作對接點，互促互進(jìn)，互聯(lián)互通，強(qiáng)強(qiáng)結(jié)合。[4]

（二）完善都市圈發(fā)展的相關(guān)配套措施

如何能保證合作規(guī)劃與協(xié)議的實施，首先設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)是必不可少的。都市圈內(nèi)部應(yīng)設(shè)立專職工作機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)監(jiān)督、檢查合作決策機(jī)制所達(dá)成的各項合作事宜的實施情況。[5]該機(jī)構(gòu)除了各市政府部門的相關(guān)人員任職外，可以允許社會組織、各企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人也參與其中，共同監(jiān)督協(xié)議實施情況。

其次，需要啟動對區(qū)域政府的問責(zé)法律機(jī)制。區(qū)域政府的決策不是一切都是有效合理的，也會出現(xiàn)失誤，而在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，失誤有時候會產(chǎn)生巨額經(jīng)濟(jì)損失甚至造成大范圍內(nèi)的惡劣影響，在此過程中并不能因為決策主體是政府則法外開恩。沒有約束的權(quán)力勢必不能夠得以高效運用。懲罰性與強(qiáng)制性是法律法規(guī)的最主要的特征，這對規(guī)范政府合作行為具有威懾作用。[6]

（三）構(gòu)建互利共贏的都市圈利益協(xié)調(diào)機(jī)制

構(gòu)建互利共贏的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，是推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、實現(xiàn)都市圈各市有效合作的必要條件。在利益補償方面，合肥都市圈可根據(jù) “優(yōu)勢互補、互利共贏”和“公平與效率兼顧”的原則，建立健全區(qū)域建設(shè)補償基金，用以補償在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的利益受損者以及為保護(hù)生態(tài)環(huán)境作出犧牲的地區(qū)和民眾。[7]通過這種補償機(jī)制，其一可幫助區(qū)域發(fā)展中的“弱者”，實現(xiàn)區(qū)域整體的科學(xué)發(fā)展，其二也可減緩發(fā)展不平衡造成的矛盾激化，實現(xiàn)區(qū)域間合作的長效發(fā)展。其次也可以通過構(gòu)建圈內(nèi)各市合作的法律保障機(jī)制，明確各方在區(qū)域發(fā)展中的責(zé)任與任務(wù)，有效規(guī)避各市推諉責(zé)任和爭奪利益的現(xiàn)象，降低交易成本，保證合作的協(xié)調(diào)性與可持續(xù)性。[8]

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