王一定

摘 要： 本文從去行政化路徑出發(fā)，分析我國高校行政化的具體表現(xiàn)，探索其產(chǎn)生的五大原因，最后探索從轉(zhuǎn)變政府職能，重構(gòu)政府和高校關(guān)系；重構(gòu)高校內(nèi)部行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力的關(guān)系，強化學術(shù)民主制度建設(shè)；實施高校理事會制度，引入社會力量多元參與高校管理；精簡和優(yōu)化組織機構(gòu)，構(gòu)建高?！胺?wù)行政”管理模式；探索高校校長的產(chǎn)生方式，走校長職業(yè)化道路等方面實現(xiàn)去行政化。

關(guān)鍵詞： 高校行政化 高校去行政化 路徑選擇

一、何謂高校行政化

所謂“高校行政化”是指高校在組織機構(gòu)的設(shè)置及運轉(zhuǎn)形式方面，與政府機關(guān)在體制上有著基本相同或相近的屬性，也可以說，它是依照政府機關(guān)行政體制的機構(gòu)構(gòu)成和運行模式設(shè)置并運行的。就目前而言，我國高校行政化傾向主要分成外部和內(nèi)部兩方面。外部行政化具體是指國家和政府教育行政主管部門在對高校進行宏觀調(diào)控和具體事務(wù)干預時，把高校視同行政部門對待，使用的管理手段和管理方式與政府管理其他行政部門沒有實質(zhì)區(qū)別，有的時候還存在政府和教育行政管理部門對高校發(fā)展和運行過程實施干涉高校內(nèi)部管理的行為。內(nèi)部行政化具體是指高校的行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力分工不明，行政權(quán)力往往以行政管理的手段插手學術(shù)事務(wù)，甚至替代學術(shù)權(quán)力。在一些高校內(nèi)部，行政權(quán)力掌握資源配置、干部任免、經(jīng)費分配等權(quán)力，很多行政領(lǐng)導干部兼任學術(shù)委員會等學術(shù)組織的負責人。

從高校外部和內(nèi)部行政化兩個方面看，外部行政化的主要問題是政府把高校視為自己的依附機構(gòu)，高校按照行政上下級關(guān)系執(zhí)行政府決定；內(nèi)部行政化存在的主要問題是行政權(quán)力泛化，作為教學和學術(shù)研究載體的教師群體，其主體地位與學術(shù)權(quán)力并沒有充分體現(xiàn)出來，用來體現(xiàn)教師意志、民主參與高校管理與決策的學術(shù)組織機構(gòu)，其作用沒有充分發(fā)揮出來。

二、高校行政化的具體表現(xiàn)

結(jié)合文獻資料，筆者進行了綜合比對、全面分析，發(fā)現(xiàn)我國高校行政化主要表現(xiàn)可以概括為以下五個方面的內(nèi)容：

（一）政府管理高校的體制行政化。

我國高教體制是政府通過各級教育主管部門對高校實行垂直管理。高校依靠政府財政運作，接受政府的掌控。管理上的主要手段是政府教育行政部門下達命令，高校執(zhí)行命令，二者不是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，也不存在互相合作、相互依存、相互扶持的“善治”結(jié)構(gòu)。這種現(xiàn)象在公辦高校表現(xiàn)得尤其突出，公辦高校不僅在行政上受到政府的管理，政府利用手中掌控的辦學資源對高校進行行政化管理。

（二）高校與政府的級別一致性。

“大學是追求知識的學者團體”，以培養(yǎng)人才、探究學問為任務(wù)，倡導學術(shù)自由。我國高校實質(zhì)上成為政府的下屬部門，因此，政府為了加強對高校的有效管理，賦予它相應(yīng)的級別和官銜，將它納入政府的行政管理系統(tǒng)中，形成特別的高校管理體系。于是，我國高校各級領(lǐng)導就有了相應(yīng)的行政級別，有了合法的“頭銜”，可以順利進入政府的官員管理系統(tǒng)。

（三）高校組織運行模式的行政化。

由于行政化傾向，高校行政權(quán)力大于學術(shù)權(quán)力，行政機構(gòu)成了學校的主導部門，大學內(nèi)部資源由行政權(quán)力而非學術(shù)能力配置，行政部門決定學校的重要事務(wù)。組織的運行模式按行政化模式運行，組織的行為內(nèi)容以行政為主體的內(nèi)容，對組織行為結(jié)果的評價以行政標準進行。按照高校機構(gòu)設(shè)置，以校長為主要領(lǐng)導的教務(wù)及行政管理班子，包括校長、副校長及其領(lǐng)導下的各級職能組織共同組成教學及行政管理系統(tǒng)，職責是管理校內(nèi)的學術(shù)事務(wù)、行政事務(wù)、教學事務(wù)、對外事務(wù)等工作。運行模式是從高到底，上層領(lǐng)導下層，行政權(quán)力被放大，學術(shù)權(quán)力受到一定的擠壓，表現(xiàn)出行政化傾向。

（四）高校文化生態(tài)環(huán)境的“官本位”化。

對社會生態(tài)系統(tǒng)而言，高校是一個亞生態(tài)系統(tǒng)。行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力是這個生態(tài)系統(tǒng)的兩大要素。這兩大要素的和諧相處是該生態(tài)系統(tǒng)保持穩(wěn)定的基本前提。在我國高校內(nèi)部，師生對行政級別、行政權(quán)力的追逐時常體現(xiàn)在學校文化中。在某些高校中，一些教授踴躍競聘處長職位，于是出現(xiàn)不少專家教授“棄筆從政”的現(xiàn)象，這種情況在高校并不是個別現(xiàn)象。這種文化生態(tài)環(huán)境不僅影響學術(shù)權(quán)力的實現(xiàn)與學生權(quán)力的保障，妨礙學術(shù)委員會、教授委員會作用的發(fā)揮，而且不利于高校內(nèi)部崇尚科學、尊重知識的良好學術(shù)氛圍的營造。

三、我國高校行政化產(chǎn)生的原因分析

（一）社會文化根源。

“官本位”文化傳統(tǒng)的影響，是我國高?！靶姓爆F(xiàn)象產(chǎn)生的文化因素。歷史上，我國曾經(jīng)歷了封建專制主義的中央集權(quán)統(tǒng)治，建立了系統(tǒng)復雜的官僚體制及政治權(quán)術(shù)，催生了“學而優(yōu)則仕”及“官學一體”的思想模式，造就了“官本位”的社會認知心理?！肮俦疚弧彼枷朐谖覈呀?jīng)延續(xù)了上千年，可以說根深蒂固。在其影響下，民眾對官員存在下意識的敬畏心理，將官職作為衡量人生價值的評價尺度，諸如此類的現(xiàn)象在我國社會中依然存在，高校身處其中也不例外。在“官本位”思想的支配下，部分教師失去對科學與學術(shù)的熱愛和虔誠，取而代之的是對行政權(quán)威的崇拜。

（二）歷史發(fā)展背景。

在計劃經(jīng)濟體制下，高等教育高度集中的管理體制是影響“行政化”現(xiàn)象產(chǎn)生的歷史因素。我國高校制度的演變與計劃經(jīng)濟時期高度集權(quán)的管理政治體系密切相關(guān)。計劃經(jīng)濟時代，是我國高校開始全面實行行政體制的起點。新中國成立初期，我國開始實施“全面學蘇”政策，并逐步構(gòu)建起計劃經(jīng)濟體制管理模式，高校隨之將其納入行政管轄范圍。計劃經(jīng)濟體制是依靠國家全面指令計劃調(diào)控經(jīng)濟生活，經(jīng)濟計劃調(diào)控與資源配置完全由政府主導，在這種模式下，教育資源配置由政府主導，高校的運行由政府全面掌控，行政化的高校管理體制逐步建立起來。20世紀50年代，我國政府借鑒前蘇聯(lián)高等教育模式，經(jīng)過數(shù)次系統(tǒng)調(diào)整，建立與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的高校制度，確立高度集權(quán)的高等教育體制?，F(xiàn)在我國高校管理體制有了很大進步，但歷史遺留的行政化問題并沒有從根源上解決，沒有完全擺脫計劃經(jīng)濟的色彩。

（三）高校發(fā)展現(xiàn)實。

政府職能轉(zhuǎn)變和大學自主權(quán)的不到位，是我國高?！靶姓爆F(xiàn)象產(chǎn)生的現(xiàn)實因素。隨著市場經(jīng)濟體制的逐步深入，政府的職能需要適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的要求，從而轉(zhuǎn)變在社會管理中的角色。我國高校成立時間相對較短，政府管理經(jīng)驗不足，長期處于政府的主導下，導致其自主性低。經(jīng)過長時間的探索，高校要發(fā)展，就要求政府在高校管理問題上改變固有的態(tài)度，轉(zhuǎn)變職能，做到政事分離，將注意力放在宏觀調(diào)控上，而不是對高校進行直接事務(wù)管理，厘清政府與高校的關(guān)系，給予高校更大的自主辦學權(quán)力，使高校按照自身需求發(fā)展，并且服務(wù)于高校發(fā)展，建立相互合作、相互扶持的“善治”結(jié)構(gòu)。然而現(xiàn)實中，政府職能的轉(zhuǎn)換還不到位，有待改進。

當前，高校作為辦學主體的獨立法人的資源配置、人事任免、招生招聘、各項評估等自治權(quán)依然由政府掌握著。政府在處理高校事務(wù)時存在定位不準、越位、缺位現(xiàn)象，導致高校在發(fā)展中依賴政府，此外在這樣的管理下，高校內(nèi)部管理機構(gòu)設(shè)置偏向行政模式，不僅自主辦學權(quán)缺乏，就連本身的教學、科研等學術(shù)管理事務(wù)也不能做到自理，理應(yīng)掌握學術(shù)事務(wù)管理權(quán)的學術(shù)機構(gòu)其成員多是校領(lǐng)導，無法真正起到作用。

四、我國高校去行政化路徑選擇

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，重構(gòu)政府和高校關(guān)系。

高校行政化與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，不論從什么角度解讀，也不論從什么切口突破，落實政府職能轉(zhuǎn)型，準確定位政府角色始終是“去行政化”的根本所在。具體來說，要真正解決高校的行政化問題，需要從根源上轉(zhuǎn)變政府職能，重新構(gòu)架政府與高校之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)，這就需要從兩方面著手：一是政府改變固有的管制形態(tài)，從“政令型”、“管制型”政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙龑汀薄ⅰ胺?wù)型”政府，給予高校自主辦學的法人地位和自主辦學權(quán)力，使高校按照自身需求發(fā)展。政府管理高校時的職權(quán)范圍和內(nèi)容主要通過合理手段，引導高校按照自身需求發(fā)展，合理調(diào)控高校發(fā)展進程和發(fā)展方向；按照高校自身需求在財政資金、人才資源等資源配置方面提供幫助；建立社會共同參與的評價機制，將原本由政府承擔的教學評估、科研評審等任務(wù)委托給不被任何利益左右的非政府社會組織完成。二是建立完整的高校自主辦學體系，實現(xiàn)高校從“服從型”向“自主型”的轉(zhuǎn)變。我國高等教育改革的最終目標是建立服務(wù)型政府下的“高校主導”模式。要實現(xiàn)這一目標，實現(xiàn)去除行政化，就需要政府與高校雙方共同努力。在政府轉(zhuǎn)變職能、改變角色的同時，高校自身也要做出相應(yīng)的角色調(diào)整。改變固有的“從屬”、“服從”觀念，充分發(fā)揮高校作為辦學主體的自主性，加強自我約束機制，采用多方共同參與的評議機構(gòu)規(guī)范自主辦學行為，保證自身發(fā)展不偏離道路；采用多方面共同參與的資源交換手段，廣泛且合理地參與非政府的社會組織資源交換，打破由政府分配資源的局面，逐步減少對政府的依賴。

（二）重構(gòu)高校內(nèi)部行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力的關(guān)系，強化學術(shù)民主制度建設(shè)。

要去除行政化，必須以平衡高校內(nèi)行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力為基礎(chǔ)，依據(jù)行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力的職責范圍劃分行政管理與學術(shù)管理的執(zhí)行部門及具體工作，強調(diào)兩者之間的獨立性和合作關(guān)系，實現(xiàn)行政權(quán)權(quán)力由行政部門掌控，學術(shù)權(quán)力由學術(shù)部門掌控，兩者合作的共治模式。

高校內(nèi)部行政方面的管理是不可缺少的，主要問題在于高校的領(lǐng)導階層和管理機構(gòu)行使行政權(quán)力的合理性?！按髮W畢竟不同于政府部門，大學不能像政府部門那樣行政化，但是去行政化并不等同于去掉所有行政部門和行政管理人員，需要去掉的是把行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力混同的資源配置的行政化”。在這一點上，我們可以參考國外高校的管理模式，組建專業(yè)的行政管理團隊，將行政管理權(quán)力交給更專業(yè)的行政管理團隊處理，而學術(shù)事務(wù)則依靠學術(shù)機構(gòu)處理，雙方共同完成高校的管理。此外，還需要加強民主建設(shè)，其目的首先在于管理上能消除等級制度帶來的“上級決定”模式，其次是加強民主監(jiān)督，從而規(guī)范學術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的使用。

在學術(shù)事務(wù)管理上，更要完善學術(shù)民主制度，通過建立和完善合理的學術(shù)民主機構(gòu)，完成學術(shù)事務(wù)的民主參與。教師代表大會、教授委員會、學術(shù)委員會、教學委員會等民主機構(gòu)，是學術(shù)事務(wù)民主參與的體現(xiàn)組織，也是民主監(jiān)督實施組織和評定機構(gòu)。首先，教師是學術(shù)研究和教學任務(wù)的載體，“實踐出真知”，在學術(shù)事務(wù)上，教師的意見往往更能直接反映問題，單獨依靠決策層處理，難免出現(xiàn)與實際情況不相符的現(xiàn)象，而廣泛采納教師意見更有助于問題的解決。其次，讓教師真正參與學術(shù)事務(wù)管理，是提升教師地位的表現(xiàn)，調(diào)動教師的工作主動性和積極性，帶動學術(shù)事業(yè)的發(fā)展。再次，完善學術(shù)民主制度能夠促進高校內(nèi)部民主監(jiān)督的進行和評價機制的公平，確保學術(shù)事務(wù)的正常發(fā)展和進步。

（三）實施高校理事會制度，引入社會力量多元參與高校管理。

高校要改變行政化現(xiàn)狀，就要做到?jīng)Q策、執(zhí)行和監(jiān)督相對分離。黨委領(lǐng)導下的校長負責制確保了高校的政治導向，需要圍繞學校實現(xiàn)科學管理進行相關(guān)的改革工作。一方面，在高校內(nèi)部建立起黨委領(lǐng)導下的理事會負責制度。黨委班子主要成員可以由國家教育行政主管部門選派，然后由教師和學生代表依法選舉產(chǎn)生。另一方面，理事會主席可由黨委書記兼任，其他理事可由政府、高校、資助單位、教師、學生、家長和其他有關(guān)方面的代表組成。代表政府部門和資助單位的理事一般以委派方式產(chǎn)生，教師、學生、家長等其他理事原則上推選產(chǎn)生，高校的行政負責人及其他有關(guān)職位的負責人可以確定為當然理事。理事會負責發(fā)展規(guī)劃、財務(wù)預決算、重大事項、章程制定和修訂等決策事宜，履行人事管理方面的規(guī)定職責，并監(jiān)督本單位的運行。要明確理事的權(quán)利義務(wù)，建立理事責任追究機制。也可探索單獨設(shè)立監(jiān)事會，負責監(jiān)督高校的財務(wù)和理事、管理層人員履行職責的情況。校長要向大學理事會負責，而理事會的成員的構(gòu)成特點決定了大學校長要向黨、政府、教職工、學生、社會等所有與高校利益相關(guān)群體負責，由于理事會成員代表的利益群體涵蓋面廣，因此理事會的決策更能體現(xiàn)學校治理的民主性、科學性。

（四）精簡和優(yōu)化組織機構(gòu)，構(gòu)建高?！胺?wù)行政”管理模式。

高校要去除行政化，還可以探索優(yōu)化行政組織機構(gòu)，構(gòu)建“行政服務(wù)于學術(shù)”的管理模式。高校的主要職能是培養(yǎng)人才和學術(shù)研究，因此高校的行政管理系統(tǒng)必須服務(wù)于學術(shù)事務(wù)。當前我國高校中的行政管理組織規(guī)模過于龐大，機構(gòu)明顯臃腫，冗員過剩，導致職能交叉、效率低下、權(quán)責界定模糊等問題層出不窮，不僅不能為高校的教學科研提供服務(wù)，反而在很大程度上制約高校學術(shù)事務(wù)的自主權(quán)利，不利于高校的發(fā)展。要去除行政化，就要對高校行政組織系統(tǒng)進行合理的精簡和優(yōu)化，降低行政權(quán)力在高校事務(wù)管理上的主導地位，體現(xiàn)服務(wù)性，構(gòu)建強調(diào)服務(wù)學術(shù)為宗旨的行政管理模式。

在對高校的行政管理系統(tǒng)進行優(yōu)化時，必須以服務(wù)學術(shù)為核心進行：第一，需要正確認識當前行政管理方式，簡化復雜煩瑣的行政審批制度，從而真正提高工作效率。第二，依照高校學術(shù)需求明晰各部門的職能和工作范圍，對行政管理組織進行撤銷、精簡與合并，實現(xiàn)組織精簡，減少不必要開支。第三，根據(jù)需要優(yōu)化人事結(jié)構(gòu)，合理調(diào)整和安排行政工作人員，實行精英管理模式，避免冗員過多現(xiàn)象，做到管理最優(yōu)。第四，將工作重心放在學術(shù)服務(wù)上，資源配置以學術(shù)為中心，減少行政事務(wù)產(chǎn)生的不必要開支。第五，制定相關(guān)的規(guī)章制度，規(guī)范行政管理方法，并且加強民主監(jiān)督，從而保證學術(shù)事務(wù)的獨立性?？傊?，“高校機構(gòu)設(shè)置的原則應(yīng)該依據(jù)學校辦學需要科學設(shè)置崗位，從行政控制轉(zhuǎn)為為教師和學者服務(wù)的職能”。

（五）探索高校校長的產(chǎn)生方式，走校長職業(yè)化道路。

目前，高校校長是由政府直接任命的，對政府負責，校長被賦予一定的行政級別，享受相應(yīng)的行政待遇，這在一定程度上助長了行政化風氣。校長職業(yè)化是世界不少國家通行的做法，明顯區(qū)別于傳統(tǒng)說法上的校長職務(wù)化，就是校長要把學校管理作為專職工作，成為“全職校長”，強調(diào)的是校長要把自身職責作為終生事業(yè)，其職業(yè)態(tài)度、專業(yè)素養(yǎng)等達到最優(yōu)，在選拔校長人選時嚴格按照校長的選用標準和聘任程序進行。在這個問題上，我們可以借鑒某些外國的做法：設(shè)立“校長遴選會”，其成員由各院系推薦的成員及部分校外社會人士共同組成，對應(yīng)聘人員統(tǒng)一進行考核，選出適合人選并上報給國家政府機構(gòu)，再由政府機構(gòu)正式任命其為校長?！靶ｉL遴選會”對校長有監(jiān)督權(quán)，可以通過相應(yīng)的政府機構(gòu)對高校校長進行免職處理。

高校去行政化不是否定高校行政管理，而是去除高校管理中的官僚化，建立符合高校特點的專業(yè)化行政管理模式。就外部管理而言，政府應(yīng)尊重教育自身發(fā)展規(guī)律和學術(shù)科研自身運作規(guī)律，不對高校事務(wù)橫加干預；就內(nèi)部管理而言，則要落實《高等學校學術(shù)委員會規(guī)程》，加強學術(shù)組織建設(shè)，實現(xiàn)行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力的相對分離，行政權(quán)力為學術(shù)權(quán)力服務(wù)，保障學術(shù)自由和回歸學術(shù)本位。

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本文系江西省教育廳高校人文項目“去行政化視角下我國高校治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新研究”（JY1101）階段性成果