周鴻燕

【摘 要】為了更大程度地保障教育公平的實現(xiàn)，彌補高等教育成本分擔的消極后果，美國同時構(gòu)建了一個以助學貸款為主，獎學金、助學金、勤工助學混合資助的政策體系。我國現(xiàn)行高等教育助學資助體系從宏觀上制度的制定以及微觀上制度的管理方面都有完善的必要。美國高等教育資助體系的制度法治保障、資金項目組成和項目管理方式都具有一定借鑒意義。

【關鍵詞】資助體系 貸學金 獎學金 勤工助學

與中國相同，高等教育在美國屬于非義務教育。但美國歷經(jīng)幾個世紀的發(fā)展，高等教育真正做到了大眾化，到2000年高等教育毛入學率達到87%，遠遠高于中國現(xiàn)在的高等教育毛入學率，很大程度上實現(xiàn)了高等教育的機會平等。美國成為世界上高等教育最發(fā)達的國家之一，與高等教育改革和教育資助體系的相互配合密不可分。

到20世紀80年代，美國經(jīng)歷了新自由主義公共財政政策時期，提倡“小政府大社會”“誰使用誰付費”的價值理念，并在高等教育領域奉行“成本分擔”理念，使學生和家長成為部分高等教育成本的負擔者。為了更大程度地保障教育公平的實現(xiàn)，彌補高等教育成本分擔的消極后果，美國同時構(gòu)建了一個以助學貸款為主，獎學金、助學金、勤工助學混合資助的政策體系。

一、美國多元混合型的資助模式

美國高等教育資助模式主要表現(xiàn)為資助方式和資金來源的多元化，資助項目性質(zhì)各異、數(shù)量豐富構(gòu)成了美國大學生的資助體系。美國的學生資助項目數(shù)以千計，從資金來源或資助主體進行劃分，包括聯(lián)邦政府資金、接受政府資金、高等院校資金及慈善團體資金，其中聯(lián)邦政府是最大的資助者。數(shù)據(jù)表明美國大學90%的資助來自公共資金。在公共資金中，90%來自聯(lián)邦政府的資助。從資助性質(zhì)看，可分為助學金、貸學金、校園工讀和獎學金4類。調(diào)查表明，到20世紀末，美國大學生資助資金的來源及其性質(zhì)結(jié)構(gòu)為：聯(lián)邦政府貸學金占57%；聯(lián)邦政府助學金、獎學金和工讀付酬計劃占17%；各州政府助學金占6%；大學和慈善機構(gòu)各種資助占20%。

（一）資助體系的構(gòu)成

1.助學金

助學金是指美國聯(lián)邦政府或州政府支付給高等院?；?qū)W生的助學資金。美國的助學金分為兩種：支付給大學的助學金（再由大學用于資助學生）、直接支付給學生的助學金。支付給大學的資金，一般由聯(lián)邦政府或各州政府直接撥付給大學的助學基金會，獲得撥款的大學必須從學費收入中提取不少于政府撥款1/9經(jīng)費作為助學金。只要將助學金作為資助學生的費用，大學就擁有支配基金的自主權(quán)。目前美國直接支付給學生的助學金主要有兩種：佩爾助學金（Pell Grant）和教育機會補充助學金（Supplement Education Opportunity Grant）。這兩種助學金針對的都是來自低收入家庭的學生。

佩爾助學金是由《高等教育法1972年修正案》設立的，它是美國目前最重要的助學金項目，其資助目標是促進機會均等，向最低收入家庭提供一個“經(jīng)濟資助的基礎”。佩爾助學金只針對最貧困的學生，并且提供的資助額仍低于最低的“上學成本”。因此，接受了此項目資助的學生還需要申請貸學金和勤工儉學項目。

教育機會補充助學金由1965年《高等教育法》設立，其資助目標是“特別困難”的大學生。與佩爾助學金不同的是，聯(lián)邦政府只是酌情提供，而不保證所有符合條件的學生都能獲得該助學金。

2.貸學金

美國設有多種貸學金，而且貸款的數(shù)額差異大，利率根據(jù)貸款申請人不同也有所區(qū)別。下面介紹幾種由聯(lián)邦政府提供的以“經(jīng)濟需要為基礎”的貸學金項目。

“帕金斯貸學金”根據(jù)1958年《國防教育法》設立。1994年，該項貸學金的最高借貸金額為3000美元。該貸學金項目的目標是：為了國家利益，造就國家所需要的人才。與此目標相符，資助對象為“家庭經(jīng)濟狀況低下的學生”。學生在學校學習期間的利息由政府支付，還款期間的年利率僅為5%；借貸的學生如果畢業(yè)后參軍服役或到特定公立中小學任教等，可以部分或者免還貸學金。

“斯坦福貸學金”由1965年《高等教育法》設立。該貸學金主要由商業(yè)銀行提供資金借貸，聯(lián)邦政府為學生提供擔保，資助對象是“有經(jīng)濟資助需要的學生”，以幫助他們擴大選擇機會。由于這個范圍比較寬泛，所以每年發(fā)放資金占全國資助資金總額的1/3以上。該貸學金項目分“政府貼息”和“不貼息”兩種，貸款數(shù)額從1000美元到20萬美元，貸款利率為7.59%（在校期間）、8.19%（畢業(yè)還款期間的利率），最高還款利率8.25%。

“學生家長貸款”設立于1980年，由政府擔保資助，面向有子女在大學學習并有良好銀行信貸記錄的家長，其可以向商業(yè)銀行申請貸款，利率9%，低于普通商業(yè)貸款?！奥?lián)邦直接貸款”根據(jù)1993年國會通過的《學生貸款改革法》設立，采取獨特的“聯(lián)邦教育部撥款給大學→學生從大學貸款→畢業(yè)后向聯(lián)邦教育部還貸”的方式，其目的是降低還貸率并有利于管理。學生不再與銀行和擔保機構(gòu)打交道，大大簡化了手續(xù)、節(jié)約了費用。經(jīng)濟困難的家庭或大學生本人可以申請復合貸款，先貸取一定數(shù)額的“斯坦福貸學金”（對享受國家補貼利息貸款的申請者有資格的限制），然后再在貸款利率較高的“學生家長貸款”和“聯(lián)邦直接貸學金”之間選擇。

3.“工讀”項目（Work-study Program）和“國家服務信托”（National-service Trust）項目

大學生“工讀”項目由1964年頒布的《經(jīng)濟機會法》設立，其目的在于為需要經(jīng)濟幫助的大學生提供校園和社會服務機會，類似于我國的勤工儉學項目。該項目規(guī)定“工讀”工資開支的75%由聯(lián)邦教育部支付，同時規(guī)定支付給大學生的工資不得低于美國的最低標準。“國家服務信托”項目主要面向經(jīng)濟困難的學生，對于經(jīng)濟特別困難的學生，每人每年最多可以申請1700小時的服務崗位。這些服務崗位主要來源于社區(qū)教育、保健、環(huán)境保護、公共安全四個領域，只要學生工作達到1700個小時，就可以從服務信托基金中領取報酬（包括工資、生活津貼和交通費等補助）。

4.獎學金

美國聯(lián)邦或一些州政府也提供一些專項資助獎學金，同時也被稱為“non-need based aid”。如“全國科學獎學金項目”“保爾·道格拉斯教師獎學金項目”“羅伯特·伯德榮譽獎學金項目”等。這些獎項不以家庭經(jīng)濟狀況為申請條件，均以學生成績優(yōu)異為獲得條件，往往名額和金額非常有限，在整個美國高等教育助學資助體系中所占的比重很小，如1989年度此類資助僅占資助總額的2%。

（二）“資助包”（Financial Aid Package）

美國大學助學資助項目種類和數(shù)量繁多，很大程度上保障了受經(jīng)濟因素制約的大學生接受高等教育的機會。為了系統(tǒng)地對種類繁多的資助項目進行管理，美國政府采取了“資助包”的辦法。按照美國聯(lián)邦教育部的解釋，所謂“資助包”就是“把提供給學生的全部資助，即把所有聯(lián)邦政府的、非聯(lián)邦政府的各種資助，如獎學金、助學金、貸學金、校園工讀混合成一個‘包，以便協(xié)同幫助學生解決困難”，“其核心是大學通過規(guī)范合理的配置，使每個學生都能獲得與其困難程度相稱的經(jīng)濟幫助?！薄百Y助包”最初由美國大學入學考試委員會設計開放?！陡叩冉逃ā奉C布后，美國國會在大學委員會的基礎上，制定了更權(quán)威的配置“資助包”的“國會方法”。

“國會方法”主要分為五個步驟：第一步，計算上學成本。該成本包括學雜費、書費文具、食宿費、交通費以及其他費用。第二步，計算預算家庭貢獻。家庭貢獻由家庭收入、家庭財產(chǎn)積蓄、家庭人口、家庭成員健康狀況等綜合因素決定。第三步，計算學生的“經(jīng)濟資助需要”。計算公式是：經(jīng)濟資助需要=上學成本-預期家庭貢獻。第四步，學校公布一攬子資助的基本配比標準，按學生的經(jīng)濟狀況向?qū)W生提供混合資助。第五步，報告其其他資助，及時進行調(diào)整。聯(lián)邦政府規(guī)定：禁止聯(lián)邦資助者所獲得資金超過他們的實際需要。因此，資助申請者必須如實報告他們在校外所獲資助等，一旦發(fā)現(xiàn)報告不準確，將有可能被取消全部資助資金。

“資助包”遵循的原則是將總成本不相同的資助項目組合按照階梯排列，并根據(jù)被資助者經(jīng)濟需求和經(jīng)濟承受力的大小與之相匹配，其最終目標是在最大限度地滿足了高等教育機會平等的前提下，合理地配置教育資源。

（三）對美國高等教育資助體系的評價

美國高等教育資助體系的確立和改革的過程中的具有以下一些特性。

1. 資助體系中各項目的資金配比

從20世紀80年代，美國高等教育資助體系采用了“成本分擔”的措施，不僅促成了高學費制度，也使貸學金在資助體系中處于主導地位，即“延遲性學費支付”替代了歷史上政府“贈予性”的免費資助政策。美國大學資助體系中各種資助項目所占的資助資金的配比，體現(xiàn)了美國當今所遵循的資助理念。在過去40年中，美國的助學金維持在17%～40%，貸學金占40%～60%，工讀項目占5%，不以經(jīng)濟需要為基礎的獎學金進展2%左右。這種配比反映了美國高等教育資助理念即保證了高等教育“機會均等”原則的實現(xiàn)，使那些因為家庭貧困的學生的受教育權(quán)得以實現(xiàn)；另一方面，也避免了在實現(xiàn)“成本分擔”理念的同時產(chǎn)生不公平競爭的結(jié)果。

2. 貸學金成為資助體系的核心

貸學金與成本分擔理念最相契合的資助方式，是以學生預期收入支付目前的教育費用，符合“誰使用誰支付”的原則。因此，美國目前仍然在加大對貸學金的投入，并針對貸學金存在的拖欠問題采取了一系列的措施，如建立“按收入比例還貸”，加強教育部、財政部、稅務局和社會保證部門的合作回收貸款管理。

3. 資助體系的建立與改革是一個法制化過程

縱觀美國高等教育資助體系的發(fā)展史，從1958年《國防教育法》、1965年的《高等教育法》、1978年《中等教育家庭學生協(xié)助法》、1993年的《助學貸款改革法》以及1993年的《國家服務信托法》，每一個資助項目都可以從相應的法律規(guī)定中找到依據(jù)。國家通過立法的形式對各資助項目做出明確的規(guī)定，對資助的主體、資助的數(shù)額、申請者的條件、申請程序進行了詳細的規(guī)定。美國通過法制化途經(jīng)使高等教育資助體系更加規(guī)范，更具有普遍的約束力。

二、我國高等教育資助體系的現(xiàn)狀及其缺陷

1993年中共中央、國務院印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出：“高等教育是非義務教育，學生上大學原則上均應繳費”，同時要求設立貸學金、獎學金、勤工儉學、減免學雜費等資助項目。因此，與高等教育收費制度相呼應的“獎、貸、助、補、減”多元化的資助體系基本確立。

1.獎學金

獎學金指政府、學校、社會各界設立的各種形式的獎學金。按照設立的目的不同可以分為優(yōu)秀獎學金、專業(yè)獎學金以及定項獎學金。按照資助主體不同可以分為國家獎學金、各學校設立的獎學金，以及事業(yè)單位、個人設立的獎學金三種。按照學生的學歷不同可以分為本?？茖W生獎學金與研究生獎學金。獎學金是我國現(xiàn)行高校學生資助的主要形式，它能激發(fā)學生發(fā)奮學習，有利于培養(yǎng)精英。2005年，我國獎學金占資助總金額的35%，成為僅次于助學貸款資金總額的資助項目。

而我國現(xiàn)行的獎學金在發(fā)揮助貧方面不能起到顯著的作用。根據(jù)調(diào)查標明，貧困生獲得獎學金的比例明顯低于普通學生獲得獎學金的比例，只占獲獎人數(shù)的30%左右。高校貧困生的生活費來源中，依靠獎學金支付的僅占貧困生總數(shù)的2.9%。貧困生因為要解決經(jīng)濟來源問題，往往擠占學習時間。優(yōu)秀生和貧困生并不是兩個對應度很高的群體，因此獎學金制度并不能解決貧困生的經(jīng)濟問題。

2.助學貸款

助學貸款，又稱為貸學金，是指國家或金融機構(gòu)向經(jīng)濟困難的學生提供的貸款，是我國當前主要的助學資助形式。2005年，我國助學貸款占資助總金額的43%。按照發(fā)放主體不同可以將助學貸款分為兩種：一種是由高校發(fā)放的，對象是全日制本?？茖W生，不包括享受專業(yè)獎學金制度的學生；另一種是金融機構(gòu)發(fā)放的助學貸款，包括國家助學貸款和一般商業(yè)助學貸款。助學貸款制度有助于實現(xiàn)高等教育成本分擔，有利于減輕政府財政負擔，增強學生責任感，體現(xiàn)公平原則。

然而我國助學貸款制度起步較晚，在實施的過程中也逐步暴露出一些問題。

第一，地區(qū)間、校際間的助學貸款工作不平衡，學生獲得助學貸款的機會不平等?？傮w而言，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)高校學生比經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)學生容易獲得貸款；重點大學比非重點大學獲得貸款的機會更大，本科生比?？粕菀撰@得貸款。

第二，助學貸款還款期限過短，還貸者還貸壓力過大，也是造成拖欠率甚至壞賬率偏高的一個原因。我國現(xiàn)有的貸款政策規(guī)定貸款學生要在畢業(yè)后6年內(nèi)還清貸款，而與美國的貸學金的還款期限10～25年相比較過短。

第三，信用制度不夠健全，助學貸款的違約難以控制。有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)標明，我國由政府貼息的國家助學貸款自實施以來，不良貸款率高達20%。

第四，銀行貸款不積極。目前我國助學貸款的高違約率忽略了商業(yè)銀行的經(jīng)濟利益，違反了銀行的營利性原則。只有當違約率不超過4%，商業(yè)銀行才能做到不賠本，現(xiàn)在20%這一比率遠遠超過了4%，銀行無疑虧損。

第五，貸款環(huán)節(jié)和手續(xù)繁雜，學生借貸有顧慮。

第六，貸款資金來源不足，由于種種原因，貸款名額主要集中在新生群體中，許多高年級的貧困生由于名額限制無緣貸款。

3.勤工助學

勤工助學指各高校在教學、科研、管理、后勤等部門為經(jīng)濟困難的學生設立一定的工作崗位，讓他們通過從事校內(nèi)服務工作，獲得一定的經(jīng)濟報酬，以補貼在學期間的開支。教育部規(guī)定：高等學校應設立“勤工助學基金”，以專門用于支付校內(nèi)勤工助學活動中的勞動報酬。一般來說勤工助學基金的經(jīng)費主要有四個來源：（1）在教育事業(yè)費中，根據(jù)國家任務學生數(shù)，按照每生每月3～5元標準提取的費用。（2）從學費中劃出10%的經(jīng)費。（3）從學校預算外收入中劃出一定比例的經(jīng)費。（4）基金的不斷增值。

勤工助學屬于間接資助，考慮了部分貧困生的經(jīng)濟問題，同時此方式可以增強學生的自主、自強的勞動意識。但此方式存在一些弊端：勤工助學崗位少、報酬低、時間限制性強。目前我國高校中提供的勤工助學崗位有限，報酬較低且多為一些“勞務”崗位，不能發(fā)揮學生的專業(yè)特長和智力優(yōu)勢。校外的工作崗位有限，數(shù)量無法保障大規(guī)模的勤工助學的需求。

4.困難補助與學費減免

困難補助是由中央和地方政府撥出?？?，對家庭經(jīng)濟有困難的學生給予補助。對于學習師范、農(nóng)林、體育、航海、民族等專業(yè)的學生，國家給予特殊專業(yè)補貼。特殊困難補助是各級政府和高等學校對貧困家庭學生遇到一些特殊性、突發(fā)性困難給予的臨時性、一次性的無償資助。然而，由于困難補助金僅僅針對突發(fā)性事件進行臨時性的資助，難以解決根本的貧困問題。

學費減免是指對經(jīng)濟困難的學生減收、免收或緩收學費，有幾種不同的情況：（1）對學習農(nóng)林、師范、體育、航海等特殊專業(yè)的學生，國家實行減免學費；（2）對家庭經(jīng)濟特別困難，確實無力繳納學費的尤其是烈士子女、少數(shù)民族、殘孤學生等，區(qū)別情況減免學費；（3）對畢業(yè)后志愿去邊遠地區(qū)工作的學生減免一定的學費；（4）對國家獎學金獲得者、西部工程受助者減免學費。困難補助和學費減免的受助面窄、受助額度小，難以發(fā)揮資助貧困生的功能。同時，這種無償資助的形式易滋長“不勞而獲”的思想。

三、完善我國高等教育助學資助體系

我國現(xiàn)行高等教育助學資助體系從宏觀制度上的制定，以及微觀制度上的管理方面都有完善的必要。美國高等教育資助體系制度的法治保障、資金項目組成和項目管理方式都具有一定借鑒意義。根據(jù)我國高等教育助學體系中存在的問題，建議從以下若干方面完善。

（一）加強和完善有關高等教育助學資助體系方面的立法。在過去的二十多年里，我國高等教育資助項目主要根據(jù)分散的行政法規(guī)和部委規(guī)章或通知形式建立。從前文所述可知，美國的高等教育助學資助體系的建立和保障主要依靠國會立法的方式。我國也可以借鑒美國的經(jīng)驗，通過全國人大制定《高等教育助學資助法》，使高等教育助學資助的管理具有法律依據(jù)，更具有規(guī)范化，權(quán)責更加明確。

（二）有效地整合現(xiàn)有的資助方式，以提高資助效率。我國現(xiàn)有的部分資助方式交叉、重疊，使得有的申請者獲取多項資助資金，造成資助資金的浪費。我國現(xiàn)有的資助體系中各項目所占的資金比例不利于解決高校貧困生的經(jīng)濟困難。應該明確資助體系的主要功能，降低獎學金所占資助資金比例，提高貸學金的比例。同時發(fā)揮勤工助學體系的能動性，并輔之以應對緊急事件（如地震、山洪災害）的困難補助金和減免學費制度。另外，可以借鑒美國資助包的形式管理多元化資助體系，將申請資助的貧困生資料以及申請項目記錄在案，并按照合理的計算方法為學生建議搭配各種資助項目，避免超額以及重復資助現(xiàn)象。

（三）重點完善貸學金制度。由于成本分擔理論的影響，許多國家包括美國都建立了高等教育的收費制度，并且建立了以貸學金為主要方式的高等教育資助體系。因此，完善貸學金制度成為完善高等教育資助體系的重要方面。借鑒美國在貸學金制度方面的經(jīng)驗，建議從以下幾方面完善我國的貸學金制度。

第一，首先應建立有效的助學貸款制度的信用體系。

第二，增加學生貸款種類，比如增加家長貸款項目或者有擔保的學生助學貸款。

第三，延長學生貸款期限。建議根據(jù)借款數(shù)量長短制定彈性還貸期（10～20年）。

第四，根據(jù)大學生畢業(yè)每年的收入比例償還貸款。

第五，將養(yǎng)老保障體系和助學還款體系結(jié)合，以養(yǎng)老保險金優(yōu)先支付助學貸款。

第六，用減免償還貸學金的方式鼓勵申請學生畢業(yè)從事個人收益低，但社會收益高的工作。

（四）建立完善的貧困大學生社會資助網(wǎng)絡，加強高等教育資助體系的社會宣傳。建立更多的社會服務項目，以緩解校園內(nèi)勤工助學崗位的數(shù)量限制，并激發(fā)學生社會服務和實踐的主動性和能動性。吸納更多的社會捐贈助學項目，減輕國家財政負擔。

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