摘 要：在2011年的“一號(hào)文件”在鎖定“三農(nóng)”的同時(shí)，首次聚焦水利建設(shè)，將水利上升到“經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、國(guó)家安全”的高度。水資源短缺、農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出矛盾，直接影響我國(guó)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)家糧食安全。必須大興農(nóng)村水利，加強(qiáng)農(nóng)田水利的薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，切實(shí)消除水利的瓶頸制約，有效緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展主要矛盾。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；可持續(xù)發(fā)展；運(yùn)營(yíng)

0 引言

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)用水大概占總用水量的70%，這一比例在西北等缺水地區(qū)甚至達(dá)到80%以上。全國(guó)正常年份缺水量近400億立方米，其中農(nóng)業(yè)就占300億立方米，每年因缺水造成的農(nóng)業(yè)損失超過(guò)1500億元。水資源短缺、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出矛盾，直接影響我國(guó)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)家糧食安全。為此必須大興農(nóng)村水利，加強(qiáng)農(nóng)田水利的薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，切實(shí)消除水利的瓶頸制約，有效緩解目前我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展主要矛盾。

1 農(nóng)田水利建設(shè)是我國(guó)水利基礎(chǔ)設(shè)施的最薄弱環(huán)節(jié)

1.1 有效灌溉面積偏低，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成很大影響

第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查公報(bào)數(shù)據(jù)表明，我國(guó)現(xiàn)有耕地18.3億畝，其中只有8.7億畝有灌溉條件，占耕地面積的45%，有55%的耕地缺少灌溉條件，基本上是“望天收”。雨水少，有旱災(zāi)；雨大多，有澇災(zāi)，沒(méi)有好的水利設(shè)施的保障就沒(méi)有農(nóng)業(yè)的旱澇保收。近幾年，全球氣候變化影響加大，洪澇災(zāi)害頻繁，增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)家糧食安全對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)依賴。

1.2 現(xiàn)有農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，年久失修，大部分無(wú)法正常運(yùn)行

中國(guó)現(xiàn)有水庫(kù)8.7萬(wàn)余座，絕大多數(shù)興建于上世紀(jì)50至70年代，其中病險(xiǎn)水庫(kù)3萬(wàn)多座。目前已建成農(nóng)田水利設(shè)施，普遍存在灌溉設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)低、配套差、老化失修、灌不進(jìn)、排不出等問(wèn)題。例如，山西有1.6萬(wàn)處小微型工程因蓄水能力不足，導(dǎo)致90多萬(wàn)畝灌溉面積有名無(wú)實(shí)。

1.3 確保國(guó)家糧食安全必須盡快強(qiáng)化農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)

隨著人口增加、城鎮(zhèn)化推進(jìn)和人民生活水平提高，糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品需求將持續(xù)快速增長(zhǎng)，預(yù)計(jì)2020年，我國(guó)糧食需求量將達(dá)到7億噸左右，年需增加糧食1000萬(wàn)噸、肉類80萬(wàn)噸，農(nóng)作物生產(chǎn)的資源環(huán)境保障條件越來(lái)越嚴(yán)峻。但另一方面，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，外出就業(yè)農(nóng)民工數(shù)量越來(lái)越多，農(nóng)村水利建設(shè)缺少勞動(dòng)力，很多地方在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)中取消了積累工和義務(wù)工，新的投入機(jī)制又沒(méi)有及時(shí)形成，農(nóng)田水利建設(shè)的供需矛盾更加突出，加大農(nóng)田水利建設(shè)力度迫在眉睫。

2 農(nóng)田水利建設(shè)中存在的投入問(wèn)題

2.1 農(nóng)田水利建設(shè)投資比重偏低投入渠道分散

國(guó)家對(duì)于干、支渠以下的末級(jí)渠系和田間工程等小型農(nóng)田水利建設(shè)投入不足，農(nóng)民投工投勞日益減少，田間渠系不配套，難以形成有效灌溉能力。此外，由于一些地方財(cái)政困難，地方配套資金并未完全落實(shí)，也是造成農(nóng)田水利建設(shè)投入不足的重要原因。目前，農(nóng)田水利建設(shè)直接投入項(xiàng)目有9項(xiàng)，涉及到國(guó)家七、八個(gè)部門和更多的運(yùn)行環(huán)節(jié)，因此造成農(nóng)田水利建設(shè)資金難以形成合力，不利于按照統(tǒng)一規(guī)劃進(jìn)行實(shí)施，項(xiàng)目監(jiān)督和評(píng)估難度大，行政成本增加，重復(fù)建設(shè)和管理主體缺位的情形并存。

2.2 小型農(nóng)田水利建設(shè)、運(yùn)行、管護(hù)和維修機(jī)制不健全，責(zé)任主體不明確

小型農(nóng)田水利建設(shè)產(chǎn)權(quán)不明晰、用水制度不完善和管護(hù)維修機(jī)制不健全，很多地方，末級(jí)渠系和田間工程多年沒(méi)有投入，村集體、農(nóng)民用水組織管理和維護(hù)不到位，向農(nóng)民籌集維修資金困難，農(nóng)田水利設(shè)施失管失修，大量小型農(nóng)田水利工程和大中型灌區(qū)的斗渠以下田間工程“有人用、沒(méi)人管”老化破損。灌區(qū)末級(jí)渠系工程配套不完善，“田間一公里溝渠”嚴(yán)重缺失，灌溉渠道質(zhì)量差，渠道設(shè)置不合理和缺乏最基本的渠系運(yùn)行和維護(hù)資金。

3 強(qiáng)化農(nóng)田水利建設(shè)投入與運(yùn)行的對(duì)策

3.1 “多主體”構(gòu)建中央、省、縣、鄉(xiāng)、農(nóng)民四位一體的供給主體新模式

國(guó)家應(yīng)根據(jù)農(nóng)田水利的不同性質(zhì)，建立起由中央、省、縣、鄉(xiāng)、農(nóng)民四位一體的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施供給體制。采取以中央、省兩級(jí)政府為主導(dǎo)，縣鄉(xiāng)財(cái)政適當(dāng)配套的方式，著重解決好與當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民生活緊密相關(guān)的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施供給問(wèn)題。比如，大型水利工程應(yīng)由中央政府提供，在目前縣鄉(xiāng)財(cái)政比較困難的情況下，基本農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)應(yīng)通過(guò)省級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決，即主要由省級(jí)政府“出錢”，縣級(jí)政府“辦事”的方式來(lái)解決；一些小型的農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，比如小型農(nóng)田水利建設(shè)，因?yàn)榭梢允罐r(nóng)民直接受益，并且投資不大，可以采取農(nóng)民投入為主，政府適當(dāng)補(bǔ)貼的方式來(lái)投資建設(shè)。

3.2 “多渠道”構(gòu)建財(cái)政渠道、市場(chǎng)渠道、其它渠道共同參與的籌資新范式

在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理中，充足的資金資源是重要保證。過(guò)去投資渠道比較單一，大多依靠政府的財(cái)政投入，而事實(shí)表明，僅僅靠政府財(cái)政遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能為廣大農(nóng)村提供足夠的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。因此，需要構(gòu)建“多渠道”籌資新范式，以此解決目前廣泛存在的融資難題。（1）財(cái)政渠道。主要包括：財(cái)政預(yù)算內(nèi)渠道、財(cái)政預(yù)算外籌資渠道。（2）發(fā)行彩票渠道。通過(guò)發(fā)行彩票可以為政府提供收入，也可以為農(nóng)田水利建設(shè)融資?？梢栽诮梃b發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)具體實(shí)踐基礎(chǔ)上，通過(guò)發(fā)行農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)彩票的形式進(jìn)行融資，解決當(dāng)前投資不足問(wèn)題。（3）其它渠道。一是非政府組織籌資渠道。二是境外籌資渠道。三是個(gè)人籌資渠道。四是企業(yè)家捐助。

3.3 “多元化”構(gòu)建政府引導(dǎo)、農(nóng)民主體、社會(huì)廣泛參與的新格局

在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理中，各級(jí)政府應(yīng)該充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，以財(cái)政資金聚合社會(huì)資金投入農(nóng)業(yè)，逐步構(gòu)建起對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的多元化投入格局。農(nóng)民資源投入一直是農(nóng)田水利建設(shè)的主要資金和勞務(wù)來(lái)源之一。農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的主要服務(wù)對(duì)象是村莊社區(qū)內(nèi)的農(nóng)民，他們是主要的受益群體，農(nóng)民資源從理論上應(yīng)該成為社會(huì)動(dòng)員的主體。引導(dǎo)民間資金進(jìn)入農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，是增加投入、提高效率的一項(xiàng)重要措施。

3.4 重構(gòu)農(nóng)戶合作機(jī)制，建立“農(nóng)民本位”為主線的我國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)投入與管理機(jī)制

農(nóng)田水利建設(shè)是需要集體行動(dòng)，分田到戶后，與過(guò)去相比難以組織起大的農(nóng)田水利建設(shè)，重構(gòu)農(nóng)戶合作機(jī)制引入用水戶協(xié)會(huì)等合作模式，政府適當(dāng)補(bǔ)貼，幫助其自立發(fā)展，最終促使農(nóng)戶參與農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、應(yīng)用和維護(hù)機(jī)制。建立“自下而上”的農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制、保證農(nóng)民的聲音在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中得到體現(xiàn)，以農(nóng)民的需求作為建設(shè)項(xiàng)目選擇決策的依據(jù)，提高農(nóng)民的組織化程度，降低交易成本，增加農(nóng)民參與項(xiàng)目管理的相關(guān)監(jiān)督機(jī)制等。

參考文獻(xiàn)

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