趙云華

摘 要：財(cái)政和稅收是人們生活的保證，是國(guó)家權(quán)力的基礎(chǔ)。分稅制度自1994年改革以來(lái)，財(cái)政體制發(fā)生了根本性的變化并得到了長(zhǎng)期發(fā)展。地方政府和中央財(cái)政的關(guān)系因分稅制的建立，有了很大程度的改變。對(duì)于地方而言，分稅制在長(zhǎng)期的不斷改革發(fā)展中，促使地方的稅收和財(cái)政有了新的變化。本文就分稅制的改革對(duì)地方稅和財(cái)政影響進(jìn)行了探討分析，具有一定的實(shí)際意義。

關(guān)鍵詞：分稅制 地方稅收 財(cái)政 影響分析

中圖分類號(hào)：F812.42 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2017）01（c）-159-02

為了更好地發(fā)揮國(guó)家財(cái)政的職能，加強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)一步搞好地方與中央的財(cái)政分配關(guān)系。國(guó)務(wù)院在1994年開(kāi)始有計(jì)劃地實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制，其改革的方向主要是針對(duì)地方財(cái)政的包干體制，并且分稅制是從1994年1月開(kāi)始在各個(gè)省市區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)執(zhí)行。這一改革的實(shí)施，對(duì)地方稅收和財(cái)政具有深遠(yuǎn)的影響，將推動(dòng)中國(guó)財(cái)政和稅收邁入新的歷史階段。

1 分稅制的基本概念

從含義層面來(lái)講，分稅制屬于一種根據(jù)分級(jí)分稅預(yù)算管理的財(cái)政管理體制。從本質(zhì)層面來(lái)講，這種體制是為了調(diào)整中央與地方財(cái)政分配資源而采用的一種特殊方式[1]。具體來(lái)說(shuō)，這種體制是國(guó)家以地方政府在事、財(cái)兩權(quán)作為基本依據(jù)，根據(jù)地方政府財(cái)政支出情況而進(jìn)行財(cái)政分配，并且統(tǒng)一劃分其中的各類稅種。其目的就是能保證中央返還地方稅收的制度在短時(shí)間內(nèi)能夠建立并發(fā)展起來(lái)，以便將地方財(cái)政實(shí)際支付制度建立起來(lái)。這加大了對(duì)各級(jí)財(cái)政收支整個(gè)過(guò)程的監(jiān)管力度。

2 分稅制對(duì)地方稅收和財(cái)政的影響

1994年，我國(guó)正式開(kāi)始分稅制改革，其目的在于按照稅收類型的不同來(lái)劃分中央與地方政府之間的收入來(lái)源。當(dāng)這個(gè)比例被劃分后，則不能再被改變，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，政府有自己的政府職責(zé)，政府須有政府自己的財(cái)政資源。因此，這一改革使中央政府稅收的比重明顯提高，同時(shí)，也對(duì)地方財(cái)政收入以及財(cái)政資源的使用產(chǎn)生了一定的影響。比如，在稅制實(shí)施后，地方政府繼續(xù)支付，但收入大大減少，導(dǎo)致當(dāng)?shù)刎?cái)政逐步惡化，很多投資計(jì)劃進(jìn)展遲緩。由于中央與地方在財(cái)權(quán)、事權(quán)方面劃分的比重差異較大，中央政府財(cái)政收入比重明顯高于地方政府，而中央所需支出的財(cái)政比重卻明顯低于地方政府[2]。這讓很多地方政府陷入財(cái)政困境，“入不敷出”問(wèn)題較為嚴(yán)重。

2.1 改變了地方財(cái)政的運(yùn)行狀況

分稅制實(shí)施多年來(lái)，中央財(cái)政收入逐漸與地方財(cái)政收入持平。這一改革進(jìn)一步強(qiáng)化了中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力，有利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康平穩(wěn)發(fā)展。與此同時(shí)，地方稅收規(guī)模大幅減小，導(dǎo)致地方政府行使事權(quán)能力被極大削弱。地方政府稅收收入在全國(guó)稅收收入中占比明顯下降。尤其是地方政府所需承擔(dān)的財(cái)政支出并未減少，反而有所增加，這導(dǎo)致地方政府不堪重負(fù)，地方財(cái)政支出長(zhǎng)期處于增高態(tài)勢(shì)。與財(cái)政制度的任何改革一樣，稅收分享改革的實(shí)質(zhì)也是對(duì)資源、權(quán)力、利益的重新定位與再分配。在此過(guò)程中地方財(cái)政收入逐步減少，而中央政府收入則持續(xù)增加，但是地方政府支出責(zé)任不降反升，中央政府支出責(zé)任卻逐漸下降。自分稅制實(shí)施后中央政府通過(guò)退稅，機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼和特別補(bǔ)貼等方式補(bǔ)償了地方財(cái)政收入差距[3]。從目前來(lái)看，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展與基本公共服務(wù)均等化的需要。因此，導(dǎo)致各地爭(zhēng)搶項(xiàng)目搞建設(shè)，希望獲取轉(zhuǎn)移支付資金。加劇了地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴性，并且在很多轉(zhuǎn)移支付資金中存在監(jiān)管不到位的問(wèn)題，難以將這些資金做到“專款專用”。這是由于缺乏主要稅收，難以形成穩(wěn)定的自有資金等因素所造成的。

地方財(cái)政自給率大幅下降。1994年，稅收分享制度的改革是地方政府財(cái)政自給自足的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。這一年，中央財(cái)政的資金自籌能力第一次超過(guò)了地方財(cái)政。這從根本上扭轉(zhuǎn)了中央政府幾十年來(lái)被動(dòng)依賴地方政府支出的形勢(shì)。中央財(cái)政體制改革以中央政府為基礎(chǔ)。

2.2 對(duì)地方稅收產(chǎn)生的主要影響

對(duì)營(yíng)業(yè)稅分配產(chǎn)生的影響。屬地征收是我國(guó)營(yíng)業(yè)稅征收的主要方式，但很多時(shí)候在征稅過(guò)程中這一基本原則未得到有效執(zhí)行。同時(shí)，由于征稅制度不夠完善，地方政府的諸多利益受損。盡管政府提供了很多服務(wù)，但無(wú)法得到基本稅，從而造成稅收源存在明顯的錯(cuò)誤。這些問(wèn)題在省級(jí)以下政府表現(xiàn)得更為突出，導(dǎo)致地方政府的財(cái)政收支更加混亂。同時(shí)，由于許多企業(yè)不在當(dāng)?shù)亟M織，營(yíng)業(yè)稅收入將會(huì)有很大的損失，地方政府將提供服務(wù)，但沒(méi)有得到強(qiáng)烈的抵稅。

增值稅對(duì)收入分配的影響。分稅制改革后增值稅比重上升，其占比接近50%。但因?yàn)楝F(xiàn)行的收繳制度還不健全，導(dǎo)致稅收分配過(guò)程中存在不均勻問(wèn)題。近年來(lái)外國(guó)稅中的增值稅開(kāi)始逐漸轉(zhuǎn)移給買方的稅收，產(chǎn)品不包括外國(guó)稅的價(jià)格，其稅是通過(guò)乘以貨物價(jià)值和稅率計(jì)算的。這將消費(fèi)者稅負(fù)逐步轉(zhuǎn)移至消費(fèi)者，隨著越來(lái)越多跨境交易的出現(xiàn)，給地方政府的稅收工作增加了更多難度，甚至?xí)?dǎo)致稅收損失。此外，在實(shí)際收繳過(guò)程中管轄權(quán)并不是一個(gè)合理的分工，主要是根據(jù)行業(yè)領(lǐng)域來(lái)劃分的。目前，我國(guó)增值稅的主要領(lǐng)域是制造業(yè)。根據(jù)現(xiàn)行稅法的規(guī)定，當(dāng)?shù)卣魇盏纳唐吩鲋刀愑上M(fèi)者承擔(dān)，但仍時(shí)有稅收損失問(wèn)題出現(xiàn)。在稅收償還制度中還未涉及到稅收轉(zhuǎn)移，應(yīng)考慮到這一情況，正因如此，國(guó)內(nèi)有的地區(qū)由于高稅收而得到了很多納稅申報(bào)。

對(duì)企業(yè)所得稅分配造成的影響。自分稅制改革實(shí)行后，我國(guó)所得稅比重呈下降趨勢(shì)。同時(shí)，地方稅種較為分散，征管難度較大。除了一些特殊的企業(yè)和機(jī)構(gòu)需要直接轉(zhuǎn)向中央稅，企業(yè)和中央的分配是40%。但實(shí)際征稅，仍然不能從原來(lái)分割的收款中脫離，導(dǎo)致地方政府應(yīng)該大幅度虧損企業(yè)所得稅。

一般來(lái)說(shuō)，稅制改革對(duì)地方稅收產(chǎn)生了非常嚴(yán)重的影響，導(dǎo)致地方稅收赤字的出現(xiàn)。地方稅收短缺問(wèn)題主要包括兩方面：一是地方稅收在地方財(cái)政資源中的占比較小。當(dāng)前，地方稅收提供的收入與分為共享部分的稅收是地方政府主導(dǎo)稅收的主要來(lái)源[4]。其中，共享稅已成為地方政府稅收的重要支柱，不可避免地會(huì)稀釋稅制的色彩，使其更像收入分配制度。這在很大程度上影響到地方稅制的完善與規(guī)范。二是隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地方政府的收入來(lái)源越來(lái)越多，政府收入來(lái)源結(jié)構(gòu)日益多元化。稅收屬于地方基本財(cái)政資源的主要來(lái)源，包括不同的政府收費(fèi)以及中央轉(zhuǎn)移支付等收入。但實(shí)際上剔除共享稅后，地方稅收收入的比例大幅減少，縮至原來(lái)的一半。此外，地方政府收入方面由于缺乏規(guī)范性，帶有一定的隱匿性，因此，有時(shí)難以精確評(píng)估地方政府的收入金額。實(shí)際上，地方政府的收入金額遠(yuǎn)不止書(shū)面上的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。這反映出地方稅收收入的占比是非常小的。

3 提高地方稅收和財(cái)政收支平衡的對(duì)策

3.1 統(tǒng)一思想、更新觀念，順應(yīng)新體制的變化

作為當(dāng)前一種較為規(guī)范的體制，分稅制財(cái)政體制是很多國(guó)家所采用的一種模式，主要用于調(diào)整中央與地方財(cái)政分配的關(guān)系。實(shí)行分稅制是符合我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，也有利于對(duì)中央與地方利益進(jìn)行合理分配。為確保各級(jí)政府都有穩(wěn)定的稅基，必須是減少政府層級(jí)與財(cái)政層級(jí)。按照相關(guān)分稅分級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各級(jí)政府財(cái)力進(jìn)行合理分配。目前，從中央到地方的政府層級(jí)為5級(jí)，財(cái)政層級(jí)也是5個(gè)。這給基層財(cái)政管理增加了不小難度，也對(duì)分稅制的進(jìn)一步推廣與深化產(chǎn)生了阻礙作用。因此，筆者建議我國(guó)可參照西方發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，只設(shè)立三個(gè)層級(jí)，采用省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管的財(cái)政管理模式，構(gòu)建起中央、省級(jí)、縣級(jí)三級(jí)財(cái)政體系[1]。

3.2 調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，積極培植與開(kāi)發(fā)新財(cái)源

財(cái)源建設(shè)的關(guān)鍵是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。在分稅制的財(cái)政體制下財(cái)政資源被按照稅種與行業(yè)劃歸為各級(jí)政府所有。各級(jí)政府所獲得的財(cái)政利益數(shù)額主要由當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展模式與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)所決定。分稅制對(duì)稅種的劃分格局以及其經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控目的對(duì)地方現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)以及財(cái)政發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃有著一定的指導(dǎo)意義，可進(jìn)行適當(dāng)?shù)卣{(diào)整，從而確保地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與新的財(cái)稅體制的一致性。這不僅符合中央利益，也不損害地方政府利益。筆者認(rèn)為今后可從以下幾方面來(lái)調(diào)整地方經(jīng)濟(jì)，拓寬稅收財(cái)源。第一，轉(zhuǎn)變速度至上的粗放型發(fā)展觀念，遵循效率優(yōu)先原則，積極發(fā)展新財(cái)源。第二，重視對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的扶持，發(fā)展好第一產(chǎn)業(yè)，以增加財(cái)源的深度與廣度。第三，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，將第三產(chǎn)業(yè)建設(shè)為各級(jí)地方政府財(cái)源的重要支柱。其中，要重點(diǎn)發(fā)展郵電通信業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、科技開(kāi)發(fā)業(yè)、旅游業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、會(huì)計(jì)與法律公證業(yè)等生活服務(wù)業(yè)。第四，在維持好現(xiàn)有的重點(diǎn)財(cái)源的基礎(chǔ)上，加大對(duì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的扶持力度，以發(fā)展更多骨干財(cái)源。第五，加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付活動(dòng)的規(guī)范化管理。從轉(zhuǎn)移支付總量上來(lái)講，必須根據(jù)民生財(cái)政的要求加大中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度，以滿足地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。從轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)上來(lái)講，必須突破轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目化、部門化的制約，遵循“兩個(gè)比重、加大兩個(gè)力度”原則來(lái)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。具體來(lái)講就是要對(duì)一般補(bǔ)助加大支付比重，適當(dāng)減小專項(xiàng)支付的比重；加大對(duì)民生領(lǐng)域與困難地區(qū)的傾斜力度。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管，確保資金用到實(shí)處，充分發(fā)揮資金效益。第六，對(duì)房地產(chǎn)業(yè)給予正確引導(dǎo)，防止土地與房地產(chǎn)交易的有關(guān)財(cái)稅流失。同時(shí)，要盡量杜絕對(duì)土地資源的濫用浪費(fèi)。

3.3 加強(qiáng)收入征管，重點(diǎn)抓好預(yù)算外資金管理

隨著非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地方稅種日益多元化，呈零星分散狀，增大了地方稅收工作的難度。與此同時(shí)，地方財(cái)政收入在非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的稅收中的占比會(huì)日益增大，因此，必須對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格管控，盡量避免稅收流失。通過(guò)堵塞“跑、冒、滴、漏”的手段來(lái)減少稅收流失。此外，要抓好行政事業(yè)單位預(yù)算資金的管控工作，確保資金的合理使用。

參考文獻(xiàn)

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