尤丹

摘要：縣級財政是國家財政的基本單元，有效行使縣級財政職能，是維護社會穩(wěn)定促進縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要保證。縣域經(jīng)濟社會發(fā)展，財政的支持必不可少，財政體制作為經(jīng)濟社會發(fā)展調(diào)控的重要杠桿，直接決定各級政府間財政利益分配格局，對于各級尤其是下級政府采取何種方式發(fā)展以謀求自身利益最大化具有重要的導向和調(diào)節(jié)作用。因此，財政體制對于縣域經(jīng)濟社會發(fā)展有著不容忽視的影響。

關鍵詞：財政體制；縣域經(jīng)濟；影響；改革建議

中圖分類號：F812.7 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）003-000-02

我國現(xiàn)行財政體制主要是指1994年確立的分稅制財政體制，最主要的特點就是按照稅種的不同把稅收收入分為中央稅、地方稅以及中央和地方共享稅，從而確定了中央和地方各自的收入來源。具體到縣一級，又因各省情況不同而有不同的管理體制，但分稅制的基本框架沒有改變。以遼寧省為例，現(xiàn)行的財政體制仍然是以分稅制為基礎，同時在2010年省政府又對省與縣之間的財政體制進行了一定調(diào)整。主要內(nèi)容包括：中央與地方之間的稅收分配體制基本不變，但在省與縣之間，將原來屬于省縣共享稅種的增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅和房產(chǎn)稅全部下劃為縣級收入，同時縣需要向省上解稅收以保障省級財力。為了彌補縣級財力不足，促進基本公共服務均等化，從中央到省、市均給縣安排一定數(shù)額的轉移支付資金。此外，還有各種收入增量返還等獎勵措施，用以激勵縣級政府大力增加財政收入。在財政支出方面則是通過明確劃分事權來確定支出范圍，縣級事權主要包括義務教育、區(qū)域內(nèi)基礎設施建設、社會治安、環(huán)境保護、行政事務管理等事項，近年來又增加了社會保障、失地農(nóng)民生活保障、社會公共衛(wèi)生應急等事權?？h級政府要利用現(xiàn)行體制下取得的財政收入來為上述事權買單。

一、現(xiàn)行財政體制對縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的影響

總體上看，現(xiàn)行財政體制對縣域經(jīng)濟社會發(fā)展既存在很大的促進作用又存在一定的不適應性。

1.分稅制財政體制對縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的促進作用

從經(jīng)濟社會發(fā)展情況看，分稅制財政體制壯大了財政收入規(guī)模，加快了經(jīng)濟社會發(fā)展。主要體現(xiàn)在三個方面。

一是體制激勵作用明顯，地方經(jīng)濟快速發(fā)展。現(xiàn)行財政體制，明確中央與地方的收入來源，激勵地方大力開展經(jīng)濟建設，提升本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，從而提高稅收規(guī)模。例如遼北某縣從本世紀初提出“稅源經(jīng)濟”的理念，通過發(fā)展陶瓷、綠色食品加工、風力發(fā)電、輕工家電、牛產(chǎn)業(yè)、通用航空等實體經(jīng)濟培植稅源，使縣域經(jīng)濟和地方財政收入駛入了高速增長的快車道。全縣國民生產(chǎn)總值從2000年的18.6億元增長到2014年的313億元，公共財政預算收入從2000年的0.38億元增長到2014年的27.8億元。

二是收入結構不斷優(yōu)化，地方財政實力逐步增強。分稅制財政體制確立了以稅收收入為主，非稅收入為輔的的收入結構，上例中的遼北某縣通過加大對稅收收入的征管力度，加強非稅收入管理，實現(xiàn)了財政收入的高速增長，同時把稅收收入占公共財政預算收入的比重控制在80%左右，提高了收入質量，增加了地方可用財力。

三是轉移支付調(diào)節(jié)了地區(qū)間收入差異，促進了區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。在分稅制體制下從中央到省、市均給縣級安排了大量轉移支付資金，有效促進了縣級發(fā)展。本世紀以來，遼北某縣公共財政預算支出連年高于預算收入，財政自給率在最低的年份僅為38%左右，在最高的年份也沒有超過70%，大量的教育、科技、衛(wèi)生、文化、農(nóng)田水利、植樹造林等項目均靠上級轉移支付資金安排，給該縣的經(jīng)濟社會發(fā)展注入了巨大動力。

2.分稅制財政體制存在的主要問題

一是在體制上未能更多讓利地方。首先從整體上看，中央在分稅制中占大頭，地方占小頭，而在地方收入中按照省、市、縣的層級層層遞減，縣級收入處于占比最小的地位。這就造成了財力高度向上級集中，縣要依靠上級轉移支付支持才能保證財政正常運轉。其次從稅種劃分上看，稅源集中、穩(wěn)定性強的收入大都劃為中央和省級收入，而稅源分散、征管難度大、增收潛力小的稅種則屬于縣級固定收入。

二是在共享稅種分配上劃分比例不合理。例如在工商稅收中縣級分配的增值稅和企業(yè)所得稅比例均較低，而營業(yè)稅則達到了70%。但從縣域經(jīng)濟發(fā)展的角度看，縣級主要支柱財源應為實體工業(yè)，所產(chǎn)生的主要稅收是增值稅和企業(yè)所得稅。營業(yè)稅主要存在于服務業(yè)中，而縣級受城鎮(zhèn)化程度、人口規(guī)模等因素影響，服務業(yè)遠不如城市發(fā)達，營業(yè)稅稅源十分有限。此種分配方式，造成了縣級政府辛苦招商引資，企業(yè)落戶帶來的稅收卻大部分被上級拿走的尷尬，在一定程度上影響了縣域經(jīng)濟發(fā)展。

三是在一定程度上誘導了縣域經(jīng)濟發(fā)展路徑。在現(xiàn)行財政體制中，涉土四稅全部屬于縣級收入，而以土地出讓金為代表的政府性基金收入也是縣級財力的主要來源。縣級政府在發(fā)展過程中為追求利益最大化必然選擇增加涉土稅收的發(fā)展路徑，這也就形成了“土地財政”、大力發(fā)展房地產(chǎn)行業(yè)等狀況，造成了許多縣域城市基礎設施建設負擔沉重，商品房庫存高企等問題。

四是財權與事權不匹配。縣級雖然處于收入分配的最末端，但其事權卻一樣不少，并有逐年增多的趨勢。最主要的支出事權包括供養(yǎng)全縣行政、事業(yè)在職及退休人員，保證政府機構正常運轉，保證義務教育、基本醫(yī)療等公共支出，供養(yǎng)五保、低保等優(yōu)撫人員，彌補企業(yè)養(yǎng)老保險缺口等。對這些事權，縣級概括稱為剛性支出。而在這些支出中還有許多“上級出政策、下級配套資金”的支出項目，例如義務教育的“普九達標”，在上級出臺政策后縣級只能自行投入資金進行校舍改造，形成了沉重的“普九債務”，再比如公檢法公用經(jīng)費達標、調(diào)整工資標準等均由縣級政府安排資金，造成了縣級財力緊張，制約了經(jīng)濟社會發(fā)展的投入。

五是轉移支付制度不夠規(guī)范、不科學。一方面轉移支付缺乏固定約束，分配規(guī)模往往由上級說了算，一直以來飽受詬病的“跑部錢進”就是轉移支付制度不規(guī)范的體現(xiàn)?？h級財政部門也往往是把向上爭取資金作為一項重要工作任務，不僅牽扯了大量精力而且存在一定的權力尋租隱患。另一方面轉移支付的構成不夠科學，近年來縣級財政收到的轉移支付資金多為有固定用途的專項轉移支付資金，少有可以自主安排的一般性轉移支付資金。這就造成了縣級財力難以集中，想辦的事情受財力制約往往辦不成。

六是縣級財政狀況沒有得到明顯好轉。在分稅制財政體制下，縣級政府本身分配的財權就少，2006年中央又全面取消了農(nóng)業(yè)四稅，導致縣級財政更為艱難，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級更是處于收不抵支的局面。為保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運轉，縣級往往還要負擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工資、運轉等支出，再加上各類剛性支出，公建支出等，使財政資金供需矛盾十分突出?，F(xiàn)行財政體制下的收入規(guī)模，僅能保證縣級的必要支出，即所謂的“吃飯財政”，不足以支持縣域經(jīng)濟社會發(fā)展投入。為了籌集經(jīng)濟社會發(fā)展資金，部分縣級政府近年來進行了大規(guī)模融資，造成了負債率攀升，債務負擔沉重，而幾年之后的今天，償債支出又占用了大量縣級財力，使本來捉襟見肘的財政狀況雪上加霜。

二、對現(xiàn)行財政體制的改革建議

針對上述問題，一方面要通過發(fā)展縣域經(jīng)濟，培植稅源，加強財政管理，提高財政資金使用效益等措施逐步加以解決。另一方面也要從體制上進行改革，從根本上扭轉縣級財政狀況，提升縣級財政對縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的支持作用。

對現(xiàn)行財政體制進行改革應當遵循有利于增加縣級財力，有利于激勵縣級政府大力發(fā)展實體經(jīng)濟，有利于縣域發(fā)揮自身發(fā)展優(yōu)勢，有利于保障縣級基本服務，有利于化解和防范財政風險的原則。在此基礎上，筆者提出如下改革建議：

一是要財力下沉，增加縣級在分稅制中的分配比例。具體包括將消費稅等中央稅種轉為中央和地方共享稅種，給予縣級一定的分成；提高縣級在增值稅、企業(yè)所得稅等稅種中的分成比例；合理劃分總分機構稅收歸屬，將石油、電力、通信等大型國企所屬的縣級分支機構所產(chǎn)生的稅收劃為縣級收入。使縣級擁有較為優(yōu)質、穩(wěn)定的稅源，增加縣級財力保障水平。

二是要調(diào)整涉土四稅的分配。在給予縣級一定財力補償?shù)那闆r下，中央和省可以在涉土四稅中享有一定的分成。一方面有利于提高中央及上級政府對基層的控制力，另一方有利于抑制地方政府盲目發(fā)展“土地財政”的沖動。

三是理順財政投入關系。當前財政體制下，縣級政府負擔的事權過多，剛性支出壓力大，制約了對經(jīng)濟社會發(fā)展的投入。可以考慮建立基本公共服務保障體系，由中央及省對縣級的義務教育、基本醫(yī)療、社會保險等方面進行直接投入。在降低地區(qū)間的差異，促進公共服務均等化的同時解放部分縣級財力，促進縣級對經(jīng)濟社會發(fā)展的投入。

四是規(guī)范轉移支付制度。一方面要提高轉移支付的剛性約束，規(guī)范轉移支付的安排流程，降低上級在轉移支付過程中的隨意性。另一方面要調(diào)整轉移支付的結構，增加一般性轉移支付的規(guī)模，方便縣級依照自身發(fā)展優(yōu)勢自主支配專項資金?？梢钥紤]在轉移支付制度改革中，進一步放寬專項資金使用限制，例如增加一般性轉移支付、允許縣級打捆使用轉移支付資金等，這樣更加有利于縣級政府依據(jù)自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標安排資金，集中更多的財力快速促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

五是幫助化解政府債務。當前政府債務沉重成為了制約縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的一個重要因素，大量財政資金用于還本付息支出，嚴重影響了經(jīng)濟社會發(fā)展投入。上級財政幫助地方政府化解債務并不是簡單的代為償還，而是首先解決償債負擔重，融資成本高的問題?？梢钥紤]由上級財政部門出資對縣級到期債務及高利息債務進行置換，待縣級財政狀況好轉再逐漸償還給上級財政。一方面減輕當前的償債支出壓力，另一方面減少利息支付，節(jié)約財政資金。

六是完善地方稅收體系。按照我國“一級政府、一級財政”的管理原則，縣級政府雖有本級財政的管理權，但稅收管理的權力卻較為弱化。在現(xiàn)行體制下，國稅局為中央直管單位，地稅局為市管單位，從行政隸屬關系上說，稅務部門并不屬于縣級政府序列?？h政府對稅務部門的控制力與影響力也較低。這就導致了在組織財政收入方面稅務部門與縣級政府存在一定的脫節(jié)現(xiàn)象，有些強化稅收征管的政策由于難度大、成本高往往難以執(zhí)行，造成地方稅款的流失。今年，中央充分向基層下放各類管理權限，遼寧省的工商、質監(jiān)等部門均已完成下放，可以考慮在今后的改革中下放地稅管理權，進一步理順縣級稅收管理體系，更好的凝聚全縣力量做好財稅征收。

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作者簡介：尤 丹（1983-），女，漢族，遼寧沈陽人。