摘 要 本文通過(guò)梳理我國(guó)邊疆民族地區(qū)所面臨的公共安全問(wèn)題，提出要?jiǎng)?chuàng)新治理方式，才能有效地解決這一問(wèn)題。通過(guò)分析邊疆民族地區(qū)公共安全當(dāng)中的多樣性和復(fù)雜性，提出要采取多元協(xié)同的方式，充分利用和調(diào)動(dòng)社會(huì)的各類(lèi)資源與力量，從而解決當(dāng)前公共安全所面臨的各種問(wèn)題。

關(guān)鍵詞 邊疆 民族地區(qū) 公共安全 協(xié)同治理

基金項(xiàng)目：本文獲廣西區(qū)委黨校校級(jí)青年項(xiàng)目“邊疆民族地區(qū)公共危機(jī)協(xié)同治理機(jī)制研究”資助（項(xiàng)目編號(hào)：2015QN01）。

作者簡(jiǎn)介：劉陽(yáng)，廣西行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)部講師，研究方向：應(yīng)急管理。

中圖分類(lèi)號(hào)：D630.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.076

一、公共安全與非傳統(tǒng)安全

（一）安全問(wèn)題與總體國(guó)家安全觀

非傳統(tǒng)安全在近年來(lái)成為國(guó)際政治學(xué)界和國(guó)際關(guān)系實(shí)踐中廣為使用的一個(gè)概念。黃仁偉指出目前學(xué)界對(duì)于非傳統(tǒng)安全概念的分歧主要集中于對(duì)非傳統(tǒng)安全研究的出發(fā)點(diǎn)是個(gè)人還是主權(quán)國(guó)家。十六大報(bào)告中將非傳統(tǒng)安全威脅因素定義為“除軍事、政治和外交沖突以外的其他對(duì)主權(quán)國(guó)家及人類(lèi)整體生存與發(fā)展構(gòu)成威脅的因素”。但無(wú)論是何種定義，非傳統(tǒng)安全都涉及了更為多樣的行為主體，跨國(guó)家跨地區(qū)的安全問(wèn)題以及安全合作問(wèn)題，這些問(wèn)題的不確定性和非軍事性使得非傳統(tǒng)安全區(qū)別于傳統(tǒng)安全問(wèn)題。曾潤(rùn)喜等通過(guò)梳理非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的變遷，提出要進(jìn)一步完善我國(guó)非傳統(tǒng)安全預(yù)警應(yīng)急體系，實(shí)現(xiàn)從政府到社會(huì)、中央到地方、國(guó)內(nèi)到國(guó)際的多元危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)。習(xí)近平總書(shū)記提出總體國(guó)家安全觀，第一次對(duì)國(guó)家安全的宗旨理念、地位作用、構(gòu)成因素、實(shí)施原則、建設(shè)目標(biāo)等進(jìn)行了全面系統(tǒng)的闡述。劉強(qiáng)認(rèn)為總體國(guó)家安全觀的提出，表明我國(guó)已經(jīng)在原有的非傳統(tǒng)安全觀的基礎(chǔ)上又向前邁進(jìn)一步，其構(gòu)成要素更加豐富具體、目標(biāo)更加完善清晰、路徑更加多元廣泛，且具有鮮明的中國(guó)特色。

（二）安全風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)管理

貝克認(rèn)為，社會(huì)制造出來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)威脅到了人們的生存，其政治、經(jīng)濟(jì)和法律制度都可能成為風(fēng)險(xiǎn)的源頭，而這并不易被察覺(jué)。琳恩·卓爾能表示全球范圍內(nèi)的公共組織都必須要面對(duì)越來(lái)越頻繁出現(xiàn)的各類(lèi)危機(jī)與挑戰(zhàn)，尤其對(duì)于可能出現(xiàn)的極端事件，更是要求公共領(lǐng)域的管理者具備危機(jī)管理的能力?！度蝻L(fēng)險(xiǎn)報(bào)告2015》的立場(chǎng)是未來(lái)十年人類(lèi)將面臨諸如地區(qū)沖突、金融危機(jī)、全球氣候變化、傳染病的蔓延等巨大挑戰(zhàn)，這些復(fù)雜的危機(jī)所包含的諸多不確定性增加了我們管理的難度，這也使全人類(lèi)都更清楚地認(rèn)識(shí)到合作與相互學(xué)習(xí)的價(jià)值和意義。余瀟楓則認(rèn)為安全是最基本的公共產(chǎn)品，非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)構(gòu)成的并不是一個(gè)單一的安全問(wèn)題或是安全威脅，而是一個(gè)具有整體、交織、符合、時(shí)變性質(zhì)的“場(chǎng)域安全”。因此，現(xiàn)代政府必須要為國(guó)民提供更為全面的公共安全服務(wù)，以應(yīng)對(duì)現(xiàn)代安全問(wèn)題的挑戰(zhàn)。

（三）協(xié)同治理與機(jī)制建設(shè)

一方面，不確定性使得危機(jī)的預(yù)防和處置僅依靠政府的力量已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)。因此，如何建立起一個(gè)全面的整合的危機(jī)管理體系， 不斷提升政府和社會(huì)的危機(jī)管理能力， 是公共危機(jī)管理的最大挑戰(zhàn)。另一方面，在實(shí)踐中，危機(jī)管理也暴露出許多的矛盾和問(wèn)題，尤其是由于體制、機(jī)制上的不足令各主體在行動(dòng)上無(wú)法協(xié)調(diào)。沙勇忠提出危機(jī)協(xié)同治理的主體主要有政府之間、政府與公民社會(huì)之間和公民社會(huì)之間三種類(lèi)型。汪偉金認(rèn)為協(xié)同能力是影響區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)效率的關(guān)鍵因素，影響協(xié)同能力的因素不僅有體制、機(jī)制的原因，同時(shí)還有硬件和軟件上的不足。

在這樣的背景下， 迫切需要引入和調(diào)動(dòng)更廣泛的社會(huì)力量和資源， 進(jìn)行危機(jī)協(xié)同治理。有學(xué)者認(rèn)為危機(jī)協(xié)同治理是指在信息技術(shù)的支持下，社會(huì)多元要素參與合作、相互協(xié)調(diào)， 針對(duì)潛在的和當(dāng)前的危機(jī)，在危機(jī)發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動(dòng)，以期有效地預(yù)防、處理和消弭危機(jī)，最終達(dá)到最大限度地維護(hù)和增進(jìn)公共利益之目的。

（四）邊疆與民族地區(qū)的公共安全治理

我國(guó)有多個(gè)民族地區(qū)與鄰國(guó)接壤，同時(shí)在文化和宗教信仰上與其他地區(qū)存在較大的差異。趙世林指出共同的民族文化和認(rèn)同意識(shí)使社會(huì)當(dāng)中的成員產(chǎn)生一種向心合力，因此邊疆民族地區(qū)的社會(huì)內(nèi)聚力更弱，也更容易出現(xiàn)社會(huì)失范現(xiàn)象。有關(guān)學(xué)者在對(duì)民族地區(qū)的公共安全治理現(xiàn)狀進(jìn)行研究中指出，非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的公共安全問(wèn)題在邊疆民族地區(qū)呈現(xiàn)出更加復(fù)雜化的趨勢(shì)，提出要加強(qiáng)邊疆民族地區(qū)的公共安全治理體系建設(shè)和能力現(xiàn)代化。這些特性令公共安全治理變得更為復(fù)雜和困難，也凸顯了安全合作的重要性。我國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平同志提出并全面闡述了共同、綜合、合作、可持續(xù)的亞洲安全觀，為亞洲區(qū)域安全合作總體框架的確定和未來(lái)亞洲新安全合作機(jī)制的建立明確了宗旨、指明了方向。同時(shí)也為國(guó)際間公共安全體系的危機(jī)協(xié)同治理機(jī)制提供了一條可靠的研究路徑。

綜上所述，隨著我們對(duì)非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域中公共安全問(wèn)題的理解不斷加深，我們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和威脅的認(rèn)識(shí)也愈加豐富，從而使我們緊迫地認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有的治理手段和管理機(jī)制還遠(yuǎn)不足以應(yīng)對(duì)未來(lái)的挑戰(zhàn)。

二、邊疆民族地區(qū)公共安全問(wèn)題的多樣性與復(fù)雜性

（一）地理環(huán)境的復(fù)雜性與多樣性

我國(guó)邊疆民族地區(qū)地理環(huán)境極其復(fù)雜。與周邊國(guó)家既有陸路接壤，也有水路相連。地貌特征涵蓋丘陵、山地、平原、高原、草原、荒漠等。氣候條件也復(fù)雜多變，干旱、多雨、寒潮、暴雪等極端氣象現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這種地理環(huán)境上的多樣性，就導(dǎo)致了在這些地區(qū)生活的少數(shù)民族在生產(chǎn)、生活、風(fēng)俗習(xí)慣上與我國(guó)其他地區(qū)的群眾存在著巨大的差異。甚至于在某些地方，其生活生產(chǎn)方式與我們的鄰國(guó)更為相似。這種由地理環(huán)境所帶來(lái)地差異，直接影響了我國(guó)邊疆民族地區(qū)的公共安全問(wèn)題。

首先是非法越境問(wèn)題。大量的違法犯罪分子為了不被我國(guó)掌握其行蹤，往往采用非法越境的方式出入我國(guó)。這就對(duì)我國(guó)的邊境治安防控帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)。同時(shí)，由于無(wú)法完全掌握非法出入境人員的身份及其行蹤，因此難以對(duì)這些人員可能產(chǎn)生的危害進(jìn)行預(yù)判。其次是走私問(wèn)題。在邊境地區(qū)走私活動(dòng)一直非常猖獗，不僅僅有民用物資的走私活動(dòng)，更有涉及武器、爆炸物等嚴(yán)重危害社會(huì)公共安全的國(guó)家重點(diǎn)管制物資。

（二）人口結(jié)構(gòu)的多樣性與復(fù)雜性

隨著國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷深化，邊疆民族地區(qū)中熟練掌握普通話的人員大量涌入東部沿海地區(qū)以獲得更多更好的發(fā)展機(jī)會(huì)，而留在本地的人群中逐漸呈現(xiàn)出“空心化”的特點(diǎn)。這種特點(diǎn)也帶來(lái)了新的邊疆民族地區(qū)公共安全情勢(shì)。一是農(nóng)村社區(qū)的安全問(wèn)題。由于離開(kāi)的大多是年富力強(qiáng)的社群中堅(jiān)，因此在較為偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)就缺乏足夠的年輕勞力以保障全村的安全。致使一些原來(lái)的“二賴(lài)子”等無(wú)業(yè)人員逐漸成為村霸，危害村里。二是語(yǔ)言隔閡帶來(lái)的“離心化”現(xiàn)象。懂得普通話的人員都離開(kāi)了，而剩下的大多不懂得普通話。這就直接導(dǎo)致了全村完全無(wú)法與主流社會(huì)溝通，反而只能與邊境鄰國(guó)溝通交流，從而更容易被周邊國(guó)家乃至分裂勢(shì)力所拉攏。

（三）地緣政治的多樣性與復(fù)雜性

由于邊疆地區(qū)的地緣政治特性，因此邊疆民族地區(qū)往往也是我國(guó)與三股勢(shì)力斗爭(zhēng)的最前線。所謂三股勢(shì)力是指暴力恐怖勢(shì)力、民族分裂勢(shì)力、宗教極端勢(shì)力。暴力恐怖勢(shì)力通過(guò)非法越境，頻繁出入我國(guó)，對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)實(shí)施滲透和蠱惑，企圖發(fā)展新的勢(shì)力和據(jù)點(diǎn)。民族分裂勢(shì)力抓住我國(guó)邊境地區(qū)也多為民族地區(qū)這一特點(diǎn)，大肆宣揚(yáng)“復(fù)國(guó)主義”、“民族獨(dú)立”等分裂我國(guó)國(guó)家領(lǐng)土完整的言論，企圖達(dá)到其不可告人的政治目的。宗教極端勢(shì)力通過(guò)傳“歪經(jīng)”、講“假經(jīng)”、誦“黑經(jīng)”誤導(dǎo)我邊境少數(shù)民族群眾，使得少數(shù)民族群眾對(duì)我們國(guó)家的大政方針政策產(chǎn)生誤解，從而達(dá)到他們分裂我國(guó)群眾的險(xiǎn)惡用心。盡管他們各自的表現(xiàn)形式雖有所不同，但本質(zhì)并無(wú)根本不同。因此，他們從一開(kāi)始就是“你中有我，我中有你”，沆瀣一氣，同流合污。他們以宗教極端面目出現(xiàn)，以“民族獨(dú)立”為目的，一方面制造輿論，蠱惑人心，一方面大搞暴力恐怖活動(dòng)，破壞社會(huì)安定。

三股勢(shì)力的存在，對(duì)我國(guó)邊疆民族地區(qū)的公共安全帶來(lái)了嚴(yán)峻地挑戰(zhàn)。首先是對(duì)抗行為加劇。近年來(lái)國(guó)內(nèi)涉暴恐分子與我國(guó)內(nèi)安全機(jī)關(guān)之間的直接對(duì)抗進(jìn)一步加劇，主要表現(xiàn)為一旦偷渡活動(dòng)失敗就立即發(fā)動(dòng)所謂的“就地圣戰(zhàn)”，現(xiàn)實(shí)危害持續(xù)攀升。其次是傳播方式更為快捷和隱秘。境外三股勢(shì)力通過(guò)新型即時(shí)通訊軟件和特殊輸入法軟件對(duì)國(guó)內(nèi)的涉恐人員進(jìn)行遙控和培訓(xùn)，以提升這些人員的“專(zhuān)業(yè)技能”。這也同時(shí)增加了我們安全機(jī)關(guān)偵辦的難度。

三、解決邊疆民族地區(qū)公共安全問(wèn)題的基本路徑

（一）不斷完善公共安全領(lǐng)域的基礎(chǔ)建設(shè)

要不斷加強(qiáng)針對(duì)公共安全領(lǐng)域的基礎(chǔ)建設(shè)投入力度，全面鋪設(shè)天網(wǎng)系統(tǒng)，將監(jiān)控區(qū)域進(jìn)一步輻射覆蓋至鄉(xiāng)村一級(jí)，盡快實(shí)現(xiàn)全境范圍內(nèi)的無(wú)死角監(jiān)控。實(shí)現(xiàn)對(duì)違法犯罪分子的有力威懾。另一方面，要加強(qiáng)基層公共安全機(jī)關(guān)的隊(duì)伍建設(shè)和人員配置。使人員配備向基層傾斜，確?；鶎庸舶踩腥斯?、管得到。同時(shí)與之配套的各項(xiàng)設(shè)施和設(shè)備也應(yīng)該相應(yīng)地補(bǔ)齊，從而實(shí)現(xiàn)基層公共安全隊(duì)伍的現(xiàn)實(shí)作用。

（二）不斷創(chuàng)新公共安全綜合治理機(jī)制

切實(shí)發(fā)揮基層組織和群眾的守望作用。建立村民委員會(huì)、居民委員會(huì)和社區(qū)工作委員會(huì)基層公共安全報(bào)告制度，確保每個(gè)行政村（社區(qū)）配備至少一名專(zhuān)職或者兼職公共安全員，明確其所擔(dān)負(fù)的公共安全職責(zé)和任務(wù)，以利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止、及時(shí)報(bào)告涉及公共安全的問(wèn)題。抓緊完善公共安全違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，并大張旗鼓進(jìn)行宣傳，動(dòng)員和鼓勵(lì)群眾舉報(bào)公共安全違法行為。

（三）不斷提升公共安全服務(wù)水平

要不斷提升公共安全服務(wù)的水平，就必須實(shí)現(xiàn)公共安全服務(wù)的系統(tǒng)化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。我們可以通過(guò)整理加工過(guò)往的成功經(jīng)驗(yàn)，配套以通訊與信息管理系統(tǒng)和資源管理系統(tǒng)，形成了完整的系統(tǒng)化的突發(fā)事件管理系統(tǒng)。為了便于表述和推行這一管理系統(tǒng)，將其所涉及的各個(gè)元素作標(biāo)準(zhǔn)化限定，使之成為科學(xué)的規(guī)范的系統(tǒng)。

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