吳明發(fā)+嚴(yán)金明+陳昊

摘要：為有序推進農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，防范流轉(zhuǎn)風(fēng)險提供指導(dǎo)，采用文獻綜合法和歸納總結(jié)法，通過全面梳理現(xiàn)有農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及其風(fēng)險研究文獻，在引進新古典經(jīng)濟學(xué)的供求理論的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了宅基地管制模型分析框架，得出宅基地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)存量建設(shè)用地潛力釋放的現(xiàn)實理性選擇，但需要加強其風(fēng)險管理研究。進一步研究發(fā)現(xiàn)：根據(jù)風(fēng)險是否可控，產(chǎn)生是否放開（限制）宅基地流轉(zhuǎn)的不同觀點;不同的宅基地流轉(zhuǎn)模式蘊藏了不同的風(fēng)險;農(nóng)戶的風(fēng)險意識大小決定了流轉(zhuǎn)的意愿強弱;宅基地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險管理應(yīng)與宅基地價值及其對農(nóng)戶的重要性和經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。文章針對研究結(jié)果，提出應(yīng)加強對宅基地流轉(zhuǎn)風(fēng)險模式的經(jīng)驗總結(jié)，強化不同流轉(zhuǎn)模式下的社會風(fēng)險評估研究，重點關(guān)注基于農(nóng)戶權(quán)益保障的宅基地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險管理政策體系研究。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地;流轉(zhuǎn);風(fēng)險管理;供求理論

十八屆三中全會提出改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，并在農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等方面選擇若干試點探索。其后全國人大常委會第十三次會議通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，拉開了宅基地制度改革等“三塊地”改革（還包括“農(nóng)村土地征收，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)”改革，又稱“新土改”）的序幕。改革過程中不可避免地帶來一定的風(fēng)險，如何實現(xiàn)風(fēng)險最小化機會最大化，是該項制度改革成功的關(guān)鍵。因此研究農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險管理，可以提前為該項制度改革提供風(fēng)險防范意識，對改革順利推進起重要的理論指導(dǎo)意義。

一、 宅基地流轉(zhuǎn)的理論解釋

按照新古典經(jīng)濟學(xué)的供求理論，土地作為特殊的“商品”，在技術(shù)給定的條件下，土地供求能夠達到均衡以滿足人類的需要。但隨著人地矛盾越來越突出，土地供應(yīng)的有限性，難以滿足人類需要的無限性要求，從而產(chǎn)生市場失靈，需要政府干預(yù)（如圖1）。為便于圖1分析，又不影響分析結(jié)果，假設(shè)：①只有農(nóng)地和建設(shè)用地兩種利用形態(tài)（建設(shè)用地分成宅基地和非宅基地）;②兩種用地可以相互轉(zhuǎn)化，但建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為農(nóng)地的轉(zhuǎn)換成本遠遠大于農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。

在完全市場條件下，建設(shè)用地供給具有彈性，并隨著市場供給數(shù)量的減少，彈性越來越小，直至彈性為零。表現(xiàn)為建設(shè)用地的供給曲線由Sc1轉(zhuǎn)變成Sc2;市場均衡價格由P0變化為Pr，數(shù)量由0-Qf到保持Qf不變（因為需要保證不少于Q-Qf數(shù)量的農(nóng)地面積來生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品以維持人類對農(nóng)產(chǎn)口的最低需求）。根據(jù)這一理論模型可知，在建設(shè)用地日益緊缺的現(xiàn)實背景下，只能通過存量建設(shè)用地挖潛來滿足人類日益增長的用地需求。在宅基地比非宅基地（如國有建設(shè)用地）的挖潛成本低得多的條件下，通過宅基地流轉(zhuǎn)挖潛實現(xiàn)存量建設(shè)用地潛力釋放是現(xiàn)實中的理性選擇，也是國家推動這項制度改革的理論依據(jù)所在。

二、 宅基地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險之辯

1. 風(fēng)險可控，應(yīng)該放開農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)。周其仁（2011）認(rèn)為，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)可以賦予并顯化農(nóng)民更多土地財產(chǎn)權(quán)益，拓寬農(nóng)民融資渠道，增加農(nóng)民市民化的資本與能力。劉守英（2008）提出開放農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，不但可以盤活宅基地市場，而且可以促進宅基地利用效率和公平性的提高，緩解當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需矛盾。林超等（2014）認(rèn)為開放宅基地流轉(zhuǎn)會引發(fā)農(nóng)村人文倫理破壞、糧食安全威脅，農(nóng)民權(quán)益遭侵犯、宏觀調(diào)控削弱，政府管理效益受侵犯的風(fēng)險。呂軍書（2012）分析得出放開宅基地市場交易需要防范宅基地抵押、耕地流失、農(nóng)民權(quán)益受損等風(fēng)險。王兆林等（2013）通過對1 829戶農(nóng)戶進行調(diào)查分析后得出農(nóng)戶住房問題、保障問題、就業(yè)生計問題等是退出農(nóng)戶退出宅基地的主要風(fēng)險。

2. 風(fēng)險未知，不應(yīng)放開或限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)。張秀智（2009）認(rèn)為外出務(wù)工者對于農(nóng)村宅基地或房屋的使用需求具有明顯的季節(jié)性、時段性、目的性，農(nóng)民工城鄉(xiāng)兩頭占地所造成的土地資源粗放利用實質(zhì)是農(nóng)民工為規(guī)避社會風(fēng)險而付出的成本，一旦在城鎮(zhèn)失業(yè)，返鄉(xiāng)后還有退路保障。孟勤國（2005）研究發(fā)現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)潛藏較大風(fēng)險，當(dāng)前我國城鄉(xiāng)社會保障仍不健全，農(nóng)村宅基地承擔(dān)一部分社會保障功能，為農(nóng)戶的生存提供了可靠保證。放開農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，既可能使農(nóng)民成為潛在的無家可歸者，也難以控制城市資本剝奪農(nóng)戶宅基地情況的發(fā)生，外業(yè)人口的沖擊更將加劇村莊內(nèi)部的分化，破壞村莊熟人社會倫理，農(nóng)村集體組織固有的成員權(quán)結(jié)構(gòu)也將受到?jīng)_擊。另外，宅基地自由流轉(zhuǎn)也可能帶來耕地流失、減少了地方政府財政收入等問題。

三、 宅基地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險模式

不同的流轉(zhuǎn)模式具有不同的風(fēng)險差異。陳利根等（2012）根據(jù)流轉(zhuǎn)政策推動主體的不同，將現(xiàn)有流轉(zhuǎn)模式分為農(nóng)戶自發(fā)型、集體主導(dǎo)型和政府推動型。由政府推動宅基地流轉(zhuǎn)，能夠充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，通過置換、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、地票等形式，顯化偏遠地區(qū)農(nóng)村宅基地資產(chǎn)價值，從而擴大農(nóng)民享受資產(chǎn)收益的范圍，但因缺乏農(nóng)民參與，宅基地流轉(zhuǎn)或整治極易成為地方政府增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的捷徑，并往往以簡單化的空間集聚模式來解決日益復(fù)雜的鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間發(fā)展，新建的集中聚居區(qū)也普遍存在因宅基地產(chǎn)權(quán)的限制性規(guī)定，而只能被禁錮為“小產(chǎn)權(quán)”，“欲走不能，欲罷不休”，始終游離于城市化的邊緣，延緩了城市化融合的步伐，從而造成農(nóng)民福利損失風(fēng)險。高圣平等（2007）主張宅基地直接上市流轉(zhuǎn)，這符合效率和公平的雙重標(biāo)準(zhǔn)，有助于保護農(nóng)民利益，從根本上改變土地市場的二元性，但農(nóng)民自發(fā)宅基地流轉(zhuǎn)存在較大的交易風(fēng)險，畢竟為現(xiàn)行法律之不允許的隱形流轉(zhuǎn)，農(nóng)民利益不受法律保障。袁鋮（2010）認(rèn)為通過集體經(jīng)濟組織發(fā)揮作用來推動宅基地流轉(zhuǎn)，既能發(fā)揮市場化機制，也能盡可能保障農(nóng)民權(quán)益，風(fēng)險較小是當(dāng)前較好的現(xiàn)實選擇，但也需要在二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達，集體經(jīng)濟組織相對完善的條件下推行。

可見，就上述分類而言，越能保障農(nóng)民權(quán)益，平衡各方收益的宅基地流轉(zhuǎn)模式，帶來的風(fēng)險就越小;市場制比科層制帶來的風(fēng)險要小。一般地，按風(fēng)險由小到大依次為市場主導(dǎo)型、集體主導(dǎo)型、農(nóng)民自發(fā)型和政府推動型。因此產(chǎn)生發(fā)達地區(qū)的農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)在遠郊地區(qū)以售賣為主，近郊地區(qū)以出租為主;欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)在遠郊地區(qū)以出租為主，近郊地區(qū)以國家征收和買賣為主（郭貫成等，2014）。

四、 宅基地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶風(fēng)險意識

農(nóng)戶的風(fēng)險意識與響應(yīng)，才是推行宅基地流轉(zhuǎn)的前提。作為經(jīng)濟理性的小農(nóng)，流轉(zhuǎn)意愿越強，流轉(zhuǎn)風(fēng)險越小。彭長生（2013）在農(nóng)民分化對農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)意愿的影響機制中，得出基于宅基地產(chǎn)權(quán)認(rèn)知形成的價值認(rèn)知和基于宅基地功能訴求形成的補償預(yù)期是影響農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)意愿的主要因素。胡方芳等（2014）研究發(fā)現(xiàn)，宅基地具有多重價值和功能，農(nóng)戶是否流轉(zhuǎn)宅基地受宅基地的資產(chǎn)價值大小和社會保障功能替代程度之間的“理性”權(quán)衡;更重要的，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿并非單純從經(jīng)濟利用效益角度考量，還考慮農(nóng)村風(fēng)土人情等人文價值。因此在廣大欠發(fā)達地區(qū)，宅基地的居住保障功能和人文價值遠遠大于其經(jīng)濟價值，農(nóng)戶難以割舍土地，流轉(zhuǎn)意愿偏低。職業(yè)分化、非農(nóng)收入、產(chǎn)權(quán)認(rèn)知]、鄉(xiāng)土情結(jié)、養(yǎng)老需求、家庭供養(yǎng)系數(shù)、就業(yè)壓力、社會保障與房屋數(shù)量、借貸需求等內(nèi)在因素，以及戶籍制度改革、流轉(zhuǎn)政策模式等外在因素顯著影響了農(nóng)戶宅基地的流轉(zhuǎn)意愿決策（朱新華，2014）。在各項影響因子中，非農(nóng)收入的影響強度較大;在不同類型的農(nóng)戶中，資產(chǎn)均衡型農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)意愿比例高于資產(chǎn)缺乏型農(nóng)戶。但趙國玲等（2009）的研究結(jié)論則不同：純農(nóng)業(yè)型流轉(zhuǎn)意愿較高，其流轉(zhuǎn)行為主要基于生存理性，希望通過流轉(zhuǎn)改變生存環(huán)境，并以出售或“以房換房”置換為主要流轉(zhuǎn)方式等。

隨著新生代農(nóng)民工逐步成長，其流轉(zhuǎn)意愿也逐步得到重視。許恒周等（2013）研究表明，宅基地確權(quán)顯著影響新生代農(nóng)民工宅基地退出意愿。相比第一代農(nóng)民工更加關(guān)心宅基地的養(yǎng)老保障功能，為老有所歸留有空間，多伴寧愿空置農(nóng)房和土地也不愿意流轉(zhuǎn)宅基地，宅基地確權(quán)與否對他們流轉(zhuǎn)決策影響不明顯;相反新后代農(nóng)民工更加希望土地確權(quán)，以土地產(chǎn)權(quán)為抵押物獲得一筆啟動資金，以便能夠在城鎮(zhèn)安居和生活。

五、 宅基地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險管理

宅基地及其農(nóng)房是億萬農(nóng)民安身立命之所，體現(xiàn)鄉(xiāng)土風(fēng)貌，因此農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)不應(yīng)僅從資源效率上看待，還應(yīng)該認(rèn)識到宅基地的人文價值和保障價值，也即宅基地流轉(zhuǎn)不僅關(guān)系到農(nóng)戶從農(nóng)村居住方式到城市居住方式的轉(zhuǎn)變，還關(guān)系到從農(nóng)村的生產(chǎn)方式到城市生產(chǎn)方式、農(nóng)村生活方式到城市生活方式的轉(zhuǎn)變，這些變化都需要時間來調(diào)適。因此，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)應(yīng)該與宅基地的價值及其對農(nóng)戶的重要性，以及經(jīng)濟發(fā)展水平等相適應(yīng)，穩(wěn)步推進而不可操之過急（賀雪峰，2014）。

李瑞琴（2014）認(rèn)為在流轉(zhuǎn)模式設(shè)計中，必須規(guī)范政府角色，保障農(nóng)戶主體地位，發(fā)揮政府保駕護航的功能;并且宅基地流轉(zhuǎn)必須因地制宜，注重自然環(huán)境、民俗風(fēng)情、文化與歷史遺產(chǎn)等有別于城市的無形資產(chǎn)，實施差異化的流轉(zhuǎn)保障、扶持政策，做到對流轉(zhuǎn)農(nóng)戶家庭的合理補償。于建嶸等（2014）主張推動農(nóng)村人口非農(nóng)穩(wěn)定就業(yè)、提升農(nóng)戶人力資本水平、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系、建立健全農(nóng)村社會組織、建立土地銀行或金融機構(gòu)以弱化農(nóng)民對宅基地的依賴;完善農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度，完成集體土地確權(quán)登記發(fā)證，建立適應(yīng)宅基地實際需求的產(chǎn)權(quán)安排，將土地需求由土地實體利用權(quán)利轉(zhuǎn)為土地收益權(quán)利以奠定合理流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。胡銀根等（2013）建議建立科學(xué)完善的拆遷補償機制，做好宅基地住房保障價值、生產(chǎn)要素價值、期權(quán)價值的測算，將更大比例的級差地租收益返還于土地的擁有者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民，加強對新安置點的選址、規(guī)劃，使其有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活、社會交往、精神文化建設(shè)以提升流轉(zhuǎn)收益;開展宅基地福利水平的評估，建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障基金、強化農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)提升農(nóng)民就業(yè)能力以防范可能的流轉(zhuǎn)風(fēng)險。

六、 結(jié)語

宅基地制度改革機會與風(fēng)險并行。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)既有助于宅基地使用權(quán)的利用效率，也有助于保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，但作為農(nóng)民重要的生存資料，其市場化探索不可能一帆風(fēng)順，也必然是一個循序漸進風(fēng)險消化的過程。因此，一方面，我們不能因為制度改革具有風(fēng)險就停滯改革，另一方面，我們也要對宅基地制度改革抱著審慎的態(tài)度（黨國英，2007）?，F(xiàn)有關(guān)于流轉(zhuǎn)風(fēng)險之辨、風(fēng)險模式及農(nóng)戶風(fēng)險意識、風(fēng)險管理的研究甚至辯析，為我們控制和防范宅基地流轉(zhuǎn)風(fēng)險提供了豐富的支撐。同時也存在以下不足，需要進一步深入研究。

1. 流轉(zhuǎn)的風(fēng)險模式有待進一步細化研究。首先，諸多利弊評價研究往往將宅基地流轉(zhuǎn)等同于宅基地出售、出租、入股、抵押等模式，但在農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新中，不同的村莊整治模式孕育了豐富的宅基地流轉(zhuǎn)模式，需要進一步細化提煉，以便形成風(fēng)險可控，可復(fù)制、可推廣的宅基地流轉(zhuǎn)改革成果。因此，相比于籠統(tǒng)的政策評價，今后或須更加注重針對不同流轉(zhuǎn)模式的風(fēng)險評價。其次，無論是政府或市場主導(dǎo)的模式劃分，還是實體流轉(zhuǎn)或指標(biāo)流轉(zhuǎn)的模式分類，盡管為我們抓住模式本質(zhì)、推進相關(guān)探索提供了很好的指導(dǎo)，但框架性的原則或評價無法進一步指導(dǎo)各地探索實踐，如何在當(dāng)前已有的經(jīng)驗中，總結(jié)出很多具體的做法及其配套條件，如抵押、補償機制、參與方式等風(fēng)險控制經(jīng)驗在不同地方的實踐及其效果，或許將在今后更有意義。

2. 流轉(zhuǎn)的風(fēng)險評估與防范機制仍需深入研究。當(dāng)前的關(guān)鍵在于防患于未然，為政策探索鋪平道路。然而當(dāng)前關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的研究，多基于“一刀切”式的定性判斷，既缺乏針對具體流轉(zhuǎn)模式的系統(tǒng)風(fēng)險評價，也忽視了風(fēng)險的動態(tài)性，即風(fēng)險會隨著政策的實施、環(huán)境的變化而演變。因此，系統(tǒng)建立關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的評價方法，將有助于在政策探索前科學(xué)評判相關(guān)流轉(zhuǎn)模式的可行性，也將為政策實施后，及時掌握政策成效提供支撐。

3. 基于農(nóng)戶利益視角的風(fēng)險管理政策仍需具體化。無論是以人為本的發(fā)展理念，還是在當(dāng)前社會風(fēng)險與沖突日益增多的風(fēng)險社會背景下，使宅基地流轉(zhuǎn)改革盡可能反應(yīng)、滿足農(nóng)戶意愿至關(guān)重要。然而，當(dāng)前關(guān)于保護農(nóng)戶權(quán)益的政策建議，如加強社會保障、提升人力資本等仍然較為宏觀，政策建議多寄希望于市場或政府兩端，卻忽視了農(nóng)民，以及集體經(jīng)濟組織在今后宅基地流轉(zhuǎn)中可能扮演的角色和作用。因此，全面研究基于農(nóng)戶利益視角的風(fēng)險管理政策的具體化制度化措施體系將具有重要的現(xiàn)實意義。

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基金項目：中國博士后科學(xué)基金面上項目“新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的社會風(fēng)險預(yù)警研究”（項目號：2016M591321）;教育部人文社科青年基金項目“農(nóng)戶宅基地產(chǎn)權(quán)認(rèn)知、流轉(zhuǎn)心態(tài)與政府管控研究”（項目號：13YJC630180）;中央在京高校重大成果轉(zhuǎn)化項目“非首都核心功能疏解的用地規(guī)劃保障研究”。

作者簡介：嚴(yán)金明（1965-），男，漢族，江蘇省南通市人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、教授、博士后合作導(dǎo)師，長江學(xué)者，研究方向為土地規(guī)劃與管理、土地經(jīng)濟與政策;吳明發(fā)（1977-），男，漢族，江西省南豐縣人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地資源管理博士后，廣東海洋大學(xué)管理學(xué)院副教授，研究方向為土地經(jīng)濟與政策;陳昊（1989-），男，漢族，江蘇省南通市人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向為土地管理與政策。

收稿日期：2017-03-13。