王福明+楊爽+徐麗姣

【摘要】飲用水安全作為地方政府社會服務(wù)職能的重要組成部分，直接影響到個體的身體健康與生命財產(chǎn)安全，關(guān)乎社會穩(wěn)定以及社會公義，衡量著政府的公共服務(wù)與治理的能力。我國處在經(jīng)濟社會迅速發(fā)展的時期，但是公共服務(wù)發(fā)展滯后于社會經(jīng)濟發(fā)展的速度，引發(fā)的社會問題也越來越多。本文對云南省洱源縣鳳河村進行實地調(diào)查，根據(jù)調(diào)查情況分析該地飲用水存在的問題，尋找制約鳳河村飲用水安全的因素，并在此基礎(chǔ)上提出解決路徑，也期望能為農(nóng)村飲用水安全的治理提供一定的指導(dǎo)和借鑒。

【關(guān)鍵詞】鳳河村 飲用水安全 解決路徑

一、引言

飲用水是由政府主導(dǎo)提供的一種公共產(chǎn)品，以保障公民正常的生產(chǎn)生活需要。飲用水安全直接關(guān)系到居民的健康和社會的穩(wěn)定，因此政府越來越關(guān)注飲用水安全。但是政府傳統(tǒng)意義上的飲用水安全只是針對城市而言，農(nóng)村成為飲用水安全管理的“盲區(qū)”，加之農(nóng)村自身實際情況復(fù)雜多樣，難以建立一個通用的模式或統(tǒng)一的建設(shè)標準。這都使得我國農(nóng)村飲用水安全問題比城市更為嚴峻和突出，成為制約農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展進步的重要因素，是急需解決的重要問題。

二、飲用水安全概述

（一）飲用水

《1998年世界發(fā)展指標》指出安全的水是指經(jīng)過處理的地表水和未經(jīng)處理但未被污染的水，如泉水、安全的井水和得到保護的鉆孔水。[1]飲用水通常指水質(zhì)和水量的時空分布能夠滿足人們的發(fā)展需求，同時不含對人體有毒有害的生化成分；足夠的水量滿足新陳代謝和家庭衛(wèi)生需要；對于飲用水供給、水質(zhì)具有較高的滿意程度，并且不會擔心自己飲用后對身體造成傷害。

（二）飲用水安全

我國制定的農(nóng)村飲用水安全衛(wèi)生評價指標體系由水質(zhì)、水量、方便程度和保證率四項指標組成[2]。本文認為，飲用水安全是指由政府主導(dǎo)提供安全的飲用水，無有毒有害的成分，衛(wèi)生標準達到《農(nóng)村飲用水衛(wèi)生標準》GB11730—89所規(guī)定的標準，嚴格按照《農(nóng)村飲用水水質(zhì)衛(wèi)生監(jiān)測管理辦法》執(zhí)行相關(guān)的監(jiān)測項，本著以人為本的服務(wù)理念，確保民眾對飲用水有較高的滿意度。

三、鳳河村飲用水安全的現(xiàn)狀及存在問題

本文選擇云南省洱源縣鳳河村做調(diào)研，該村共有213戶人家，其中白族占98%以上。文章采用問卷和訪談的形式，共做了100份問卷，問卷回收率為98%，入戶訪談20戶。

（一）鳳河村飲用水基本情況

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展以及國家政策對農(nóng)村地區(qū)的扶持，鳳河村從2010年開始建設(shè)自來水供水系統(tǒng)，資金主要來源于國家撥付和村民自發(fā)籌集，飲用水安全得到一定的保障。

1.飲用水構(gòu)成。在調(diào)查過程中，78%調(diào)查對象表示飲用水源為自來水。與一般的井水和溝渠水相比，在供水體系建設(shè)之初會對自來水的水質(zhì)進行檢測，基本的水質(zhì)可以得到保證。

2.水源地。鳳河村的飲用水源來自村莊東側(cè)端的山澗泉水，水源地附近植被覆蓋率總體較。高。同時取水源地附近無大型的工業(yè)企業(yè)，無農(nóng)田，以山澗底端直接開挖溝渠引水，自流至蓄水池，無需工程建設(shè)。但是從衛(wèi)星地圖（圖2-1）上可以看出在引水山澗南側(cè)有局部的地表裸露帶，植被覆蓋率低，容易引發(fā)山洪，危及水源。北側(cè)i植被主要為灌木草叢，涵養(yǎng)水源的能力也較低。

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圖2—1 鳳河村飲用水水源區(qū)示圖

資源來源：衛(wèi)星地圖。

3.蓄水池。蓄水池為居于玉皇閣附近的操場，以鳳羽線公路最低點為基點相對高差為32米，蓄水池高于村中所有民宅，實現(xiàn)全部自流取水。

4.管理人員。水管員由村委會委任，日常的工作職責負責水源地引水以及故障的處理，工資支付方式為每戶每年向村委會交付20元的管理費，同時村委會支付水務(wù)管理員800元/年的生活補助。

（二）鳳河村飲用水安全存在的問題

如前所述，鳳河村飲用水源為自來水，基本的水質(zhì)、水量和方便程度都能得到一定程度的保障，但是該村總體的飲用水安全還存在一定的問題。具體表現(xiàn)為：

1.季節(jié)性缺水。鳳河村位于云南省洱源縣，地理坐標大致為（26°6′47″N，99°57′24″E），屬于典型的季風氣候區(qū)。夏秋多、冬春少的降水分配，導(dǎo)致水源地的補給水源季節(jié)差異。加之冬春季節(jié)是農(nóng)田灌溉的高峰期，耗水量大，供大于求導(dǎo)致冬春季節(jié)缺水嚴重，時常出現(xiàn)自來水斷水的現(xiàn)象。

2.水質(zhì)較差。鳳河村自來水供水屬于“直腸式”的供水方式，即水源地——水管——蓄水池——水管——村民家中，中間沒有任何的水處理環(huán)節(jié)，存在著較大的安全隱患，也無法達到國家規(guī)定的飲用水安全標準。并且鳳河村的村民主要依靠看和聞來判斷水質(zhì)的好壞，無法鑒別水中存在的細菌量、重金屬含量等影響水質(zhì)的因素?；镜乃幚憝h(huán)節(jié)的缺失和水質(zhì)鑒定技術(shù)手段的落后，導(dǎo)致該村的飲用水水質(zhì)較差，基本的清澈度能保證，但微生物指標和化學元素指標等基本不達標，使得鳳河村飲用水安全存在較大的隱患。

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圖2—2 鳳河村供水簡圖

資料來源：根據(jù)調(diào)查繪制。

3.供給水源單一。在使用自來水供水之前，鳳河村主要依靠水井供水，但現(xiàn)在水井基本廢棄不用，失去其基本的功能。單一靠靠自來水供水會面臨幾個問題：一是水源的季節(jié)性差異影響自來水供給的穩(wěn)定性，二是由于水源地山澗的特性，雨季時會使自來水源地位于洪水區(qū)，嚴重影響村中飲用水的供應(yīng)，并且會損害輸水管和蓄水箱。

三、鳳河村飲用水安全的制約因素

（一）民眾主體因素

鳳河村村民的意識和行為是影響村里飲用水安全的重要因素之一，具體表現(xiàn)在：1.民眾意識落后。鳳河村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要是個體形式進行的，村民之間缺乏集體主義思想。因此村民更多立足于自身的利益，缺乏飲用水保護的意識。在鳳河村，村民把飲用水做它用的現(xiàn)象非常普遍，造成供水緊張。另村民沒有節(jié)約用水的意識，浪費水現(xiàn)象嚴重。在調(diào)查過程中，就如何改進本村飲用水問題上，僅有3%的受訪對象表示應(yīng)該主動的節(jié)約用水。2.村民生活習慣較差。鳳河村人口的文化素質(zhì)普遍較低，僅接受過義務(wù)教育及以下的占全村人口的73%。加之生活環(huán)境和社會規(guī)范等因素的影響，村民在生活中的不文明現(xiàn)象突出，例如生活污水的隨意排放、生活垃圾亂扔等。這些行為會直接導(dǎo)致飲用水的污染。3.村民自治沒有得到充分體現(xiàn)。通過調(diào)查問卷和實地觀察發(fā)現(xiàn)，鳳河村委會對于本村的基本公共設(shè)施的治理更多依賴政府，或者僅靠村長以及支書等少數(shù)人員的拍腦袋決議，在治理的程序上合理合法性較差，沒有真正發(fā)揮村民自身的治理作用。

（二）地方政府公共服務(wù)職能缺位

地方政府作為飲用水安全治理的重要主體，其行為對飲用水問題的解決有重要的影響。鳳河村飲用水安全存在著地方政府管理缺位和飲用水安全監(jiān)管體系缺失。通過對鎮(zhèn)政府一級的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，沒有專門的管理村務(wù)飲用水安全的人員，也沒有對村民的自治過程進行相應(yīng)的引導(dǎo)。在基本的規(guī)范方面，缺乏飲用水安全規(guī)范條例，國家的有關(guān)水方面的法律法規(guī)也沒有進行有效的宣傳。在違規(guī)行為處理方面，對違規(guī)操作的自來水管道架設(shè)仍然做合格的驗收處理，對違反有關(guān)規(guī)定選址建廠的養(yǎng)殖合作社沒做出任何的處理。

另外，在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)府工作人員的訪談?wù){(diào)查中所反饋的信息看，并沒有對村落的飲用水定期檢測和定期檢查的制度安排，更沒有對供水系統(tǒng)任命專門管理的人員。政府只是負責引導(dǎo)供水設(shè)施的建設(shè)，并負責驗收，對于后期的運行存在嚴重的監(jiān)管缺失。同時對轄區(qū)內(nèi)的飲用水沒有定期檢測的制度規(guī)定，也沒建立檢驗的標準化細則，無法保證飲用水是否達標；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府沒有專門的負責飲用水安全的人員，也就無法落實到事，責任到人。一般來說，針對農(nóng)村飲用水安全問題采取的都是事后處置方式。

（三）企業(yè)責任意識淡薄

企業(yè)作為公共治理政府、市場、社會三維框架下的一個重要中心，與農(nóng)村的公共問題也息息相關(guān)。鳳河村飲用水安全問題涉及到的企業(yè)主要有鳳河村供水系統(tǒng)的承建方、養(yǎng)殖合作社、個體戶等。對于供水系統(tǒng)承建方來說，在管道架設(shè)過程中，存在極大的不規(guī)范操作。例如施工方違規(guī)將管道露天鋪設(shè)，不僅給民眾的生活帶來極大的不方便，而且也容易受到人為損壞造成供水中斷。而養(yǎng)殖合作社對飲用水安全的影響主要集中在選址、排污和耗水等多個方面。鳳河村的春祥養(yǎng)豬合作社選址距輸水溝渠不到100米的直線距離，只考慮場地成本問題，忽略污染問題。由于農(nóng)村地區(qū)缺乏完整規(guī)范的排污系統(tǒng)，加上養(yǎng)殖合作社排污量較大，如果直接排放將會造成水體、空氣、土壤、生活環(huán)境等的污染。自來水系統(tǒng)屬于飲用水范疇，而養(yǎng)殖合作社是屬于生產(chǎn)用水，所以不該違規(guī)使用飲用水源。

四、鳳河村飲用水安全問題的解決路徑

（一）完善飲用水供給機制

飲用水屬于準公共物品，需由政府主導(dǎo)提供。因此針對案例中存在的飲用水供給機制不健全不完善，飲用水自身的特性，以及農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，技術(shù)手段的落后等因素，需要政府整合社會力量完善飲用水供給機制。具體來說：第一，完善制度、強化管理。完善水質(zhì)監(jiān)測和檢驗制度，彌補制度空白，可制訂一周一次檢測或者一月一次的檢測的計劃，檢驗標準嚴格執(zhí)行GB/T5750《生活飲用水標準檢驗方法》。及時的了解水源水質(zhì)存在的問題，最大限度的保證民眾飲用水安全。對于專門的管理人員，可由政府涉入，民眾選舉產(chǎn)生，同時明確責任，做到責任到人。2.完善制水工藝。鳳河村飲用水“直腸式”的供水方式，會從多個環(huán)節(jié)造成飲用水的污染。因此，必須修建必要的沉淀池，在進入蓄水池前進行必要的沉淀和使用常規(guī)的消毒劑，同時對蓄水池進行定期的消毒和清洗，再對輸水管道進行定期的檢查更換。

（二）強化飲用水監(jiān)管體制

目前，我國有些城市實行了“水務(wù)一體化”管理體制，即所有涉水事務(wù)都由相應(yīng)級別的水務(wù)部門管理[3]。城市“水務(wù)一體化”主要行徑有對水源地規(guī)劃、發(fā)放許可證、統(tǒng)籌水量、統(tǒng)一收費等，對農(nóng)村水務(wù)建設(shè)具有重要指導(dǎo)意義。在村落內(nèi)可以通過建立“水務(wù)管理會”等組織機構(gòu)，來專門的負責管理涉水事務(wù)，“水管會”除進行日常維護和問題的處理，還可進行宣傳教育，制定具體的管理細則，推選專門的水務(wù)管理員，對飲用水不合理的行為進行制止并教育等。另外，需要定期進行飲用水源地水源檢測并發(fā)布水源地水質(zhì)檢測報告，遇重大污染事故和突發(fā)性事件等緊急情況應(yīng)及時發(fā)布，對轄區(qū)內(nèi)供水水源地制定具體的保護管理辦法，對排污進行監(jiān)督管理，履行保護水資源職責。在政府網(wǎng)站進行以上信息的公開，針對飲用水安全存在的問題和改進對策可聘請專家進行專業(yè)性的指導(dǎo)，在飲用水源地保護區(qū)邊界設(shè)立告示牌等。

（三）構(gòu)建飲用水應(yīng)急管理體系

鳳河村飲用水應(yīng)急管理體系應(yīng)在《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的規(guī)范下建立符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府以及地方實際的應(yīng)急管理體系。具體包括應(yīng)急管理組織機構(gòu)的建設(shè)、應(yīng)急管理人員任命、應(yīng)急水源地建設(shè)等幾個方面。在飲用水應(yīng)急組織機構(gòu)建設(shè)方面，可以在整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)設(shè)立飲用水應(yīng)急管理機構(gòu)，應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組的組成人員必須具有創(chuàng)造性、善于溝通、應(yīng)對和處理突發(fā)問題的能力，必要時可以聘請專家和學者加入，確保決策的科學化合理化，最后做到安全問題信息公開化，通過媒體和公眾督促應(yīng)急機制。關(guān)于應(yīng)急管理人員的任命，可在政府部門常設(shè)機構(gòu)的人員外，組建相應(yīng)的監(jiān)測人員、信息傳遞人員、醫(yī)療衛(wèi)生保障人員等。這些人員均屬于兼任，只有突發(fā)事件出現(xiàn)才上任，整合社會資源應(yīng)對突發(fā)事件。在應(yīng)急水源方面，應(yīng)解決鳳河村飲用水水源單一的問題。可把村民家中廢棄的水井作為應(yīng)急水源，但需要對水井進行日常維護。

（四）建立多中心治理模式

在公共治理中，單靠政府或者單靠企業(yè)甚至單靠個人都是無法完成對公共問題的解決和治理的，需要的是多主體、多方式、多渠道的綜合治理，構(gòu)建一個政府管理與公眾參與相結(jié)合、社會化和市場化相結(jié)合的新型社會公共安全體系。鳳河村飲用水安全治理需要政府、民眾和企業(yè)的共同努力，各方能在飲用水治理的制度安排、資金籌措、建言獻策等方面發(fā)揮作用，最后將有利于形成公眾參與、全民關(guān)注、多方籌資、積極自治的局面。

五、結(jié)語

綜上所述，保障農(nóng)村飲用水安全關(guān)乎民眾的生命財產(chǎn)安全，維系社會公平與正義，也衡量著政府公共服務(wù)與治理的能力。堅持以人為本的理念，注重個體的發(fā)展實現(xiàn)社會公義，尤其在城鄉(xiāng)二元制背景下，注重對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，完善制度立法的空白，需要政府、民眾、企業(yè)多個主體的積極參與建設(shè)，也需要從現(xiàn)行的公共服務(wù)狀況和產(chǎn)業(yè)狀況入手，從根源上解決問題。

參考文獻

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基金項目：2015年云南省大學創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)計劃項目，《洱源縣鳳河村飲用水安全問題及解決路徑分析》，項目編號：2015SJZL5302。

作者簡介：王福明（1991-），男，白族，云南洱源人，公共事業(yè)管理，2011級，行政管理與行政事務(wù)方向；楊爽（1988-），女，云南昆明，政治學，講師，從事公共管理與公共政策研究；徐麗姣（1984-），女，云南昆明，講師，從事文化地理學以及旅游管理研究。