張琳

【摘 要】近年來，鐵路企業(yè)部門預算管理成果顯著，但隨著各項改革的深入，鐵路企業(yè)在部門預算管理中存在的問題也逐步顯現(xiàn)，主要體現(xiàn)在預算編制意識薄弱，預算編制不實；預算約束意識缺乏，預算執(zhí)行不嚴；單位財務管理松散，管理模式低效；單位內(nèi)部控制缺失，監(jiān)督檢查缺位。在鐵路政企分開改革和新預算法實施的大背景下，鐵路企業(yè)應嚴格預算編制，夯實預算管理基礎(chǔ)；加強預算執(zhí)行，提高預算約束能力；嚴肅財務管理，創(chuàng)新財務管理模式；健全內(nèi)部控制，實現(xiàn)資金動態(tài)監(jiān)管。本文從當前形勢下鐵路企業(yè)部門預算管理的意義、管理的現(xiàn)狀及提高管理的有效途徑3個方面，對鐵路企業(yè)部門預算管理問題進行探討。

【關(guān)鍵詞】鐵路企業(yè)；部門預算；預算管理

部門預算是編制政府預算的一種制度和方法，由各個部門編制，報財政部門審核，經(jīng)政府審定后，由人大審議通過，全面反映各部門所有收支情況。2013年3月14日，經(jīng)國務院批準，中國鐵路總公司（以下簡稱鐵總）成立，承擔原鐵道部企業(yè)職能，部門預算編制發(fā)生了較大變化。隨著部門預算改革加速向縱深推進，鐵路企業(yè)部門預算管理工作面臨更高要求，因此必須加強鐵路企業(yè)部門預算管理。

一、加強鐵路企業(yè)部門預算管理的意義

為了順應社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展需要，我國實行了部門預算改革，這對全面推進依法治國、依法行政和依法理財具有重要意義。鐵總為中央一級預算單位，部門預算由總公司本級和若干二級預算單位的預算組成，年度部門預算資金量高達數(shù)百億元。鐵路企業(yè)部門預算資金是直接維系國家鐵路運行的重要保障，部門預算執(zhí)行的結(jié)果間接影響著人民群眾的出行安全和便利。加強鐵路企業(yè)部門預算管理，對提升鐵路企業(yè)預算管理水平，對提高財政資金運行效益意義重大。

按照部門預算管理要求，鐵路企業(yè)按照財政部核準的定員定額、項目支出定額標準測算和編制本單位基本支出和項目支出預算，財政部在財力安排首先保障單位基本支出的合理需要，保證單位的日常工作正常運轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上，按照優(yōu)先保障重點支出的原則，將資金按規(guī)范程序分配到鐵路企業(yè)和具體項目，并進行監(jiān)督檢查。同時，鐵路企業(yè)按照嚴格的審查程序追加預算，不隨意突破預算。通過完善的部門預算管理，鐵路企業(yè)財務行為得以規(guī)范。按照綜合預算的原則，鐵路企業(yè)的罰沒收入、行政事業(yè)性收費收入和鐵路建設基金收入按規(guī)定全部列入部門預算，統(tǒng)籌安排用于相應支出項目，預算編制按部門預算要求細化，支出標準和定額按財政部要求統(tǒng)一，賬戶被統(tǒng)一管理，有利于從源頭上把好資金管理關(guān)口，從制度上防止違法犯罪，推進廉政建設。

二、鐵路企業(yè)部門預算管理的現(xiàn)狀

1.預算編制意識薄弱，預算編制不實

鐵路企業(yè)除鐵路公安局主要依賴財政經(jīng)費外，其他單位經(jīng)費來源主要為運營經(jīng)費，這就導致大部分鐵路企業(yè)不重視部門預算編制，部門預算意識薄弱，在編制部門預算方面投入較少，無法按照實際情況編制合理的部門預算，增加了部門預算執(zhí)行的難度。同時，由于預算實際編制時間相對較短，預算編制人員無法開展有效的調(diào)研，導致預算編制的相關(guān)數(shù)據(jù)準確度不高。此外，雖然當前多數(shù)鐵路企業(yè)采用零基預算法進行預算編制，但還有部分鐵路企業(yè)仍然采取按照上年度實際情況，憑經(jīng)驗編制預算，導致預算執(zhí)行困難。

2.預算約束意識缺乏，預算執(zhí)行不嚴

部分鐵路企業(yè)在部門預算編制時，僅僅是為了拿到財政資金，為了預算而預算，忽視預算執(zhí)行的重要性，導致預算執(zhí)行相對隨意，預算編制和執(zhí)行“兩張皮”。由于部門預算編制不盡合理，部分鐵路企業(yè)特別是部分鐵路局未能將部門預算目標有效分解到各基層站段，缺乏行之有效的管理機制，增加了部門預算執(zhí)行的難度。部分鐵路企業(yè)對部門預算管理缺乏力度，忽視部門預算監(jiān)管的重要性，沒有健全的部門預算監(jiān)管機制，對部門預算執(zhí)行情況缺乏監(jiān)督，無法真正地監(jiān)管各基層站段的部門預算執(zhí)行情況。另外，由于鐵路企業(yè)對企業(yè)運營管理效益的注重高于財政資金社會效益，其對于財政資金支出的管理與監(jiān)管、考核、評價意識不高，這也是導致部門預算監(jiān)管不力的重要原因之一。

3.單位財務管理松散，管理模式低效

鐵總成立后，在鐵路企業(yè)財務管理中既是國有資產(chǎn)的所有人又是委托人，仍然參與鐵路運輸?shù)馁Y產(chǎn)管理和運營工作。同時，鐵路企業(yè)內(nèi)部各級單位部門均設財務，國有資產(chǎn)的受托人和經(jīng)營者權(quán)責不明、職能不清。在這種松散的財務管理模式下，管理責任模糊，制度操作性不強，增加了財務成本，進而影響部門預算的編制與執(zhí)行。當前，鐵路企業(yè)已建立了5.0財務核算信息系統(tǒng)，但仍有部分鐵路企業(yè)未納入系統(tǒng)，影響了賬務數(shù)據(jù)的真實準確。另外，部分鐵路企業(yè)管理層不重視財務管理，財務管理部門不能參與企業(yè)決策與監(jiān)督控制，影響企業(yè)發(fā)展。目前，鐵路財務人員整體學歷偏低，缺乏專業(yè)的財務管理人員，導致財務工作應有的作用未得到有效發(fā)揮，影響發(fā)展。更有甚者，有些財務人員為謀取私利違規(guī)違法，給鐵路企業(yè)帶來嚴重損失。

4.單位內(nèi)部控制缺失，監(jiān)督檢查缺位

完善的內(nèi)部控制制度是確保部門預算順利實現(xiàn)的關(guān)鍵，但是部分鐵路企業(yè)對內(nèi)部制度的重要性認識不足，內(nèi)控制度不完善或是流于形式，特別是現(xiàn)階段的內(nèi)部控制偏重事后控制，導致內(nèi)控未發(fā)揮應有效力。鐵路企業(yè)特別是基層站段內(nèi)部缺乏監(jiān)督檢查部門，財務部門既是內(nèi)控制度的制定部門，又是監(jiān)督檢查部門，內(nèi)部控制管理措施難以執(zhí)行到位，內(nèi)部控制體系薄弱，僅依靠外部財政、紀檢、審計等部門的監(jiān)督，不利于預算的準確執(zhí)行。

三、加強鐵路企業(yè)部門預算管理的措施

1.嚴格預算編制，夯實預算管理基礎(chǔ)

（1）推進全面綜合預算管理。編制部門預算不僅是財務部門的職責，同企業(yè)的每一個部門、每一個層級甚至每一項業(yè)務都息息相關(guān)。鐵路企業(yè)的每一個部門、每一個層級都應該參與到部門預算編制中，形成全方位及全員參與的部門預算管理體系。目前，按照綜合預算原則，鐵路企業(yè)部門預算基本上做到將鐵路企業(yè)的罰沒收入、行政事業(yè)性收費收入和鐵路建設基金收入全部列入部門預算，統(tǒng)籌安排支出。但是，近年來鐵路企業(yè)實行多元化經(jīng)營預算，將各項營業(yè)收入納入預算管理中，該項預算由鐵總財務部的不同處室負責，與部門預算分別編制。為統(tǒng)籌預算資源，合理安排支出，提高資金配置效率，鐵路企業(yè)應將經(jīng)營預算納入部門預算編制范圍，通過全面預算對鐵路企業(yè)內(nèi)部各部門各鐵路基層站段的各項資源進行分配，積極有效地開展各項工作。

（2）切實優(yōu)化預算支出結(jié)構(gòu)。部門預算編制是一個系統(tǒng)的全面工程，編制支出預算時，鐵路企業(yè)應認真落實《預算法》，厲行勤儉節(jié)約，嚴控 “三公”經(jīng)費等一般性支出；應結(jié)合鐵路企業(yè)實際狀況和年度需求，既要滿足鐵路運輸業(yè)發(fā)展需要，又要符合國家整體布局和社會整體效益；應加快消化存量資金，將結(jié)余資金交回財政，加快結(jié)轉(zhuǎn)資金執(zhí)行進度。按照財政部要求統(tǒng)籌安排，在三年支出規(guī)劃內(nèi)綜合考慮部門預算支出，實現(xiàn)跨年平衡。

（3）采用合理預算編制方法。目前，部門預算編制一般采用的是“二上二下，分級編制，逐級匯總”程序。鐵路企業(yè)應依照單位實際情況，按照財政部門規(guī)定的時間填報單位基礎(chǔ)信息，以人員情況和鐵路運輸事業(yè)發(fā)展需要為依據(jù)，確定各項經(jīng)費水平，統(tǒng)籌考慮內(nèi)外部因素、歷年情況和未來發(fā)展變化，做出科學預測，準確編制本單位部門預算，切實提高預算科學性和可執(zhí)行性。此外，鐵路企業(yè)可推行“零基預算”法，間隔幾年或現(xiàn)實情況有重大變化時編制一次“零基預算”，在不編制“零基預算”的年度，針對部分項目做“零基預算”。

2.加強預算執(zhí)行，提高預算約束能力

（1）嚴格執(zhí)行批復的部門預算。鐵路企業(yè)應嚴格執(zhí)行批復的預算，杜絕無預算和超預算行為；應加強單位內(nèi)部管理，實行嚴格的審批制度，嚴格執(zhí)行國家有關(guān)政策規(guī)定安排基本支出，按批準用途使用項目支出，確保?？顚Ｓ茫粦獓栏褚?guī)范預算調(diào)整，確需調(diào)整的預算，經(jīng)財政部批準后，按調(diào)整后預算執(zhí)行；應強化預算執(zhí)行過程的分析檢查，動態(tài)掌握經(jīng)濟運行情況，第一時間發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行中的偏差并及時糾正，增強預算的指導性和約束性；應加強和重視預算執(zhí)行考核，在發(fā)揮財務部門的主體作用的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮監(jiān)察部門、審計部門和業(yè)務主辦部門等監(jiān)管作用，對預算編制、執(zhí)行和管理全過程進行考評和監(jiān)管，確保預算管理有效執(zhí)行。

（2）嚴格執(zhí)行相關(guān)的配套政策。針對預算單位預算執(zhí)行問題，財政部出臺了一系列相關(guān)配套政策。鐵路企業(yè)應主動嚴格執(zhí)行相關(guān)政策，提高預算執(zhí)行約束力。一是要嚴格執(zhí)行國庫集中支付制度。鐵路企業(yè)應嚴格按照財政部門規(guī)定的直接支付或授權(quán)支付方式使用部門預算資金，除財政部批準的特殊事項外，不將資金支付到本單位的實有資金賬戶，自覺控制資金墊付行為；二是要嚴格執(zhí)行政府采購制度。鐵路企業(yè)使用部門預算資金開展采購活動時，應按照政府集中采購目錄及標準編制政府采購計劃并嚴格實施，嚴格按照機關(guān)辦公基本需要配置產(chǎn)品，不以特殊用途為由超預算標準采購或規(guī)避批量集中采購；三是嚴格公務卡強制結(jié)算。鐵路企業(yè)使用部門預算資金結(jié)算《公務卡結(jié)算目錄》內(nèi)支出，除按規(guī)定實行財政直接支付或銀行轉(zhuǎn)賬外，都應按規(guī)定使用公務卡。同時，應當嚴格現(xiàn)金支付范圍，最大限度減少現(xiàn)金提取使用。

（3）切實加強決算編制與運用。鐵路企業(yè)要依照預算管理制度和財務會計制度編制決算，做到賬證相符、賬實相符、賬表相符、表表相符，確保決算數(shù)據(jù)的真實、準確、完整并及時上報。鐵總應按照決算會審制度，對所屬二級預算單位決算嚴格把關(guān)，及時更正差錯。同時，決算是檢驗、推進部門預算的重要依據(jù)，鐵路企業(yè)要重視決算的分析利用，發(fā)揮決算大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，分析查找預算管理中的問題和不足，提高預算管理水平。

3.嚴肅財務管理，創(chuàng)新財務管理模式

（1）強化財會核算功能。鐵路企業(yè)應認真執(zhí)行《會計法》《會計基礎(chǔ)工作規(guī)范》等法規(guī)制度，從強基達標入手，優(yōu)化財會工作相關(guān)管理標準，建立健全基礎(chǔ)臺賬，強化源頭信息管理，提高會計核算的規(guī)范性和科學性。鐵路企業(yè)應積極推進財務管理信息化，加強財務信息系統(tǒng)與鐵路生產(chǎn)和業(yè)務系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)財務管理與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營緊密結(jié)合，通過財務信息真實客觀全面地反映企業(yè)經(jīng)營活動，以財務管理的精細化強化預算管理，提高企業(yè)發(fā)展質(zhì)量。

（2）做好算賬把關(guān)工作。鐵路企業(yè)資產(chǎn)龐大，財務清算關(guān)系復雜，把賬算清楚，是加強財務管理的首要任務。鐵路企業(yè)應積極運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，綜合財務、會計、清算等信息，搞好投入產(chǎn)出分析，為優(yōu)化配置財務資源、提高企業(yè)經(jīng)營效益、防范化解經(jīng)營風險提供決策支持。

（3）加強財務隊伍建設。鐵路企業(yè)應加大財務人員培養(yǎng)力度，把培訓工作要擺在重要位置，改進培訓方式，優(yōu)化培訓內(nèi)容，加強對現(xiàn)代財務理論和管理經(jīng)驗的學習培訓，提升財務隊伍專業(yè)水平。同時，鐵路企業(yè)應大力開展財務人員職業(yè)道德和相關(guān)法律培訓，打造過硬的鐵路財務隊伍。

4.健全內(nèi)部控制，實現(xiàn)資金動態(tài)監(jiān)管

（1）健全內(nèi)部控制。鐵路企業(yè)應嚴格按照內(nèi)部控制規(guī)范，對風險進行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正，有效防控風險。鐵路企業(yè)應嚴格按照財政部《內(nèi)部會計控制規(guī)范》要求，嚴格遵守“不相容職務分離”原則，實行嚴格的審批制度。同時，為了及時發(fā)現(xiàn)并解決問題，鐵路企業(yè)應積極發(fā)揮內(nèi)部審計部門的作用，定期或不定期地開展單位內(nèi)部審計工作。

（2）完善監(jiān)控工作。鐵總應加強對所屬二級預算單位的財務監(jiān)督，加大資金監(jiān)管力度，切實提高監(jiān)控效果。同時，鐵總應充分利用信息網(wǎng)絡技術(shù)，加強對所屬二級預算單位部門預算資金使用的動態(tài)監(jiān)管。

（3）加大查處力度。鐵路企業(yè)應加強法治意識，遵守各項法律法規(guī)，落實好各項財經(jīng)紀律和管理制度，杜絕一切違規(guī)違紀行為。各級財務工作人員應牢固樹立法治預算觀念，堅持依法合規(guī)做好預算管理工作。對違反財經(jīng)紀律的行為，相關(guān)部門應依照有關(guān)法律法規(guī)嚴肅處理。

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